Pubblicato il 20/06/2025

N. 12214/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10349/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10349 del 2020, proposto da
Investimenti S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difeso dagli avvocati Pasquale Frisina e Caterina Mercurio, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Gaetano Donizzetti n. 7 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Pasquali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum
Orchidea S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pasquale Frisina e Caterina Mercurio, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Gaetano Donizzetti n. 7 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la declaratoria di nullità o, in subordine, l'annullamento

della Deliberazione dell''Assemblea Capitolina n. 113 del 15.09.2020, pubblicata sull'Albo Pretorio on line di Roma Capitale dal 01.10.2020 sino al 15.10.2020, recante la «Approvazione, in attuazione della Delibera di Assemblea Capitolina n. 76 del 8.10.2019 “Linee di indirizzo per le attività di gestione e controllo in materia di housing sociale” dello schema di “Convenzione sociale avente ad oggetto le modalità di locazione, e di eventuale gestione e alienazione degli “alloggi sociali” ex D.M. 22.04.2008 e delle superfici non residenziali necessarie alla definizione delle “Unità immobiliari per servizi” per l'abitare integrato».

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Orchidea S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il dott. Giovanni Petroni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Il presente giudizio ha ad oggetto l’impugnazione della delibera n. 113/2020, recante l’«Approvazione, in attuazione della Delibera di Assemblea Capitolina n. 76 del 8.10.2019. “Linee di indirizzo per le attività di gestione e controllo in materia di housing sociale” dello schema di “Convenzione sociale avente ad oggetto le modalità di locazione, di eventuale gestione e alienazione degli “alloggi sociali” ex D.M. 22.04.2008 e delle superfici non residenziali necessarie alla definizione delle “Unità Immobiliari per servizi” per l'abitare integrato».

2. Segnatamente, nell’atto introduttivo del presente giudizio, la società ricorrente ha esposto: (i) di essere proprietaria di un compendio immobiliare sito in Roma, via Cristofolo Colombo, denominato ex Fiera di Roma, in relazione al quale – con la variante urbanistica approvata dalla Regione Lazio con deliberazione di Giunta Regionale del 7 luglio 2020, n. 431 – è stata prevista una capacità edificatoria con destinazione residenziale, da riservare parzialmente a edilizia residenziale sociale; (ii) che con la delibera impugnata Roma Capitale avrebbe illegittimamente introdotto regole in materia di “housing sociale”, non previste dalla normativa nazionale e regionale e limitative della sfera di autonomia dei soggetti attuatori oltre che lesive dei loro interessi.

3. Nei motivi di ricorso, la ricorrente, in estrema sintesi, ha sostenuto: (i) la nullità dell’atto impugnato per difetto assoluto di attribuzione di Roma Capitale, a causa dell’assenza di norme di rango primario che attribuiscano all’ente locale il potere di disciplinare la materia dell’housing sociale; (ii) la violazione e la falsa applicazione degli artt. 7 e 42 del d.lgs. 267/2000, del d.m. 22.04.2018, della l.r. Lazio 21/2009 e del regolamento regionale 28.12.2012, n. 18; (iii) l’eccesso di potere, nella figura sintomatica dello sviamento dell’atto dalla sua causa tipica; (iv) la violazione degli artt. 23, 42 e 97 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo Addizionale della CEDU e dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea, nonché dell’art. 44 del d.P.R. 327/2001; (v) l’eccesso di potere, per difetto di istruttoria e mancata ponderazione degli interessi coinvolti nel procedimento, per difetto di motivazione, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa.

4. Si è costituita in giudizio Roma Capitale, eccependo preliminarmente la tardività del ricorso, perché l’atto impugnato sarebbe meramente attuativo della delibera di indirizzo adottata dall’Assemblea capitolina l’8 ottobre 2019 (la n. 76), che non è stata oggetto di gravame. Nel merito, Roma Capitale ha sostenuto l’infondatezza del ricorso.

5. È intervenuta nel giudizio la Orchidea S.r.l., che, dopo aver rappresentato di aver acquistato il compendio immobiliare di cui si discute dalla Investimenti S.p.A., ha fatto proprie tutte le censure mosse da quest’ultima.

6. In seguito al deposito di memorie, all’udienza del 18 marzo 2025, il Collegio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha prospettato alle parti la questione, sollevata d’ufficio, della possibile carenza di un attuale interesse a ricorrere, in ragione della portata generale dell’atto impugnato, assegnando termine per interloquire sul punto.

7. Le parti hanno depositato articolate memorie riguardanti la questione posta, sostenendo, la ricorrente e la interveniente, l’ammissibilità del ricorso e, l’Amministrazione resistente, la sua inammissibilità. Infine, all’udienza del 17 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso, ritiene il Collegio che – così come sostenuto da ultimo anche da Roma Capitale – il ricorso sia inammissibile, per difetto di un interesse concreto e attuale alla decisione.

9. Ed invero, l’atto impugnato contiene disposizioni generali e astratte, tese a disciplinare il fenomeno dell’housing sociale, predisponendo a tal fine uno “schema di convenzione” da utilizzare per la stipula delle singole convenzioni con i soggetti attuatori.

10. Si tratta di disposizioni meramente programmatorie (come espressamente affermato dalla stessa difesa di Roma Capitale), di portata generale, destinate e regolare la futura attività nel settore dell’edilizia residenziale pubblica, che si caratterizzano per essere dirette ad una platea indeterminata di destinatari e suscettibili di ripetuta applicazione ad un numero indeterminato di fattispecie.

La delibera impugnata, dunque, proprio per la sua natura generale e astratta, è inidonea a determinare direttamente, in capo alla società ricorrente, una lesione avente i necessari requisiti della attualità e della concretezza (cfr. su questo tema, di recente, Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 7211 del 22 agosto 2024), essendo riconducibile lo “schema di convenzione” in questione più all’ambito della volizione – preliminare che a quello della cd. volizione-azione (cfr. in questi stessi termini, con riferimento ad un atto avente la medesima natura di “schema di convenzione”, Tar Lazio, Roma, Sez. II, sent. n. 2952 del 4 aprile 2011).

L’atto impugnato potrà esplicare un effetto lesivo solo qualora le soluzioni adottate verranno imposte dall’Amministrazione nell’ambito di una singola vicenda urbanistica e/o edilizia.

11. Il carattere generale e astratto dell’atto impugnato, del resto, risulta confermato da vari passaggi del ricorso introduttivo, laddove: (a) nella rubrica del primo motivo, si lamenta la « nullità della deliberazione dell’assemblea capitolina n.113 del 15.09.2020 (…) nella parte in cui ha inteso normare, in via generale, la disciplina degli interventi di edilizia residenziale sociale nell’ambito del territorio comunale »; (b) nel quinto motivo di ricorso si sostiene l’illegittimità dell’atto impugnato siccome destinato « a definire le modalità di realizzazione e gestione degli interventi di housing sociale (…) autoritativamente, ex ante e, dunque, con statuizione di carattere generale ed astratta, anziché secondo un modello di urbanistica “consensuale” »; (c) ancora, nel quinto motivo di ricorso, si afferma che «[ l ] a parte motiva del provvedimento impugnato si sostanzia (…) nel richiamo di una serie di provvedimenti ed atti normativi, statali e regionali, non omogenei ed inidonei a fondare l’esercizio del potere di emanare (i) in via generale ed astratta una disciplina delle «modalità di locazione, di eventuale gestione e alienazione degli alloggi sociali ex D.M 2.04.2008 e delle superfici non residenziali necessarie alla definizione delle “Unità immobiliari per servizi” per l’abitare integrato ».

12. In conclusione, si deve ritenere che la ricorrente sia priva di un interesse attuale e concreto a impugnare le disposizioni in questione, trattandosi di previsioni generali e astratte, che non conformano in via immediata e diretta le potenzialità dell’area di cui essa è proprietaria e che non risultano perciò immediatamente lesive. Dalle considerazioni che precedono discende l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio per difetto di interesse.

13. In ragione della peculiarità della questione, le spese processuali devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Arzillo, Presidente

Giovanni Petroni, Referendario, Estensore

Danilo Carrozzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Petroni	Francesco Arzillo

IL SEGRETARIO