Pubblicato il 19/06/2025

N. 01034/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00438/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 438 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da ON LE, rappresentato e difeso dagli avvocati Serenella Nicola ed Enrico Rabino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Asti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Cavallo Perin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'ordinanza n. 101, adottata in data 12 febbraio 2020 dal Dirigente del Settore Urbanistica, Sportello Unico e Attività Produttive del Comune di Asti, successivamente notificata, con la quale è stata ingiunta la demolizione di opere asseritamente ritenute abusive in quanto realizzate in assenza di titolo,

- degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del procedimento; e per ogni ulteriore, consequenziale statuizione.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 6/9/2024:

- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo nonché della nota del 15.05.2024 con la quale il Dirigente del Settore Urbanistica ha rigettato l’istanza di riesame dell’ordinanza di demolizione impugnata per ragioni diverse rispetto a quelle indicate nel provvedimento impugnato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Asti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la dott.ssa Martina Arduino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 4.06.2020, il ricorrente – proprietario di terreni e sovrastanti fabbricati, siti in Asti, frazione San Marzanotto, in zona agricola, soggetta a vincolo idrogeologico (l.r. n. 45/1989) - ha impugnato l’ordinanza del Comune di Asti del 12 febbraio 2020, n.101, con la quale è stata ingiunta la demolizione delle opere abusive accertate dal Comune stesso.

2. Premesso in fatto che, tramite sopralluogo del 20.04.2017, l’amministrazione aveva constatato presso la proprietà del ricorrente, tra le altre difformità, la costruzione di alcune opere abusive, fra le quali figurano tettoia e legnaia pertinenziale, eseguite in difformità dalla D.I.A del 4.08.2011; in relazione a tali opere il Comune ha notificato al ricorrente un’ordinanza di demolizione, con elencazione di tutte le opere realizzate senza titolo ovvero in difformità, come riscontrate presso la proprietà (ordinanza n. 952 del 27.09.2017, non impugnata).

2.1. In data 24.11.2017 il ricorrente aveva presentato istanza di permesso di costruire in sanatoria per interventi di ristrutturazione edilizia del fabbricato residenziale, con sistemazione dell’area esterna e realizzazione di strutture pertinenziali all’edificio principale, il cui rilascio è stato subordinato dall’Ente all’autorizzazione idrogeologica (mai richiesta dal ricorrente).

2.2. Il 20.04.2018 è stata effettuata un'altra visita presso la proprietà del ricorrente, che ha messo in luce altre difformità edilizie: violazione della distanza minima di mt.4,83 del porticato dal fabbricato di altrui proprietà e di mt.4,93 da un manufatto in cemento armato, sempre di altrui proprietà.

2.3. Il 5.06.2018 il Comune ha quindi adottato preavviso di diniego parziale del permesso in sanatoria, con conseguente rigetto parziale dell’istanza (provvedimento n. 84642 29.08.2018), per il permanere della violazione delle distanze ritenute inderogabili dal P.R.G.C. (N.T.A. art.13, co.9 e art. 27, co. 15). Il diniego è stato impugnato con ricorso, respinto da questo Tribunale, con sentenza passata in giudicato n.1080 del 2022.

2.4. L’amministrazione ha quindi adottato l’ordinanza di demolizione impugnata nel presente giudizio e, con il sopralluogo del 27.01.2023, ne ha accertato la mancata ottemperanza da parte del ricorrente.

3. I motivi di diritto sollevati dal ricorrente a sostegno del ricorso sono i seguenti:

1. violazione di legge in relazione agli artt. 31 e 36 del d.P.R. 6 agosto 2001, n.380; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione; illogicità, contraddittorietà, sviamento, suddiviso nella lett. a), con riferimento alle opere dell’ordinanza di demolizione che, secondo il ricorrente, sarebbero assentibili con D.I.A., S.C.I.A. o CILA e nella lett. b), con riferimento ai portici realizzati che avrebbero destinazione pertinenziale rispetto all’unità immobiliare;

2. violazione di legge in relazione all’art. 31 d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione; illogicità, contraddittorietà, sviamento.

4. Con istanza del 2.05.2024 il ricorrente ha chiesto all’Ente il riesame dell’ordinanza impugnata e dei successivi provvedimenti adottati dall’Amministrazione comunale.

4.1. Con nota del 15.05.2024, n. 58777, il Comune ha rigettato l’istanza, confermando i precedenti atti.

5. Avverso il provvedimento di conferma è insorto il ricorrente che, con motivi aggiunti notificati il 12.07.2024, ne ha censurato l’illegittimità per i seguenti motivi di diritto:

1. violazione di legge in relazione all’art.37 d.P.R. n. 380/2001; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione; contraddittorietà; illogicità; sviamento;

2. violazione di legge in relazione all’art. 37 d.P.R. n. 380/2001; eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; carenza e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione; contraddittorietà; illogicità; sviamento.

6. Si è costituito in giudizio il Comune resistente, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e, comunque, l’infondatezza dello stesso e dei motivi aggiunti.

7. All’udienza pubblica del 20.03.2020 la causa è stata posta in decisione.

8. Preliminarmente deve essere superata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune resistente e motivata sulla natura meramente confermativa dell’ordinanza di demolizione impugnata rispetto alla precedente ordinanza di demolizione, n. 952/2017 (non impugnata).

8.1. L’eccezione deve essere disattesa, in quanto l’ordinanza impugnata (n. 101/2020) con il presente ricorso, ancorché richiami la precedente ordinanza di demolizione, non può considerarsi di questa provvedimento meramente confermativo. L’ordinanza oggetto del presente giudizio è stata infatti preceduta da distinta istruttoria del Comune; in particolare, dopo l’emanazione della prima ordinanza di demolizione del 2017: - è stato avviato su istanza del ricorrente un successivo procedimento di sanatoria delle opere abusive, già oggetto dell’ordinanza del 2017 (poi concluso il 29.08.2018 con il provvedimento di non accoglimento parziale dell’istanza); - è stata compiuta ulteriore attività istruttoria per il controllo della situazione sull’immobile di proprietà del ricorrente (ivi inclusa la visita in loco del 10.04.2019), conclusasi con l’accertamento di ulteriori opere abusive (una nuova scala, abusivamente realizzata con blocchi di pietra e mattoni, in sostituzione della precedente scaletta metallica, parimenti abusiva, e oggetto dell’ordinanza di demolizione del 2017, nonché il rimodellamento della scala su terrapieno con sovrastante getto in calcestruzzo).

Orbene, il provvedimento de quo non costituisce atto meramente confermativo, caratterizzato dalla mancanza di una nuova istruttoria e, conseguentemente, di una nuova motivazione (ex multis Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018, n. 3867). In altre parole, il provvedimento meramente confermativo si connota per la sola funzione di rendere edotto l’interessato in ordine all’esistenza di un precedente provvedimento, al quale viene fatto integrale richiamo.

Nell’ordinanza impugnata nel presente giudizio sono invece confluite le opere abusive rinvenute, in occasione dei diversi sopralluoghi tecnici eseguiti sulla proprietà del ricorrente, anche dopo l’adozione dell’ordinanza del 2017; trattasi pertanto di atto confermativo non meramente tale.

2. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente denuncia la violazione degli artt. 31 e 36 del d.P.R. n. 380/2001: le opere realizzate dal ricorrente (in particolare: trasformazione di cantina ad uso tavernetta; realizzazione di vano tecnico costituito da disimpegno al posto della scala esterna; opere interne con destinazione già residenziale e senza aumento di volume; portico pertinenziale; allargamento di una camera; nuovo servizio igienico; trasformazione di locale di sgombero in camera; scala a chiocciola; locale di sgombero al sottotetto; portico pertinenziale in sostituzione di preesistente tettoia; rifacimento del tetto; muro ecologico; muro di contenimento; marciapiede; opere di scavo; battuto in cemento e marciapiede, pali prefabbricati etc.) sarebbero di entità irrilevante e quindi sottoposte a cila o S.C.I.A., non al permesso di costruire.

Il motivo non può essere accolto.

Preliminarmente, questo Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale in materia edilizia, secondo il quale " la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate; né è data la possibilità di scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni; l'opera edilizia abusiva va, in sostanza, identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato " (ex multis, Cons. di St., sez. II, 11.03.2024, n. 2321; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 01/12/2023, n. 6622).

Fermo il consolidato principio sopra espresso, il Collegio osserva come le opere elencate nell’ordinanza impugnata siano state realizzate in zona agricola, sottoposta a vincolo idrogeologico, in assenza della preventiva autorizzazione, talché trova applicazione l’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001, che impone l’adozione di un ordine di demolizione per tutte le opere costruite senza titolo in aree sottoposte a uno dei vincoli ivi elencati. La doverosità dell’ordine di demolizione, imposto dal legislatore per gli interventi posti in essere in aree vincolate, impedisce di attribuire rilevanza al titolo edilizio che sarebbe stato richiesto per lo specifico intervento posto in essere (ex multis, T.A.R. Roma, sez. II, 2.01.2024, n. 35, Consiglio di St., sez. VII, 9.01.2023, n. 237, sebbene riferite a intervento realizzato in assenza di titolo in zona vincolata dal punto di vista paesaggistico). Nei casi dei vincoli elencati all’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 l’ordine di ripristino trova perciò un ambito di applicazione più ampio, non limitato agli interventi che richiedono il previo rilascio del permesso di costruire, comprendendo anche opere che sarebbero state realizzabili mediante S.C.I.A. o CILA. Sicché è legittima l’ordinanza impugnata che, in riferimento alle opere elencate, considerato il vincolo idrogeologico previsto sull’area di proprietà del ricorrente, ha constatato l’assenza dell’autorizzazione idrogeologica disciplinata dalla l.r. n. 45/1989 e ne ha imposto la demolizione, con conseguente ripristino dello stato dei luoghi.

2.1. Con il sub motivo b), il ricorrente censura l’ordinanza di demolizione anche in riferimento ai portici, che rispettano il limite del 20% del volume dell’edifico, e che hanno una destinazione pertinenziale rispetto all’unità abitativa, ricadendo nel disposto di cui all’art. 3, punto e.6, del d.P.R. n. 380/2001.

La censura è priva di pregio.

I manufatti definiti come portici dall’ordinanza di demolizione (punto 4 riguardante il fabbricato principale, punto 10 e lett “e” riferiti all’ex rustico), fanno parte di un più vasto insieme di opere e interventi edilizi che hanno modificato il prospetto e la sagoma degli edifici. I soli portici, per come dimensionati e descritti nell’ordinanza di demolizione e il conseguente impatto edilizio, hanno comportato una modifica della sagoma del fabbricato principale e dell’ex rustico e sono quindi ascrivibili alla ristrutturazione edilizia richiedente il permesso di costruire (TAR Lazio, Roma, II, 4.12.2023, n. 18155).

Risulta perciò legittima l’ordinanza di demolizione agli stessi riferita.

3. Con il secondo motivo di ricorso è contestata la mancata individuazione, nell’ordinanza di demolizione, dell’area di sedime, nonché di quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche alla realizzazione di opere analoghe, da acquisire di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, in violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

Il motivo non può essere accolto.

È principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa che “l'omessa o imprecisa indicazione di un'area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità dell'ordinanza di demolizione, poiché l'indicazione dell'area è requisito necessario ai fini dell'acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria” (ex multis Cons. Stato, Sez. VI, n. 6022/2022). Al riguardo la recente sentenza del Consiglio di Stato, 15.03.2023, n. 2709, ha ricostruito le conseguenze della mancata indicazione dell’area di sedime nell’ordinanza di demolizione, distinguendo gli effetti che conseguono all’ordinanza di demolizione, da quelli che invece conseguono ope legis all’inottemperanza dell’ordine:

“- l'esatta individuazione dell’area di sedime da acquisire in caso di mancata ottemperanza all’ingiunzione di demolizione, è necessaria solo ai fini dell'emanazione dell'atto di accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione e di acquisizione dell'area al patrimonio del comune;

- è ben vero che l'acquisizione dell'area interessata dall'abuso edilizio al patrimonio del comune costituisce un effetto che si verifica di diritto a seguito della inottemperanza alla ingiunzione, essendo l'atto di accertamento necessario al solo fine della trascrizione del trasferimento del bene presso la Conservatoria dei Registri Immobiliari; tuttavia, proprio per tale motivo, si deve rilevare che mentre l'omessa specifica individuazione del sedime oggetto di acquisizione nella ordinanza di demolizione non preclude di per sé il successivo trasferimento, che appunto avviene ope legis , essa neppure è idonea ad influire sulla legittimità dell'ordine di demolizione che si fonda sulla mera abusività delle opere da demolire e che non potrebbe essere messa in discussione dalla omessa indicazione dei confini dell'area che il comune acquisisce gratuitamente;

- l'art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, a mente del quale nella ingiunzione di demolizione delle opere abusive il dirigente o il responsabile competente indica l'area oggetto di acquisizione gratuita a favore del comune, deve dunque intendersi nel senso che con l'ingiunzione di demolizione si deve avvisare il responsabile dell'abuso circa il fatto che la mancata rimozione delle opere abusive entro il termine di novanta giorni comporta, a favore del Comune, il trasferimento della proprietà del sedime interessato dalle opere abusive nonché dell'ulteriore area necessaria per la realizzazione di opere analoghe. È necessario, inoltre, precisare che la mancanza di detto avviso comporta non già l'illegittimità dell'ordine di demolizione quanto, piuttosto, il mancato passaggio del sedime al patrimonio del comune nel caso di mancata rimozione delle opere abusive entro il termine di novanta giorni, dovendosi considerare l'avviso di che trattasi quale elemento costitutivo di questa particolare fattispecie acquisitiva a favore del patrimonio del Comune;

- la specifica indicazione dei confini dell'area oggetto di acquisizione gratuita a favore del Comune deve quindi essere effettuata nel successivo atto di accertamento della inottemperanza all'ordine di demolizione, atto avverso il quale l'interessato può ricorrere, sia per contestare i confini dell'area siccome non rispondenti ai criteri indicati all'art. 31, comma 3, D.P.R. n. 380/2001, sia per contestare, più in generale, il mancato inveramento di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie traslativa in questione, in particolare in ragione dell'assenza, nella ingiunzione di demolizione, dell'avviso di cui s’è detto”.

4. Con il primo rilievo dei motivi aggiunti il ricorrente ha censurato il rigetto dell’istanza di riesame dell’ordinanza di demolizione, adottato dal Comune, laddove con riferimento alla tettoia edificata sulle particelle catastali nn. 115-116, ha constatato che la stessa sarebbe stata edificata in difformità dalla S.C.I.A. del 30.03.2015 ed in violazione delle distanze dai confini privati (art. 13 delle N.T.A e relative tabelle) e dagli indirizzi operativi validi per la zona agricola (in quanto tipologicamente non coerente). Il ricorrente sottolinea come la realizzazione di interventi in assenza o in difformità dalla S.C.I.A. legittimi (ai sensi dell’art. 37, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001) l’applicazione di una sanzione pecuniaria e non anche la sanzione della demolizione.

Il motivo non può essere accolto.

La tettoia in questione non si caratterizza soltanto per una difformità rispetto alle dimensioni indicate nella s.c.i.a. ma anche per l’unificazione della sua falda con quella del fabbricato adiacente (si veda la descrizione contenuta nell’ordinanza di demolizione), il che ha concretato una modifica della sagoma di quest’ultimo. Si tratta di un intervento che ha concorso, insieme agli altri, a imprimere ai contigui fabbricati una diversa sagoma e prospetto, originando complessivamente una ristrutturazione priva del permesso di costruire. Ciò giustifica la sanzione demolitoria.

Inoltre la suddetta s.c.i.a. è stata annullata dal Comune con provvedimento datato 29.11.2016, divenuto definitivo a seguito del decreto di perenzione del ricorso n. 137/2017 (richiamato nel contestato diniego di autotutela). Il citato provvedimento del 2016 assume a presupposto anche la presenza di fascia di rispetto stradale, a tutela della quale trova ulteriore legittimazione la sanzione demolitoria.

5. Con il secondo rilievo aggiunto il ricorrente contesta il rigetto dell’istanza di riesame motivato sulla mancanza del requisito di imprenditore agricolo dello stesso interessato (come previsto dalle lettere b) e c) del comma 3, dell’art. 25, della l.r. n. 56/1977), deducendo che egli in realtà possiede (e possedeva ai tempi dell’edificazione della tettoia e delle altre opere) i requisiti soggettivi per poter legittimamente edificare in zona agricola (come da perizia allegata).

Il motivo è infondato.

La nota del 15.05.2024 descrive accuratamente le verifiche effettuate dal Comune prima di escludere, in capo al ricorrente, il possesso dei requisiti prescritti dalla legge per il riconoscimento della qualifica di imprenditore agricolo (rilevante ai sensi dell’art. 25, comma 3, della l.r. n. 56/1977). Il Comune ha infatti motivato in ordine all’impossibilità di riconoscere la qualifica in discorso al cospetto del mero possesso della partita IVA da parte del ricorrente, non sussistendo né l’iscrizione presso la Camera di Commercio per l’attività agricola né l’iscrizione INPS ai fini previdenziali.

La nota del Comune rappresenta inoltre che la data inizio dell’attività attestata dalla Partita IVA (5.06.2017) corrisponde a un periodo successivo rispetto alla data di edificazione delle opere abusive accertate sulla proprietà del ricorrente, sì da escluderne il requisito soggettivo al tempo dell’edificazione, rilevante ai fini della sanatoria. Le perizia di parte (relazioni dell’arch. Tollemeto) non supera il motivo ostativo addotto dal Comune, sostenendo che la legittimazione a edificare sul terreno agricolo del ricorrente deriverebbe dall’essere lo stesso comproprietario di azienda agricola, rientrando così nella previsione di cui all’art. 27 delle N.T.A., senza comprovare l’effettivo possesso dei requisiti verificati dal Comune. Peraltro, come constatato nella nota comunale, il ricorrente, nelle istanze di sanatoria nel tempo proposte, non ha mai indicato il possesso dei requisiti soggettivi, rilevanti per la verifica del requisito della doppia conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. Allo stesso tempo, non risulta nei documenti prodotti nel presente giudizio alcun elemento dimostrativo della funzionalizzazione delle opere edilizie, realizzate in assenza dei titoli ovvero in difformità dagli stessi, all’attività agricola, che il ricorrente non ha dimostrato di svolgere, non essendo a tal fine sufficiente né l’apertura di una partita IVA (a partire dal giugno 2017) né la mera proprietà di terreni agricoli.

La proprietà deve infatti dimostrare l’effettiva funzionalizzazione dell’opera rispetto all’attività agricola, che è esercitata dall’imprenditore agricolo, il cui requisito avrebbe dovuto essere puntualmente comprovato dall’interessato.

6. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere rigettati.

7. Il riparto delle spese di giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna parte ricorrente a corrispondere al Comune resistente la somma complessiva di euro 4.000 (quattromila), oltre accessori di legge, a titolo di spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gianluca Bellucci, Presidente

Martina Arduino, Referendario, Estensore

Alessandro Fardello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arduino	Gianluca Bellucci

IL SEGRETARIO