Pubblicato il 13/06/2025

N. 00977/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01593/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il VE

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1593 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
EL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Griselli e Marco Salina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del VE, in persona del presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Luisa Londei, Giacomo Quarneti e Matteo Scarbaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio eletto presso lo studio Squadroni Fulvia in Verona, piazza Bra' 1;

per l'annullamento

- - per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del provvedimento della Regione VE – Area Tutela e Sicurezza del Territorio in data 02 dicembre 2024 Protocollo N° 610632 Class: A.040.09 trasmesso in pari data a mezzo PEC avente ad oggetto: “SEMEL/Genio civile Verona – Regione del VE – Regolamento Ansaldi – Fabbricato Lungadige Catena 35 – Comunicazione a valere anche quale istanza ai sensi degli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990 e s.m.i. Riscontro” e contenente diniego in ordine all’istanza di accesso formulata dalla società ricorrente in data 25 ottobre 2024 (doc. 4), trasmessa via PEC in pari data (doc. 2 e 3) che ha chiesto di acquisire copia ufficiale del parere rilasciato in bozza senza protocollo dall’Avvocatura regionale avente ad oggetto: “Fascia di rispetto idraulico del fiume Adige. Art. 96 lett. f) del Regio Decreto 25 luglio 1904, n. 523 “Testo unico delle disposizioni di legge intorno alle opere idrauliche delle diverse categorie” e Regolamento c.d. Ansaldi del 15 luglio 1819” e avere, inoltre, notizie in merito agli esiti che detto parere abbia sortito (ad esempio acquisendo informazioni circa il suo eventuale recepimento in atti regionali, allo stato non noti all’esponente società);

nonché per l’accertamento

- del diritto della società ricorrente ad acquisire i documenti richiesti, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente a rilasciarne copia, previa occorrendo nomina di Commissario ad acta ;

- - per quanto riguarda i motivi aggiunti:

per l’annullamento

del provvedimento 17/01/2015 della R. VE prot. n° 0027645 avente ad oggetto: “SEMEL SRL/Genio Civile Verona - Regione del VE - Regolamento Ansaldi – Fabbricato Lungadige Catena 35 – Riscontro vs diniego 02 12 20 – a valere anche quale formulazione di nuova istanza di accesso ai sensi degli artt. 22 e ss. L. 241/1990 e del D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33. Riscontro”, con cui anche l’istanza di accesso in data 17 dicembre 2024, prudenzialmente reiterata per quanto potesse occorrere dalla ricorrente, è stata illegittimamente rigettata.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Verona e di Regione del VE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società EL s.r.l., proprietaria di un immobile situato a Verona, in Lungadige Catena, demolito nel 2013 e mai ricostruito a causa di vincoli idraulici, ha chiesto di ottenere copia ufficiale e protocollata di un parere legale rilasciato dall’Avvocatura della Regione del VE. Tale parere, secondo la ricorrente, escluderebbe la vigenza del Regolamento Ansaldi del 1819, che impone una fascia di rispetto idraulico di venti metri dal fiume Adige. Il documento si rivelerebbe utile per chiarire la normativa applicabile e per valutare la correttezza delle modalità di ripristino dei luoghi richieste dalla Regione all’esito del contenzioso conclusosi in senso interamente sfavorevole alla società avanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e alla Corte di Cassazione. La società ha inoltre chiesto informazioni circa l’eventuale recepimento del parere in atti regionali o comunali.

La Regione ha rigettato la prima istanza di accesso (25 ottobre 2024) con provvedimento del 2 dicembre 2024, sostenendo che EL non avesse dimostrato un interesse concreto e attuale alla conoscenza del documento. Successivamente, EL ha reiterato la richiesta con una seconda istanza (17 dicembre 2024), integrando le motivazioni e chiedendo l’accesso anche ai sensi del d.lgs. n. 33 del 2013. Anche questa seconda istanza è stata rigettata dalla Regione con provvedimento del 17 gennaio 2025, che ha ribadito l’inaccessibilità del parere legale per ragioni di segreto professionale e riservatezza.

EL ha impugnato il primo diniego con il ricorso introduttivo e il secondo con motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento di entrambi i provvedimenti e l’accertamento del diritto di accesso ai documenti.

In particolare, con il ricorso introduttivo, EL sostiene che il diniego del 2 dicembre 2024 sia illegittimo perché non preceduto dalla comunicazione delle ragioni ostative, come previsto dall’art. 10-bis della legge n. 241/1990. Tale omissione avrebbe impedito alla società di precisare meglio il proprio interesse e di interloquire con l’Amministrazione (1° motivo). La società ritiene, poi, di aver dimostrato un interesse concreto e attuale alla conoscenza del parere, necessario per valutare la correttezza delle modalità di ripristino dei luoghi, orientare la propria condotta per la ricostruzione dell’immobile ed eventualmente proporre azioni risarcitorie per i danni subiti a causa delle prescrizioni imposte dalla Regione (2° motivo). EL contesta, inoltre, la motivazione del diniego, basata sull’assunto che la questione della vigenza del Regolamento Ansaldi sia stata già definita dalle sentenze del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e della Corte di Cassazione. Sostiene che il parere legale sia rilevante per affrontare la situazione attuale e verificare la percorribilità di un nuovo intervento edilizio, indipendentemente dall’esito sfavorevole del precedente contenzioso (3° motivo).

Con i motivi aggiunti, EL ribadisce che il diritto di accesso ai documenti amministrativi sarebbe comunque garantito anche dal d.lgs. n. 33 del 2013. La società sottolinea che il parere legale, anche se non utilizzato in un procedimento contenzioso, possiede valenza generale, in quanto diretto a chiarire la normativa applicabile alla fascia di rispetto idraulico del fiume Adige (1° motivo aggiunto). Il parere non conterrebbe riferimenti a una strategia difensiva in un contenzioso specifico, ma costituirebbe, semmai, un approfondimento normativo a favore della Direzione Difesa del Suolo della Regione (2° motivo aggiunto). La società richiede, infine, di accedere alla versione ufficiale e protocollata del parere, anche se lo stesso non è stato recepito in atti regionali o comunali.

Costituitasi in giudizio, la Regione del VE ha resistito nel merito e in rito.Chiamata alla camera di consiglio del 12 marzo 2025, dopo approfondita discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati in relazione a ciascuna delle censure, che possono essere esaminate congiuntamente per la loro stretta connessione.

Si può inoltre prescindere dai rilievi in rito (riferiti all’inammissibilità dell’impugnazione) sollevati dalla Regione, essendo preferibile una risoluzione nel merito delle questioni sollevate, anche in ossequio al principio della “ ragione più liquida ” (Cass. civ., Sez. Lavoro, ord. 20 maggio 2020, n. 9309).

Deve essere ricordato che i pareri legali acquisiti dalle Pubbliche Amministrazioni possono essere accessibili solo se possiedono una funzione endoprocedimentale, ossia quando siano strettamente correlati a un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad essi collegato.

Nel caso specifico, il parere richiesto da EL S.r.l. non ha avuto alcun ruolo in un procedimento amministrativo concluso con un provvedimento. Al contrario, è stato reso in una fase pre-procedimentale e non ha generato alcuna azione amministrativa concreta.

Tuttavia, in assenza di una procedimentalizzazione del parere, esso rimane un atto interno e riservato, non soggetto a ostensione.

Come infatti chiarito dalla giurisprudenza, può essere ammesso il rilascio del parere legale se, e solo se, esso possiede “ una funzione endoprocedimentale ed è quindi correlato a un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento ad esso collegato ” (T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 21 marzo 2024, n. 1045).

A maggior ragione, l’accesso deve essere escluso quando l’attività di consulenza del legale, anche se racchiusa – come nel caso di specie – in un parere formalmente acquisito dall’Amministrazione ma non posto a fondamento di successive determinazioni provvedimentali, sia riferibile all’attività contenziosa, ai seguiti esecutivi delle decisioni giurisdizionali intervenute tra le parti ovvero a futuri potenziali giudizi. Infatti, il “ discrimine tra l’ostensibilità o meno dei pareri legali va ravvisato in relazione alla finalità che l'amministrazione persegue con la richiesta del parere, nel senso che il diniego di accesso è illegittimo quando il parere sia stato acquisito nella fase istruttoria di un procedimento amministrativo, mentre l’ostensione è legittimamente negata quando il parere sia stato richiesto in una fase evidentemente precontenziosa o di lite potenziale, al fine di definire la futura strategia difensiva dell'amministrazione. Il parere reso dal professionista mira infatti a fornire all'ente pubblico tutti gli elementi tecnico-giuridici utili per tutelare i propri interessi: in questa situazione, l'attività di consulenza resta caratterizzata dalla riservatezza, che mira a tutelare non solo l'opera intellettuale del legale, ma anche la stessa posizione dell'amministrazione, la quale deve poter fruire di una tutela non inferiore a quella di qualsiasi altro soggetto dell'ordinamento. Insomma, è sottratto all'accesso il documento che attiene alla strategia difensiva della parte, che non è tenuta a rivelare ad alcun soggetto, e tanto meno al proprio contraddittore, attuale o potenziale, gli argomenti in base ai quali intende confutare le pretese avversarie. Sono pertanto sottratti all’accesso i pareri che attengono alle tesi difensive, relative a un procedimento giurisdizionale (cioè quando i pareri legali vengono redatti dopo l’instaurazione di una controversia giurisdizionale), o a una fase precontenziosa e/o a una lite potenziale che delineano la strategia difensiva e la futura condotta processuale più conveniente per l'Amministrazione, nel quadro di una eventuale futura lite giudiziaria ” (T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I, 12 gennaio 2024, n. 58).

Il parere, da qualificare pertanto come atto interno e riservato e, come tale, sottratto al diritto di accesso anche per la sua afferenza all’attività difensiva, non appare suscettibile di ostensione.

Il ricorso deve essere, quindi, respinto.

Le spese vanno compensate, in considerazione della particolarità della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il VE (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario, Estensore

Alberto Ramon, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO