REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Corte d'appello di Cagliari
Sezione distaccata di Sassari composta dai Magistrati:
Dott. ssa MA ON Presidente
Dott. ssa Doriana Meloni Consigliera
Dott. ssa Monica Moi Consigliera rel. ha pronunciato mediante lettura del dispositivo e contestuale motivazione la seguente
SENTENZA nella causa civile di 2° grado iscritta al n. 189 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno
2024, promossa da
(C.F. ), in persona del Commissario Straordinario pro Parte_1 P.IVA_1 tempore, elettivamente domiciliata in via Leonardo da Vinci n. 40, presso lo studio dell'avv. Pt_1
GI ER, che lo rappresenta e difende in forza di procura in atti, parte appellante contro
C.F. ), in persona del Direttore Generale e legale rappresentante, CP_1 P.IVA_2 elettivamente domiciliata in Sassari, Piazza d'Italia n. 9, presso lo studio dell'avv. Pierfrancesco
UB e dell'avv. Paola Vagnoni, che la rappresentano e difendono congiuntamente e disgiuntamente in forza di procura speciale in atti,
parte appellata
La causa è stata decisa ex art. 437 cpc all'udienza del 19.12.2025 sulle seguenti conclusioni:
Nell'interesse del ricorrente in appello: “Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello di Cagliari, Sezione
Distaccata di Sassari, ogni contraria istanza, deduzione, eccezione respinta, in riforma dell'impugnata sentenza, rigettare la opposizione in data 10 gennaio 2022 proposta da CP_1
e, per l'effetto, confermare la Ordinanza ingiunzione n. 44/22 del 7 dicembre 2022 emessa
[...] dalla Provincia di Nuoro, per i motivi tutti in espositiva. Con vittoria di spese e competenze e compensi professionali dei due gradi del giudizio”. Nell'interesse del resistente in appello: “In via principale: 1) si respinga l'appello confermando la sentenza oggetto di gravame e, per l'effetto, si dichiari la prescrizione del diritto a riscuotere la somma ingiunta per decorso del termine di cui all'art. 28 della Legge 689/1981, con revoca dell'ordinanza ingiunzione n. 44/2022 REG del 7 dicembre 2022 della
[...]
; In via subordinata, nel merito: 2) si annulli l'ordinanza Parte_2 ingiunzione n° 44/2022 del 7 dicembre 2022 della Parte_1 Parte_2
, per insussistenza dell'illecito contestato;
3) per l'effetto, assolversi in tutti casi
[...] da ogni avversa pretesa;
In ogni caso: 4) con vittoria di spese e compensi del presente CP_1 giudizio”.


1. Svolgimento del processo propose opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione n. 44/2022 REG, con cui la CP_1
le ingiunse di pagare la somma Controparte_2 complessiva di 1.800,00 euro (quale obbligata solidale) a titolo di sanzione per “irregolarità della frequenza e modalità di controllo dei parametri di cui alla tabella 3, allegato 5, parte terza, del
D.Lgs. 152/2006, con particolare riferimento alla mancata determinazione dei parametri: Grezzi e olii an/veg., tensioattivi totali nei reflui in ingresso all'impianto di depurazione” dell'agglomerato di
Oliena, sulla base del verbale di accertamento e contestazione n. 6/2014 del 19.6.2014, per i seguenti motivi:
- nullità per difetto assoluto di attribuzione o, in ogni caso, incompetenza, della , Parte_1 in quanto unico soggetto competente ad irrogare le sanzioni amministrative in materia, ai sensi dell'art. 135 d.lgs. n. 152/2006, sarebbe stata la Regione Sardegna;

- estinzione per intervenuta prescrizione quinquennale ex art. 28 l. n. 689/1981 del diritto di riscuotere la sanzione irrogata, essendo trascorsi otto anni e mezzo tra la data di accertamento e contestazione
(in cui si dava atto del sopralluogo avvenuto in data anteriore al 16.04.2014 e relazione del tecnico in data 8.05.2014) e la notifica dell'ordinanza ingiunzione, del 13.12.2022;
- infondatezza nel merito, considerato che: i) nella determinazione n. 2775/2010 – di autorizzazione allo scarico nel Rio Su Porchile delle acque reflue urbane provenienti dall'impianto di depurazione a servizio dell'agglomerato di Oliena – con la quale erano individuati 3 controlli per la verifica dei parametri previsti nella tabella 3 dell'allegato V del d.lgs. n. 152/2006, non veniva precisato se tali controlli dovessero riguardare le acque in ingresso o in uscita;
ii) la prescrizione era risultata violata soltanto riguardo ad alcuni parametri, iii) l'opponente aveva fatto, oltre che i controlli prescritti anche un controllo ulteriore;
iv) nel protocollo operativo non risultava la prescrizione della verifica di parametri non strettamente connessi agli scarichi urbani. La richiese il rigetto dell'opposizione e la conferma dell'ordinanza – ingiunzione, Parte_1 stante l'infondatezza delle eccezioni dell'opponente.
Il Tribunale di Nuoro, istruita la causa documentalmente, con sentenza n. 643/2023, pubblicata il
21.11.2023, accolse l'opposizione proposta da per l'effetto, revocò l'ordinanza CP_1 ingiunzione n. 44/2022 REG emessa nei suoi confronti dalla , condannando Parte_1 quest'ultima al rimborso in favore della prima delle spese processuali.
In particolare, il giudice di prime cure, precisata l'infondatezza delle eccezioni di difetto assoluto di attribuzione ed incompetenza formulate dall'opponente, ritenne fondata l'eccezione di prescrizione formulata da tenuto conto: CP_1
- della disciplina prevista agli artt. 28 l. n. 689/1981, 2943 e 2945 c.c.;
- della progressiva affermazione di un indirizzo giurisprudenziale in seno alla Corte di Cassazione secondo cui “in tema di prescrizione del diritto a riscuotere i proventi delle sanzioni amministrative, soltanto agli atti procedimentali che hanno la funzione di far valere il diritto dell'amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria (e costituiscono, quindi, con le prestabilite caratteristiche di contenuto e di forma, esercizio della pretesa sanzionatoria) può essere attribuita efficacia interruttiva della prescrizione, ai sensi del secondo comma dell'art. 28 della legge 24 novembre 1981,
n. 689, con conseguente irrilevanza di atti che atipicamente manifestino analoga intenzione” (Cass.
n. 13046/2023, n. 15631/2006 e n. 5798/2005)
- che tale ultimo indirizzo era opposto a quello richiamato dalla di per il quale “In Parte_1 Pt_1 tema di sanzioni amministrative, l'audizione del trasgressore, prevista dall'art. 18 della 1. n. 689 del
1981, e la relativa convocazione, sono idonei a costituire in mora il debitore, ai sensi dell'art. 2943
c.c., atteso che ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l'accertamento della violazione e per l'irrogazione della sanzione, ha la funzione di far valere il diritto dell'Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria, e costituisce esercizio della pretesa sanzionatoria” (Cass. n.
22388/2018; n. 28238/2008; conf. n. 3124/2005; n. 9520/2001);
- del superamento di un contrasto sorto nella giurisprudenza di legittimità, la quale ha chiarito che
“Se, infatti, non è in discussione, che allorquando l'Amministrazione provveda, a titolo esemplificativo, a rideterminare la sanzione, riducendola anche in accoglimento dei rilievi difensivi del trasgressore (vedi Cass. n. 787/2022), esprima comunque la propria volontà di dar corso al procedimento sanzionatorio e, quindi, di proseguire nell'azione punitiva, diverso significato deve, invece, attribuirsi alla convocazione per l'audizione, ex art. 18 comma 2° L. n. 689/1981, disposta su richiesta dell'interessato, la quale ha solo la funzione di consentire l'esercizio del diritto di difesa prima che l'Amministrazione proceda ad una valutazione definitiva della correttezza dell'accertamento precedentemente eseguito (nel caso di specie l'atto di contestazione). Dunque, l'atto di convocazione, avendo natura neutra rispetto alla pretesa sanzionatoria, rispondendo solo ad un'esigenza di salvaguardia del principio del contraddittorio, che deve essere tutelato anche nel procedimento amministrativo (come si desume dall'art. 10 L. 241/1990), non può certo ritenersi idoneo a costituire in mora il destinatario dell'atto di accertamento, a norma dell'art. 2943 cod.civ.
(Cass. n. 23045/2023);
- della circostanza per cui, nell'ambito del procedimento amministrativo, non può trovare applicazione il combinato disposto di cui agli artt. 2943, commi 1 e 2, c.c. e 2945, commi 2 e 3 c.c., in base al quale dal momento della proposizione della domanda giudiziale (notificazione dell'atto di citazione o deposito del ricorso in cancelleria) la prescrizione del diritto azionato in giudizio si interrompe fino al passaggio in giudicato della sentenza o, in ipotesi di estinzione del processo, ricomincia a decorrere dalla notifica dell'atto introduttivo;
conseguentemente, in tale procedimento, il corso del termine prescrizionale è suscettibile di essere interrotto dai soli atti idonei ex art. 2943 n.
4 c.c.
Pertanto, il giudice di primo grado, considerato che tra la notifica del verbale di accertamento e contestazione (08.07.2014) e la notifica dell'ordinanza ingiunzione (13.12.2022) era trascorso un termine superiore ai cinque anni, senza alcuna valida interruzione dell'opposta, rilevò l'estinzione per intervenuta prescrizione in capo a quest'ultima del diritto alla riscossione della somma ingiunta, ai sensi dell'art. 28 l. n. 689/1981, ritenuta assorbita ogni altra questione.


2. Atto di appello
La ha proposto appello avverso la sentenza impugnata con un unico articolato Parte_1 motivo di gravame, eccependo la violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 28 della l. n. 689/1981
e 2943 e 2944 c.c.
La parte appellante ha evidenziato, difatti, che il giudice di prime cure avrebbe errato nel prendere in considerazione l'indirizzo restrittivo in punto di prescrizione in tema di sanzioni amministrative, espresso da un'isolata sentenza della Corte di Cassazione (Cass. n. 13046/2023), senza tenere conto dell'orientamento estensivo e consolidato, che sarebbe stato confermato dalle pronunzie nn.
25226/2023 e 28011/2023, secondo il quale a tutti gli atti tipici del procedimento sanzionatorio può
e deve essere attribuita efficacia interruttiva della prescrizione. Il tribunale avrebbe fondato la propria decisione sull'assunto che alcuni degli atti procedimentali non esprimerebbero volontà ed attività volte al recupero del credito sanzionatorio e sul convincimento che, in ogni caso, nel dettato della l.
n. 689/1981, non sarebbe possibile rinvenire il principio di idoneità di tutti gli atti procedimentali all'interruzione della prescrizione.
Secondo l'appellante, stante il rimando delle disposizioni del Codice civile contenuto nell'art. 28 l.
n. 689/1981, tutta l'attività procedimentale e ogni atto tipico previsto dalla disciplina richiamata avrebbe la funzione di favorire l'accertamento dell'illecito e la relativa riscossione del credito, esprimendo con certezza l'esercizio della pretesa sanzionatoria.
In particolare, la ha sottolineato che la Corte Suprema, nelle pronunce nn. Parte_1
22388/2018, 26741/2011 e 28238/2008, si era occupata di audizione e di convocazione, riconoscendo espressamente che le stesse “sono atti idonei a costituire in mora il debitore, ai sensi dell'art. 2943
c.c., atteso che ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l'accertamento della violazione e
l'irrogazione della sanzione, ha la funzione di far valere il diritto dell'amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria e costituisce esercizio della pretesa sanzionatoria”. Peraltro, la parte appellante ha ricordato che tale orientamento era stato condiviso anche nelle sentenze nn.
278/2021 e 457/2018.
Tanto premesso, la parte appellante, stante la successione temporale degli eventi che avevano caratterizzato la vicenda sanzionatoria ed in particolare gli atti – tutti tipici del procedimento amministrativo (quali: i) accertamento della violazione del 16.04.2014 (rel. di accertamento del
17.04.2014); ii) contestazione a mezzo verbale del 19.06.2014; iii) memoria difensiva della ricorrente del 1°.08.2014 con richiesta di audizione alla , pervenuta a quest'ultima il Parte_1
17.09.2014; iv) convocazione per l'audizione dell'11.06.2019; v) audizione del 27.06.2019; vi) controdeduzioni dell'organo Accertatore del 7.12.2022; vii) ordinanza ingiunzione n. 44/2022 del
7.12.2022, notificata il 13.12.2022), ha chiesto la riforma della pronuncia viziata, alla luce delle sentenze e disposizioni normative richiamate.
La ha, altresì, riproposto le medesime contestazioni formulate in sede di Parte_1 opposizione ordinanza ingiunzione, su cui il giudice di prime cure non prese posizione avendo ritenuto le ulteriori questioni assorbite. In particolare, ha sottolineato che:
- la materialità della condotta era certa e pacifica in causa, in quanto ammessa dal Gestore stesso;

- gli addebiti formulati da quest'ultimo esulavano dall'oggetto del giudizio, inerente in realtà al solo rapporto sanzionatorio;

- le prescrizioni violate non erano mai state oggetto di osservazioni o contestazioni specifiche, nelle forme e nei termini di legge;

- l'opponente avrebbe dovuto limitarsi soltanto all'osservanza delle prescrizioni;

- la stessa non disponeva di margini di discrezionalità in punto di determinazione dei valori, Parte_1 dato che i dettami dell'autorizzazione sarebbero soltanto la mera trasposizione del dettato normativo di settore.


3. Le difese della parte appellata Costitutitasi in giudizio ha chiesto il rigetto dell'appello con conferma della sentenza CP_1 oggetto di gravame;
in subordine, ha chiesto l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione ed, in ogni caso, l'assolvimento della società da ogni avversa pretesa.
In particolare, la parte appellata, nel rilevare che tra la notifica del verbale di accertamento e contestazione (8 luglio 2014) e la notifica dell'ordinanza-ingiunzione (13 dicembre 2022) era trascorso un termine ben superiore al quinquennio, ed il suo corso non era stato validamente interrotto dall'odierna appellante, per cui il suo diritto si era estinto per intervenuta prescrizione, ha precisato che:
- il giudice, nell'ordinamento italiano, ha la possibilità di discostarsi dai precedenti pronunciamenti, in quanto soggetto soltanto alla legge, per cui decide in totale autonomia;

- nel caso di specie, il giudice di prime cure non aveva fatto riferimento ad un orientamento isolato ma ad un orientamento in via di consolidamento, ed in ossequio al principio di cui all'art. 12 delle disposizioni preliminari del codice civile, aveva applicato la legge attribuendo ad essa il senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, sorrette dalla ratio legis;

- con sentenza n° 244/2024, pubblicata il 19 luglio 2024, la Corte d'Appello di Cagliari – Sez. distaccata di Sassari aveva statuito che “in adesione a quanto recentemente chiarito dalla giurisprudenza della Suprema Corte, “in tema di prescrizione del diritto a riscuotere i proventi delle sanzioni amministrative, soltanto agli atti procedimentali che hanno la funzione di far valere il diritto dell'amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria (e costituiscono, quindi, con le prestabilite caratteristiche di contenuto e di forma, esercizio della pretesa sanzionatoria) può essere attribuita efficacia interruttiva della prescrizione, ai sensi del secondo comma dell'art. 28 della legge
24 novembre 1981, n. 689, con conseguente irrilevanza di atti che atipicamente manifestino analoga intenzione (Sez. 2, n. 15631 del 10 luglio 2006; Sez. 1, n. 5798 del 17 marzo 2005)”;
- tenuto conto del tenore delle norme in materia, in particolare dell'art. 28 l. 689/1981, co. 1 (termine prescrizione fissato in cinque anni) e delle disposizioni di cui agli artt. 2943 e 2944 c.c. (interruzione da parte del titolare per compimento di un atto con il quale esercita il diritto o costituisce in mora il debitore e riconoscimento del diritto dal soggetto passivo del rapporto), il giudice di prime cure aveva fornito una lettura rispettosa della disciplina, precisando che qualora il legislatore avesse voluto regolamentare diversamente la vicenda interruttiva lo avrebbe espressamente previsto.
***
All'udienza del 19.12.2025, le parti hanno insistito per l'accoglimento delle conclusioni di cui ai rispettivi atti e la causa è stata ai sensi dell'art. 437 c.p.c., con motivazione contestuale.
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4. Rigetto dell'appello L'appello non è fondato per le ragioni di seguito precisate.
Difatti, non sono condivisibili le argomentazioni formulate dalla parte appellante circa la sussistenza tra le risultanze istruttorie di atti interruttivi della prescrizione, così come prescritto dalla disciplina applicabile al caso di specie, sul presupposto che la convocazione per l'audizione dell'11.06.2019 e l'audizione del trasgressore su richiesta dell'interessato, avvenuta in data 27.06.2019, rispetto all'accertamento ispettivo del 2014, fossero idonei atti interruttivi.
La tesi sostenuta dalla parte appellante è in contrasto con l'orientamento adottato da ultima da TA
Corte (v. sent. n. 244/2024 del 19 luglio 2024), che, sulla scorta di quanto recentemente chiarito dalla giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, secondo cui “in tema di prescrizione del diritto a riscuotere i proventi delle sanzioni amministrative, soltanto agli atti procedimentali che hanno la funzione di far valere il diritto dell'amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria (e costituiscono, quindi, con le prestabilite caratteristiche di contenuto e di forma, esercizio della pretesa sanzionatoria) può essere attribuita efficacia interruttiva della prescrizione, ai sensi del secondo comma dell'art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, con conseguente irrilevanza di atti che atipicamente manifestino analoga intenzione (Sez. 2, n. 15631 del 10 luglio 2006; Sez. 1, n.
5798 del 17 marzo 2005)”. (cft. Sez. 2, Ordinanza n. 13046 del 2023; id. in parte motiva Sez. I ordinanza n. 23405/2023; id. sempre in parte motiva Sez. II ordinanza 787/2022), individua quali atti interruttivi della prescrizione soltanto quelli indicativi dell'esercizio della pretesa sanzionatoria, dato che non tutti gli atti tipici del procedimento amministrativo sono tesi alla riscossione della sanzione, per cui si rende necessario operare una distinzione tra i medesimi.
Difatti, la Suprema Corte, sul punto, ha precisato che (ordinanza n. 23405/2023), “… l'audizione del trasgressore e la relativa convocazione non costituiscono atti idonei a interrompere la prescrizione, ai sensi dell'art. 28, secondo comma, l. n. 689 del 1981, non avendo gli stessi la funzione di far valere il diritto dell'Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria, in maniera tale da costituire esercizio della pretesa sanzionatoria. È consapevole questo Collegio che, in qualche anteriore precedente (…), questa Corte aveva affermato che l'audizione del trasgressore, prevista dall'art. 18 della l. n. 689 del 1981, e la relativa convocazione, fossero attività idonee a costituire in mora il debitore, ai sensi dell'art. 2943 c.c., sul rilievo che ogni atto del procedimento previsto dalla legge per l'accertamento della violazione e per l'irrogazione della sanzione, avrebbe la funzione di far valere il diritto dell'Amministrazione alla riscossione della pena pecuniaria, e costituirebbe esercizio della pretesa sanzionatoria. Tuttavia, questo Collegio, nel dare continuità alla più recente riflessione ha superato tale impostazione. Se, infatti, non è in discussione, che allorquando l'Amministrazione provveda, a titolo esemplificativo, a rideterminare la sanzione, riducendola anche in accoglimento dei rilievi difensivi del trasgressore (vedi Cass. n. 787/2022), esprima comunque la propria volontà di dar corso al procedimento sanzionatorio e, quindi, di proseguire nell'azione punitiva, diverso significato deve, invece, attribuirsi alla convocazione per l'audizione, ex art. 18 comma 2° L. n.
689/1981, disposta su richiesta dell'interessato, la quale ha solo la funzione di consentire l'esercizio del diritto di difesa prima che l'Amministrazione proceda ad una valutazione definitiva della correttezza dell'accertamento precedentemente eseguito (nel caso di specie l'atto di contestazione).
Dunque, l'atto di convocazione, avendo natura neutra rispetto alla pretesa sanzionatoria, rispondendo solo ad un'esigenza di salvaguardia del principio del contraddittorio, che deve essere tutelato anche nel procedimento amministrativo (…) non può certo ritenersi idoneo a costituire in mora il destinatario dell'atto di accertamento, a norma dell'art. 2943 cod.civ.”.
In conclusione, giova osservare che non può essere condiviso l'assunto della Parte_1 secondo cui, stante il rimando delle disposizioni del Codice civile contenuto nell'art. 28 l. n.
689/1981, tutti gli atti tipici del provvedimento amministrativo avrebbero la funzione di favorire l'accertamento dell'illecito e la relativa riscossione del credito, in quanto l'audizione del trasgressore su richiesta dell'interessato, così come la relativa previa convocazione che essa necessariamente implica, non sono idonei a costituire in mora il debitore, ai sensi dell'art. 2943 c.c., promanando dal trasgressore ed essendo prodromici al rispetto del principio del contradditorio, e non costituendo esercizio della pretesa sanzionatoria.
Ciò posto, si deve prendere atto che, dalle risultanze documentali, una volta effettuata la contestazione della violazione, non risulta presente alcun atto idoneo ad interrompere la prescrizione quinquennale decorrente dal giorno in cui la violazione è stata commessa.
Sul punto, occorre precisare che la legge n. 689/1981 non prevede specifici termini decadenziali per l'emanazione dell'ordinanza ingiunzione ma solo il termine di prescrizione del diritto di credito.
Pertanto, erroneamente la parte appellante ha individuato quali idonei atti interruttivi la convocazione
(v. doc. 7 primo grado ) e l'audizione (v. doc. 8 primo grado ) Parte_1 Parte_1 disposta su richiesta dell'interessato (contenuta nella memoria difensiva di del 1/8/2014: CP_1 doc. 6 primo grado ) sui fatti oggetto di contestazione, attività di per sé come già Parte_1 detto, inidonea ad interrompere il termine prescrizionale quinquennale.
Conseguentemente e posto che a mente dell'art. 28 L. 689 cit. “il diritto a riscuotere le somme dovute si prescrive nel termine di cinque anni «dal giorno in cui è stata commessa la violazione», deve ritenersi maturata la prescrizione, essendo trascorso un periodo di tempo superiore al quinquennio tra la notifica del verbale di contestazione in data 8 luglio 2014 e la notifica dell'ordinanza ingiunzione il 13 dicembre 2022, in difetto di atti interruttivi.
Correttamente, pertanto, il tribunale ritenne fondata l'eccezione di prescrizione. Le spese processuali del presente giudizio seguono la soccombenza dell'appellante e sono liquidate come in dispositivo sulla scorta dei parametri di cui al DM 147/22 (valore causa da 1.101,00 a
5.200,00 - valori medi per le questioni giuridiche e di fatto trattate, fasi di studio, introduttiva e decisionale, eccetto che per la fase di trattazione e istruttoria stante la coincidenza degli elementi istruttori rispetto al precedente grado di giudizio, per cui si deve tenere conto del parametro minimo).


PQM


La Corte, definitivamente decidendo:
- rigetta l'appello proposto dalla avverso la sentenza del Tribunale di Nuoro n. Parte_1
643/2023, pubblicata il 21.11.2023;
- condanna la alla rifusione delle spese processuali in favore della parte appellata Parte_1 che liquida in euro 2.419,00 per compenso professionale, oltre spese generali, IVA e CPA di legge;

- dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater DPR n. 115/2002 a carico della parte appellante . Parte_1
Sassari, 19.12.2025
La consigliera est.
Dott.ssa Monica Moi
La Presidente
Dott.ssa MA ON