Pubblicato il 26/06/2025

N. 02419/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02133/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2133 del 2021, proposto da
Società Agricola EG IO e OL S.S., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Lucini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della g.r. pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marinella Orlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento emesso da Regione Lombardia OPR – Organismo Pagatore Regionale – notificato a mezzo pec in data 05/08/2021 e recante l'oggetto “Procedimento per la determinazione della sanzione di condizionalità - anno campagna 2018 (Protocollo n. X1.2019.0210984 del 06/08/2019): riscontro alle osservazioni presentate e chiusura del procedimento”;

nonché ove occorra

della nota protocollo numero X1.2019.0210984 recante l'oggetto “Legge 241/90 e s.m.i. - Avvio del procedimento per la determinazione della sanzione di condizionalità (Reg. (UE) n. 1306/2013, Reg. (UE) n. 604/2014 e Reg. (UE) n. 809/2014) relativamente alle domande della campagna 2018” e del Manuale Operativo dei Controlli di Condizionalità, approvato con Decreto n. 14202 del 4 ottobre 2018, che ha definito le regole e le modalità di applicazione del Regime di Condizionalità per l'anno 2018, vigente ratione temporis del quale si chiede in subordine la disapplicazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 29 maggio 2025, tenutasi da remoto, il dott. Rocco Vampa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

A seguito di controlli veterinari effettuati dalla ATS della Città Metropolitana di Milano in data 6/9/2018, alla ricorrente venivano notificati i verbali di contestazione degli addebiti n. LCTVNT2018/38988-V e n. LCTVNT2018/38989-V del 22/11/2018, in relazione ad illeciti amministrativi concretati dai fatti in appresso compendiati:

-la presenza di 1 (uno) flacone di Panterramicina. Il residuo del farmaco, risultante dall’esame visivo del flacone, ammontava a 120 ml, mentre il registro unificato scorte e trattamenti in uso presso l’azienda riportava una quantità residua maggiore, pari a 170 ml;

- la presenza di 1 (uno) flacone Cloxalene Plus, da 250 ml, chiuso, non utilizzato. Di tale medicinale nel registro unificato scorte e trattamenti si riportava, invece, una quantità residua di 5 (cinque) flaconi da 250 ml;

- di qui l’illecito amministrativo, realizzato pel tramite delle condotte sopra enumerate, consistenti nella mancata annotazione da parte dell’allevatore, nel ridetto registro scorte e trattamento, del trattamento effettuato con il medicinale veterinario Panterramicina e Cloxalene Plus entro le 24 ore da esso trattamento;

- inoltre, si riscontrava che una bovina, macellata in data 10/08/2018 presso il macello Calzi di Bertonico, era risultata con limiti superiori agli LMR in riferimento alla molecola Ossitetraciclina; il trattamento non risultava riportato nell’allegato “Elenco dei trattamenti” del mod. 4 67/2018 del 10/08/2018, né nel registro unificato scorte e trattamenti;

- in relazione a tale condotta – dopo il rapporto di prova del 3 settembre 2018 – si considerava acclarata la violazione dell’art. 14, comma 3, lett. b) del d.lgs. 158/06, per avere l’allevatore inviato al macello la bovina con mancato rispetto del periodo di sospensione per Ossitetraciclina.

Parte ricorrente, indi, presentava in data 22/12/2018 le proprie deduzioni difensive, contrastando la ricostruzione fattuale e le inferenze logico deduttive poste a fondamento delle contestazioni.

Con provvedimento del 06/08/2019 la Regione Lombardia, in qualità di organismo pagatore regionale (OPR) comunicava alla ricorrente –in relazione alle infrazioni contestate, citate nella ridetta comunicazione- l’avvio del procedimento di determinazione della sanzione di condizionalità relativamente alla domanda della campagna 2018, specificando che, all’esito del controllo dei DPV (Dipartimento Prevenzione Veterinaria) “ è stata determinata una percentuale di riduzione…pari al 5% ”.

In data 15/8/2019 l’azienda ricorrente formulava le proprie osservazioni a OPR, allegando altresì quelle presentate alla ATS in replica alle contestazioni del 2018, chiedendo di essere audita e rimarcando, in particolare, la mancata definizione del procedimento sanzionatorio presupposto –avviato con gli atti di contestazione dell’ottobre 2018- e, indi, il mancato accertamento definitivo degli illeciti ascritti.

In data 16/02/2021 si svolgeva l’audizione con OPR, nel corso della quale si dava atto medio tempore del decesso in data 7.3.2020 del sig. IO EG, legale rappresentante della Società, con la conseguente istanza della società di archiviazione del procedimento ai sensi degli artt. 6 e 7 della legge n. 689/81, attesa la intrasmissibilità della responsabilità sanzionatoria amministrativa è agli eredi.

Al fine, con provvedimento del 5 agosto 2021 OPR -valutate le complessive risultanze istruttorie ed esaminate le deduzioni difensive avanzate dalla parte ricorrente- confermava e sanciva definitivamente la percentuale di trattenuta di condizionalità del 5%, atteso che l’archiviazione della sanzione a seguito del decesso del signor non scalfirebbe la infrazione in allora compiuta, con l’effettivo inadempimento degli impegni di condizionalità assunti da parte dell’azienda, siccome accertati durante il controllo del 6/9/2018.

Avverso tale ultimo provvedimento insorgeva la società ricorrente avanti questo TAR, a mezzi di gravame essenzialmente deducendo:

- violazione ed erronea applicazione del regolamento UE n. 1306/2013, n. 604/2014 e n. 809/2014, del Regolamento UE n. 178/2002, degli artt. 6-7 e 18 della Legge n. 689/81, dell’art. 14 della L.R. 23/2019 della Lombardia e del manuale operativo OPR – Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria e per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Illogicità e contraddittorietà manifeste – Violazione del principio di buon andamento della P.A. ex art. 97 Cost., stante la estinzione degli illeciti dapprincipio contestati, a cagione della morte del trasgressore, la archiviazione dei primigeni procedimenti sanzionatori di ATS e del consequenziale procedimento iniziato da OPR;

- ulteriore violazione ed erronea applicazione dei regolamenti UE 1306/2013, 640/2014 e 809/2014 – Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e contraddittorietà – Violazione artt. 3, 10 e 10-bis della Legge n. 241/90 e dell’art. 18 Legge n. 689/81 – Violazione del principio di buon andamento della P.A. ex art. 97 Costituzione; in ogni caso, gli illeciti oggetto dei procedimenti sanzionatori avviati da ATS -e da questa non mai conclusi- non sono stati definitivamente acclarati, giammai essendo state valutate da essa ATS le articolate deduzioni difensive in allora formulate dalla ricorrente; di qui la illegittimità dell’acritico recepimento, da parte di OPR, delle risultanze poste a fondamento di atti di contestazione -di un procedimento poi non conchiuso- in mancanza, indi, di una effettivo accertamento delle inadempienze contestate, senza avere peraltro “ provveduto in proprio a verificare le circostanze dedotte dal sig. EG in sede di osservazioni ai sensi dell’art. 18 della l. 689/81 ”;

- ulteriore violazione ed erronea applicazione dei Regolamenti UE 1306/2013, 18 640/2014 e 809/2014 – Eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria – Violazione dei principi di proporzionalità ed adeguatezza dell’azione amministrativa – Violazione degli artt. 3, 10 e 10 bis della Legge n. 241/90, stante in ogni caso la illegittimità del provvedimento anche nel quantum di riduzione, immotivatamente stabilito nel 5%, con conseguente carenza di istruttoria e motivazione, omessa valutazione dei rilievi endoprocedimentali già avanzati dalla ricorrente, oltre che violazione dei principi di proporzionalità ed adeguatezza dell’azione amministrativa.

Si costituiva la intimata Regione che instava preliminarmente per il difetto di giurisdizione di questo TAR, per la irricevibilità della impugnazione avverso il manuale operativo dei controlli, e concludendo, in ogni caso, per la reiezione del ricorso, siccome infondato.

La causa, illustrate le rispettive posizioni con ulteriori scritti conclusionali e di replica, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 29 maggio 2025, tenutasi da remoto.

Il ricorso, siccome eccepito dalla resistente Amministrazione, è inammissibile per difetto di giurisdizione.

La domanda azionata dalla ricorrente, invero, è –siccome emerge per tabulas , ed expressis verbis rimarcato nel corpo del gravame- volta a censurare l’esercizio del potere punitivo di OPR - giunto all’esito della verifica (negativa) del rispetto delle regole di condizionalità, ovvero dell’insieme delle norme che, come previsto dall’art. 92 del regolamento CE n.1306 del 2013, le aziende agricole beneficiarie dei pagamenti diretti devono osservare, pena l’attivazione di un meccanismo di riduzione che incide sull’importo degli aiuti comunitari liquidabili- dispiegatosi pel tramite della applicazione della riduzione degli importi ad essa azienda spettanti.

Trattasi, in effetti, di una vera e propria sanzione, volta a ridurre la entità del contributo di cui la azienda è beneficiaria, funzionale giustappunto a reprimere l’illecito correlato all’inadempimento ascrivibile ad essa beneficiaria, depauperandone il patrimonio in guisa squisitamente afflittiva.

Orbene, nella fattispecie che ne occupa, i motivi posti a fondamento del ricorso:

- sono diretti a contestare la azione procedimentale e provvedimentale, avente natura squisitamente punitiva e sanzionatoria, posta in essere dalla resistente Amministrazione;

- sono funzionali ad incrinare, indi, l’agere procedimentale della Regione (OPR) in sede di irrogazione di una sanzione, pel tramite della decurtazione del contributo;

- sono, invero ed altresì, preordinati a contestare la effettiva sussistenza del contestato inadempimento, id est a denegare il perfezionamento di fattispecie di illecito siccome prospettate ab initio da ATS (e poscia acriticamente recepite da OPR) in sede di procedimento ex lege 689/81, id est in una sede procedimentale le cui scaturigini provvedimentali, in quanto di esclusiva matrice sanzionatoria (pecuniaria), non possono che impingere su situazioni di diritto soggettivo, in quanto tali demandate alla cognitio del Giudice ordinario.

Talchè, accessorium sequitur principale .

La cognitio anche di tale ultimo aspetto, comechè ancillare e succedaneo (ed eventuale) alla sanzione amministrativa pecuniaria irrogata, non può che essere demandata allo stesso Giudice cui pertiene la potestas iudicandi sull’esercizio in sé del potere sanzionatorio.

Si riespandono, indi, recte non trovano la benchè menòma compressione, i principi generali che governano il sindacato giudiziale sulla potestas punitiva volta alla irrogazione di sanzioni pecuniarie.

Nell’esercizio dell’attività sanzionatoria ex lege demandatale, l’Autorità procedente:

- non effettua scelte, espressione di discrezionalità amministrativa;

- prende atto dell’accertamento di presupposti di fatto tutti immancabilmente contenuti nella norma (fattispecie di illecito); trattasi di mera azione procedimentale volta alla individuazione concreta del soggetto responsabile della infrazione, alla contestazione degli addebiti, alla successiva irrogazione del quantum sanziontorio contemplato; la regolazione degli interessi, invero, è contenuta nella norma, frutto della previa scelta, essa sì discrezionale, del legislatore; all’Autorità pertiene esclusivamente, il concreto esercizio della potestas di applicazione delle sanzioni.

D’altra parte, in linea più generale, le sanzioni amministrative pecuniarie contemplate possono essere irrogate solo nei casi tassativamente ivi contemplati, in ossequio al principio stabilito in via generale dall'art. 1, legge 24 novembre 1981, n. 689, la lex generalis in tema di sanzioni pecuniarie.

Del resto, la concreta applicazione delle sanzioni de quibus non può che avvenire sulla base di fattispecie tassativamente individuate dalle norme (in ossequio al principio di legalità, tassatività ed irretroattività, in conformità dell’art. 23 Cost.) e secondo regole procedurali, che escludono la possibilità di valutazioni discrezionali se non –ma trattasi, per vero, di mera discrezionalità quoad poenam , non dissimile da quella di cui gode il Giudice penale in sede di determinazione della pena- in punto di determinazione del quantum debeatur .

A fronte dell’esercizio di poteri affatto vincolati in capo al privato è dato rinvenire situazioni di diritto soggettivo.

La cognizione della controversia che ci occupa è, dunque, riservata al Giudice ordinario proprio perché afferente esclusivamente a posizioni di diritto soggettivo regolate direttamente e tassativamente dalla legge: l’esercizio del potere sanzionatorio, infatti, concreta una vincolata attività di certazione , per ciò stessa priva di profili di discrezionalità amministrativa (per tutte, Corte costituzionale n. 162/12; Cass., SS.UU., 21 settembre 2018, n. 2246; Cass., SS.UU., 11388/16; CdS, VI, 19 luglio 2011, n. 10287; Cass., SS.UU., 22 luglio 2004, n. 13703).

In tali sensi milita, sotto altro aspetto, anche la prospettiva esegetica volta a valorizzare la natura decadenziale –dal beneficio economico dapprincipio riconosciuto- del gravato provvedimento, incidente, indi, su di un rapporto paritetico già costituito tra le parti ed integrante, indi, la violazione del sinallagma e l’inadempimento della obbligazione gravante in capo alla azienda beneficiaria del contributo.

Sul punto, condivisibili si appalesano altresì le conclusioni raggiunte in occasione dello scrutinio di fattispecie analoga, per cui “ ci si confronta pertanto con contributi riconosciuti direttamente dalle norme comunitarie e nazionali, mentre alla pubblica amministrazione, nel caso ad AVEPA, è demandato solo il compito di verificare il rispetto, da parte del beneficiario, degli obblighi di condizionalità, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid, il quomodo, cosicché i provvedimenti impugnati incidono su una posizione di diritto soggettivo del beneficiario, qual è quella alla conservazione dell’importo totale del contributo a fronte della asserita violazione degli obblighi di condizionalità previsti dalle norme, come tale da ritenere devoluta, in conformità a quanto statuito dal Giudice della giurisdizione e dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, nonché di questa Sezione, alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria. In materia, possono infatti richiamarsi i principi espressi dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 29 gennaio 2014, n. 6, in base ai quali "- sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione (cfr. Cass., sez. un., 7 gennaio 2013, n. 150)” (in questo senso, cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez.I, n,337 del 2021), e quanto statuito dal Giudice della giurisdizione, là dove ha stabilito che “qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo” (cfr. Cass., Sez. Un., ord. 25 gennaio 2013, n. 1776, come tale richiamata in Ad.Plen. n. 6 del 2014) ” (CdS, I, 1 marzo 2023, n. 386).

Ne discende:

- la inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione di questo TAR, afferendo la controversia al potere sanzionatorio di OPR, in quanto tale devoluta alla potestas iudicandi del Giudice ordinario;

- la possibilità per la ricorrente di instaurare la controversia avanti il Giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a..

Sussistono gli estremi per procedere alla integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio, tenuto altresì conto della pronunzia che quivi lo definisce.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando la cognizione della controversia al Giudice ordinario, dinanzi al quale la domanda potrà essere eventualmente riassunta, ex art. 11 c.p.a., ai fini della translatio iudicii .

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025, tenutasi da remoto, con l’intervento dei signori magistrati:

Silvana Bini, Presidente

Rocco Vampa, Primo Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rocco Vampa	Silvana Bini

IL SEGRETARIO