Pubblicato il 29/05/2025

N. 00496/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00119/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di AT (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 119 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p. t., -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Maietta, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Frosinone, in persona del Sindaco p. t., rappresentato e difeso dall’avv. Marina Giannetti, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p. t., e Questura di Frosinone, in persona del Questore p. t., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

dell’ordinanza -OMISSIS- emessa a seguito di nota della Questura di Frosinone – Divisione Anticrimine, estesa il -OMISSIS-, con la quale il Comune di Frosinone ha revocato la SCIA n. -OMISSIS- e ordinato alla sig.ra -OMISSIS-, quale legale rappresentante della ditta -OMISSIS-, l’immediata chiusura dell’attività commerciale; nonché di ogni atto presupposto, in specie della nota della Questura in data -OMISSIS-, a firma del dott. -OMISSIS-, e di ogni altro atto connesso o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Frosinone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - In data -OMISSIS-, veniva emessa l’ordinanza -OMISSIS- del Comune di Frosinone (sulla scorta della nota della Questura di Frosinone – Divisione Anticrimine, datata -OMISSIS-) con la quale il Comune revocava la SCIA n. -OMISSIS- e ordinava a -OMISSIS-, quale legale rappresentante della ditta -OMISSIS-, l’immediata chiusura dell’attività commerciale. La Questura, peraltro, aveva segnalato di aver già disposto, in precedenza, una sospensione di 20 giorni della licenza di pubblico esercizio, in data -OMISSIS-.

La ditta interessata proponeva ricorso n.r.g. -OMISSIS-, avverso detto provvedimento comunale, con contestuale istanza di sospensione cautelare anche monocratica, che veniva accolta da questo T.a.r., con il decreto presidenziale n. -OMISSIS-, sul presupposto dell’estrema gravità e urgenza, tale da non consentire dilazione alla data della camera di consiglio.

In data -OMISSIS-, il Comune di Frosinone, con nuova ordinanza n. -OMISSIS-, revocava la precedente -OMISSIS- del -OMISSIS-, già oggetto di impugnazione, in asserita esecuzione del citato decreto presidenziale n. -OMISSIS-.

Con la sentenza n. -OMISSIS-, questo T.a.r. dichiarava la cessazione della materia del contendere sul ricorso n.r.g. -OMISSIS-.

Sennonché, sopravveniva la notificazione di un nuovo provvedimento analogo al precedente, cioè dell’ordinanza comunale -OMISSIS- (sempre emessa sulla scorta della nota della Questura di Frosinone – Divisione Anticrimine datata -OMISSIS-). Con tale atto veniva ordinato alla sig.ra -OMISSIS-, quale legale rappresentante della ditta -OMISSIS-, la chiusura dell’attività commerciale, sempre a causa dell’asserita duplice violazione del foglio di via obbligatorio, nonché a causa dei precedenti penali gravi, risultanti a carico di suo marito, -OMISSIS- -OMISSIS-, ritenuto cogestore di fatto dell’attività.

Premesso che l’ordinanza -OMISSIS- è fondata sulla medesima relazione informativa della Questura datata -OMISSIS-, quindi sugli stessi presupposti, in assenza di ulteriori elementi di criticità, la ricorrente insorge, con il ricorso notificato il 11.02.2025 e depositato il 12.02.2025, per impugnare gli atti in epigrafe indicati.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione di legge, in particolare dell’art. 71 d.lgs. n. 59/2010 e degli artt. 11 e 43 T.u.l.p.s., relativamente alla mancanza del possesso dei requisiti morali, di buona condotta e di affidabilità, ai fini dell’esercizio di pubblica attività; 2) violazione di legge, in particolare dell’art. 71 d.lgs. n. 59/2010, degli artt. 92 e 11 T.u.l.p.s., per mancanza o insufficienza della motivazione, in merito alle circostanze di fatto e diritto che avrebbero determinato la revoca della SCIA e la chiusura immediata del pubblico esercizio; 3) eccesso di potere sotto il profilo del travisamento e dell’erronea valutazione dei presupposti posti a fondamento dell’emissione del provvedimento gravato; eccesso di potere per difetto di motivazione e per carenza di istruttoria; violazione degli artt. 3 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione del principio del legittimo affidamento.

Si costituisce il Comune intimato, per resistere nel giudizio. Deduce, anche con successiva memoria, l’infondatezza del gravame.

Non si costituiscono il Ministero dell’Interno e la Questura di Frosinone.

All’udienza pubblica del 28 maggio 2025, la causa è introitata per la decisione.

II – Il ricorso è fondato.

III – Il Comune di Frosinone, nell’impugnata ordinanza, afferma che la ricorrente non sia in possesso dei requisiti di buona condotta e di affidabilità previsti dagli artt. 11 e 92 del R.D. n. 773/1931 (Testo unico leggi pubblica sicurezza – T.u.l.p.s.). Invero, l’art. 11 citato così recita: “ Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate: a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione; a chi è sottoposto all’ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza. Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l’ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all’autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta. Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione ”.

Con riguardo al requisito della buona condotta, va evidenziato che la Corte costituzionale, con sentenza 16 dicembre 1993 n. 440, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 2, T.u.l.p.s., nella parte in cui pone a carico dell'interessato l'onere di provare la sua buona condotta.

L’art. 92 citato così recita: “ Oltre a quanto è preveduto dall’art. 11, la licenza di esercizio pubblico e l’autorizzazione di cui all’art. 89 non possono essere date a chi sia stato condannato per reati contro la moralità pubblica e il buon costume, o contro la sanità pubblica o per giuochi d’azzardo, o per delitti commessi in istato di ubriachezza o per contravvenzioni concernenti la prevenzione dell’alcoolismo, o per infrazioni alla legge sul lotto, o per abuso di sostanze stupefacenti ”.

La ricorrente non ha precedenti penali e, a dire dell’Amministrazione resistente, risulterebbe responsabile della violazione di ordini irrogati dal Questore, con foglio di via obbligatorio. Sennonché, tale situazione non priva la ricorrente dei requisiti necessari per conservare la titolarità di licenza di esercizio pubblico, poiché non rientra in alcuna delle ipotesi per le quali la licenza possa essere negata o revocata, non essendo provata, con ciò, la perdita del requisito della buona condotta.

IV – A tenore dell’art. 71, comma 1, d.lgs. 26.03.2010 n. 59, non possono esercitare l’attività commerciale di vendita e di somministrazione: a) coloro che sono stati dichiarati delinquenti abituali, professionali o per tendenza, salvo che abbiano ottenuto la riabilitazione; b) coloro che hanno riportato una condanna, con sentenza passata in giudicato, per delitto non colposo, per il quale è prevista una pena detentiva non inferiore nel minimo a tre anni, sempre che sia stata applicata, in concreto, una pena superiore al minimo edittale; c) coloro che hanno riportato, con sentenza passata in giudicato, una condanna a pena detentiva per uno dei delitti di cui al libro II, titolo VIII, capo II del codice penale, ovvero per ricettazione, riciclaggio, insolvenza fraudolenta, bancarotta fraudolenta, usura, rapina, delitti contro la persona commessi con violenza, estorsione; d) coloro che hanno riportato, con sentenza passata in giudicato, una condanna per reati contro l'igiene e la sanità pubblica, compresi i delitti di cui al libro II, titolo VI, capo II del codice penale; d) coloro che hanno riportato, con sentenza passata in giudicato, due o più condanne, nel quinquennio precedente all'inizio dell'esercizio dell'attività, per delitti di frode nella preparazione e nel commercio degli alimenti previsti da leggi speciali; e) coloro che sono sottoposti a una delle misure di prevenzione di cui alla legge 27.12.1956 n. 1423 o nei cui confronti sia stata applicata una delle misure previste dalla legge 31.05.1965 n. 575 (entrambe le leggi sono state abrogate e sostituite dal d.lgs. 06.09.2011 n. 159).

La posizione della ricorrente non rientra in alcuna delle ipotesi prefigurate dall’art. 71, comma 1, d.lgs. n. 59/2010, in quanto non vi è attualità della misura di prevenzione del foglio di via obbligatorio.

V - Il Consiglio di Stato, con la sentenza del 28 maggio 2018 n. 3154, ha chiarito quali siano i presupposti per poter legittimamente revocare un’autorizzazione commerciale, per sopravvenuto difetto del requisito della buona condotta, di cui all’art. 11 T.u.l.p.s. e all’art. 71 d.lgs. n. 59/2010: “ Per principio pacifico l’esame dei necessari presupposti demandato all’Amministrazione in materia di licenze di pubblica sicurezza è connotato da un’ampia discrezionalità, che si estrinseca in una valutazione della complessiva personalità del richiedente e della sua specifica attitudine e sicura affidabilità nell’attività autorizzata, anche in relazione ai riflessi che ad essa si associano con riguardo alla protezione dei beni giuridici di primario interesse dell’ordine e della sicurezza pubblica (Cons. Stato, Sez. III, n. 4278 del 27 luglio 2012 e n. 6378 del 23 dicembre 2014) ”.

Ben può, pertanto, l’Autorità di pubblica sicurezza esercitare il potere interdittivo riconosciuto dalle citate disposizioni di legge, anche sulla base di risultanze istruttorie diverse, ulteriori ed esulanti dalle ipotesi ivi previste di atti accertativi di responsabilità penale o pericolosità sociale (condanna passata in giudicato, misura di sicurezza o di prevenzione). In tali casi tuttavia, l’Autorità di pubblica sicurezza è tenuta a fornire ulteriori elementi istruttori che illustrino efficacemente il quadro ambientale e personale e che siano idonei a far temere, nell’attualità, un’influenza indiretta della criminalità organizzata, per il tramite del rapporto di frequentazione contestato, sulla conduzione della attività commerciale.

La revoca dell’autorizzazione commerciale non può dunque legittimamente fondarsi su “ un indimostrato pericolo di abuso del titolo commerciale, dedotto da una altrettanto indimostrata contiguità con soggetti terzi… della quale non è stato offerto alcun valido riscontro e dalla quale non può quindi inferirsi nessun pericolo di abuso che raggiunga il limite della rilevanza anche solo in un’ottica pubblicistica... la mancanza della buona condotta (art. 11 del r.d. 773/1931)... non può sostanziarsi solo in una generica colpa d’autore, costituita da un giudizio di disvalore su eventuali cattive frequentazioni e sulla vita spregiudicata e, più in generale, sul comportamento del titolare della licenza, ma deve concretizzarsi in un motivato e ragionevole giudizio sulla presenza di specifici atti, fatti o legami che, per natura, intensità, caratteristiche, contesto ambientale, lascino temere che la licenza possa essere strumento di abusi o, ancor peggio, illeciti impieghi da parte del titolare o di soggetti terzi, anche legati a dinamiche di criminalità organizzata ” (cfr.: Cons. Stato III, n. 3154/2018).

VI – La nota datata -OMISSIS- della Questura di Frosinone, trasmessa al Comune per le conseguenti valutazioni, evidenzia nella fattispecie un triplice profilo di ritenuta criticità: a) l’assenza dei requisiti di cui all’art. 71 d.lgs. n. 59/2010, della titolare di attività commerciale; b) l’esercizio del ruolo di amministratore di fatto da parte del marito di lei; c) l’essere il locale inserito in contesto ambientale particolarmente sensibile per l’ordine e la sicurezza pubblica.

VI.1 - La ricorrente è persona incensurata. A suo carico risulta un solo procedimento penale pendente, in primo grado di giudizio, dinanzi al Tribunale di Cassino. Sennonché, la medesima è già stata assolta in due analoghi procedimenti penali.

Con riguardo ai fogli di via obbligatori, irrogati alla ricorrente dalla Questura, essi risultano spirati nell’efficacia (risalendo al -OMISSIS- e avendo tre anni di validità). Peraltro, va evidenziato che il Tribunale penale di Cassino (con sentenza n. -OMISSIS-), dopo attenta esegesi della natura del foglio di via obbligatorio, ha disapplicato, per difetto di motivazione, il provvedimento amministrativo del foglio di via obbligatorio, affermando quanto segue: “ ella non può essere destinataria del foglio di via obbligatorio del questore, non rientrando nei soggetti previsti dall’art. 1 D.Lgs 159/2011. Per questo motivo, considerata l’illegittimità del provvedimento emesso, le violazioni dello stesso non devono essere considerata rilevanti penalmente… ciò vale a maggiore ragione nel caso in esame, considerando tra l’altro che il provvedimento non risulta adeguatamente motivato, non essendo spiegati i motivi per i quali l’attività di meretricio si sarebbe svolta con pubblico scandalo e con turbamento dell’integrità morale dei minorenni e della sicurezza pubblica ”.

A carico della ricorrente risulta ancora pendente un altro procedimento per gli stessi fatti, sennonché è plausibile prevederne analogo esito assolutorio.

Ove anche si ritenesse che la violazione del foglio di via obbligatorio privi la ricorrente dei requisiti di cui all’art. 71 d.lgs. n. 59/2010, il provvedimento qui impugnato sarebbe quanto meno carente di un accertamento in termini di attualità della condotta.

VI.2 - Nella nota questorile del -OMISSIS-, è segnalato il ruolo, ritenuto di gestore di fatto, del marito della ricorrente, sig. -OMISSIS-, a carico del quale risultano precedenti penali.

Tale valutazione si fonda sulla circostanza che una dipendente del bar, -OMISSIS-, all’atto del controllo della polizia giudiziaria, contattava telefonicamente “il titolare”, sig. -OMISSIS-, per sapere dove fosse la SCIA; sennonché, quest’ultimo rispondeva che, di lì a poco, sarebbe arrivata “la titolare”; inoltre, appena giunta, la ricorrente, effettiva titolare dell’esercizio, chiamava telefonicamente il commercialista che provvedeva a inviare la SCIA alla Questura.

Il sig. -OMISSIS- è dipendente della ditta, regolarmente assunto. Come tale, gode di benefici premiali concessi dal Tribunale penale di Roma che ha autorizzato il medesimo a svolgere attività di lavoro presso la ricorrente, in forza di positive relazioni della Questura risalenti al -OMISSIS-.

L’affermazione che il sig. -OMISSIS- sia l’amministratore di fatto del bar non è comprovata. La giurisprudenza di legittimità impone, invero, una puntuale verifica dell’esercizio dei poteri di amministratore di fatto, vale a dire la sussistenza di partecipazione alle scelte societarie, l’esercizio del ruolo di amministratore, l’assenza di un amministratore di diritto o la partecipazione agli aspetti finanziari. La posizione dell’amministratore di fatto comporta l’accertamento di elementi sintomatici di gestione o cogestione della società che devono necessariamente concretizzarsi: 1) nel conferimento delle deleghe in suo favore in fondamentali settori dell’attività di impresa; 2) la diretta partecipazione alle strategie aziendali e della vita societaria; 3) la costante assenza dell’amministratore di diritto (cfr., ex multis : Cass. pen. n. 34381/2022).

Nella specie, è mancato l’accertamento di tali elementi sintomatici.

VI.3 - La segnalazione della Questura fa anche riferimento alla frequentazione di pregiudicati nel locale, avvenuta in epoca precedente alla gestione della ricorrente. Infatti, la ricorrente ha iniziato la gestione del bar in epoca recente; la SCIA prodromica all’apertura è stata richiesta in data -OMISSIS-, come si ricava dallo stesso provvedimento impugnato, sicché non si vede come riferire alla ricorrente fatti ed evenienze precedenti alla sua gestione e risalenti a diversa gestione.

VII – Da ultimo, va considerato che il Comune resistente ha operato in modo contraddittorio e ondivago: con ordinanza -OMISSIS- dell’-OMISSIS- ha revocato la SCIA n. -OMISSIS- e ordinato alla ricorrente l’immediata chiusura dell’attività commerciale; con nuova ordinanza n. -OMISSIS-, ha revocato la precedente ordinanza -OMISSIS-; infine, con il provvedimento impugnato, ha rieditato l’ordine di chiusura dell’esercizio, in assenza di fatti e circostanze sopravvenuti o di nuove valutazioni. In sostanza, tale condotta procedimentale della P.A. è servita a integrare la motivazione del provvedimento che, nella prima stesura, era alquanto carente; ma si è trattato non già di un provvedimento di convalida, bensì di un provvedimento di rinnovazione, adottato dopo che il precedente atto era stato caducato in autotutela.

Con riguardo all’istituto della convalida (previsto dall’art. 21-nonies, comma 2, legge n. 241/1990), la giurisprudenza ne rintraccia le radici nella possibilità per l’Amministrazione di concludere il riesame del proprio operato con una decisione di carattere conservativo (c.d. “ convalescenza ”), fenomeno ritenuto ammissibile e tradizionalmente ancorato al principio generale di economicità e conservazione dei valori giuridici, nonché alla garanzia del buon andamento dell’agire amministrativo. Soccorrono, all’uopo, anche altri istituti, come la conferma, la ratifica, la rettifica, la conversione e la sanatoria, il cui elemento distintivo è nel vizio da emendare, tutti accomunati dall’uniforme matrice di provvedimenti di carattere conservativo e tutti ascrivibili al genus dei provvedimenti di secondo grado, tesi a eliminare il vizio da cui l’atto originario è inficiato. Trattandosi di provvedimento che si salda al provvedimento convalidato, dando luogo a una fattispecie complessa, la convalida è fonte di una sintesi effettuale autonoma, senza operare una modificazione strutturale del provvedimento viziato. La convalida, poi, opera ex tunc proprio perché si ricollega all’atto convalidato, mantenendone fermi gli effetti fin dal momento in cui esso venne emanato; in tale carattere riposa la principale differenza rispetto alla rinnovazione dell’atto, che invece non retroagisce (cfr.: Cons. Stato VI, n. 3385 del 2021).

Nella specie, il Comune ha rinnovato il proprio provvedimento dopo aver revocato in autotutela il precedente atto analogo, del tutto carente di motivazione. Se è vero che il potere amministrativo non si esaurisce con il suo esercizio, la qual cosa consente all’Amministrazione di rieditare i propri atti, è altresì vero che la protezione delle libertà individuali reclama la stabilità delle decisioni amministrative, in tutti quei casi in cui l’esercizio della libertà medesima è condizionato a un atto di assenso o di verifica dell’Amministrazione, quindi non è compatibile con l’immagine di un potere inesauribile che, in ogni tempo, può tornare sui propri passi. Ciò vale anche e soprattutto per le libertà aventi un contenuto economico, dove l’instabilità dell’atto d’assenso non solo reca pregiudizio al suo destinatario ma, in termini più generali, ingenera tra gli operatori del mercato un senso di incertezza e sfiducia che scoraggia l’intrapresa economica (cfr.: T.a.r. Lazio Roma 1, 11.05.2024 n. 9315). Ne consegue che la rinnovazione del provvedimento, dopo un’autotutela amministrativa, deve sempre fondarsi su validi e concreti elementi fattuali e giuridici, tali da giustificare il riesercizio del potere amministrativo, a maggior ragione quando essa incide, in senso fortemente limitativo, sul diritto di iniziativa economica, costituzionalmente riconosciuto e garantito (cfr.: Cons. Stato VI, 30.11.2020 n. 7552).

VIII – Ciò premesso, il ricorso deve essere accolto. Stante la novità delle questioni esaminate, si ravvisano giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione staccata di AT (Sezione seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in AT, nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente FF, Estensore

Massimiliano Scalise, Referendario

Viola Montanari, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.