Pubblicato il 23/06/2025

N. 00531/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00296/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 296 del 2024, proposto da
Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca e Martina Menga, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lucia Agostinelli in Porto Recanati, via Castelfidardo, 12;

contro

Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino e Ministero della Cultura, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso cui domicilia in Ancona, corso Mazzini, 55;
SUAP dei Comuni di Gabicce Mare - Gradara - Mombaroccio - Pesaro - Vallefoglia - Tavullia (Unione Pian del Bruscolo), non costituito in giudizio;
Comune di Pesaro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Isabella Gattini e Laura Kokich, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Pesaro e Urbino, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Marche, non costituiti in giudizio;
Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluca Daniele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del Comune di Pesaro prot. n. 53242 del 29 aprile 2024, trasmesso ad Iliad via PEC in data 30 aprile 2024, unitamente all’allegato verbale della conferenza di servizi decisoria del 18 aprile 2024;

- del provvedimento del SUAP prot. n. 132648 del 27 ottobre 2023 e dell’allegato parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro Urbino prot. n. 12040 del 27 ottobre 2023;

- del provvedimento del SUAP prot. n. 922809 del 21 luglio 2023, trasmesso ad Iliad via PEC in data 24 luglio 2024, unitamente al verbale della conferenza di servizi decisoria del 13 luglio 2023 e dell’allegato parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro Urbino prot. n. 8183 del 18 luglio 2023;

- ove occorrer possa, degli artt. 3 e 28 del Piano Paesistico Ambientale della Regione Marche, approvato con Deliberazione del Consiglio della Regione Marche 3 novembre 1989 n. 197;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ancorché non conosciuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino, del Ministero della Cultura, del Comune di Pesaro e della Regione Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso Iliad - operatore di rete mobile attivo nel mercato italiano - chiede l’annullamento dei provvedimenti con cui il Comune di Pesaro e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, nell’ambito di una conferenza di servizi, hanno negato il rilascio dell’autorizzazione comunale e del nulla osta paesaggistico ex art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 per l’installazione di un impianto di telefonia mobile (o stazione radio base) nel medesimo Comune, in Strada Ferrata, nell’area distinta al catasto terreni del Comune di Pesaro al Foglio 4, particella 63, sulla base del parere negativo della Soprintendenza che ha ritenuto incompatibile l’impianto con i valori paesaggistici dell’area.

A sostegno del gravame deduce:

- difetto di motivazione e di istruttoria rispetto al contestato pregiudizio paesaggistico, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001, degli artt. 44 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche. Esaminando il parere della Soprintendenza prot. n. 8183 del 18 luglio 2023 e il successivo parere prot. n. 12040 del 27 ottobre 2023, si evincerebbe che essi si limitano ad indicare una serie di pregiudizi paesaggistici derivanti dall’impianto (peraltro tutti insussistenti), ma non indicano in alcun modo l’effettivo disvalore arrecato alle valenze paesaggistiche dell’area soggetta al vincolo. Si tratterebbe dunque di una motivazione apodittica e apparente, basata su formule generiche e stereotipate che nulla direbbero sull’effettivo pregiudizio al bene tutelato, anche rispetto alle proposte di mitigazione avanzate da Iliad e respinte dalla Soprintendenza;

- inesistenza di un pregiudizio paesaggistico derivante dall’impianto, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 4, 8 e 14 della legge n. 36/2001, degli artt. 44 e ss. del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche. Con riferimento alla presunta eccessiva visibilità dell’impianto, essa non sarebbe stata correttamente valutata, tanto che il Comune di Pesaro ha motivato il suo disaccordo con la posizione della Soprintendenza, esprimendo un parere non tenuto in considerazione dalla stessa; quest’ultima avrebbe, altresì, erroneamente valutato le proposte di mitigazione di Iliad, ritenendole inadeguate; non sarebbe stato chiarito il presunto contrasto con la destinazione agricola dell’area; non vi sarebbe alcun contrasto con le disposizioni del PPAR, che invece ammetterebbe un regime di esenzione dall’applicazione delle prescrizioni definite all’art. 3 per gli impianti in questione (art. 60, comma 1, lettera 3g); con riguardo alla sensibilità archeologica dell’area, la stessa Soprintendenza, nel parere del 13 luglio 2023, non ha rilevato particolari criticità.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona Pesaro e Urbino, il Ministero della Cultura, il Comune di Pesaro e la Regione Marche.

Con ordinanza cautelare n. 169 del 6 settembre 2024, la Sezione, ritenuta la sede di merito quella più idonea ad una compiuta valutazione, ha fissato l’udienza pubblica di discussione e ha disposto, nelle more, incombenti istruttori a carico della Soprintendenza, dalla stessa adempiuti con deposito di documentazione in data 8 ottobre 2024.

Alla pubblica udienza del 20 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione dopo la discussione orale.

2. Il ricorso non è fondato e va respinto per le ragioni che si vanno ad esporre.

2.1. E’ principio giurisprudenziale pacifico quello secondo cui l'esistenza di un vincolo paesaggistico non preclude per ciò solo l'installazione di un impianto, bensì impone una valutazione più rigorosa (che deve tradursi in una motivazione effettiva e non tautologica) degli aspetti di compatibilità paesaggistica; la normativa vigente, infatti, attribuisce carattere prioritario all'esigenza di assicurare la realizzazione di infrastrutture di telefonia mobile, tanto che, ai sensi del d.lgs. n. 259 del 2003, le stesse sono considerate opere di "pubblica utilità" e "sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria" (artt. 86, comma 3, e 90, comma 1), potendo essere collocate in qualsivoglia zona del territorio comunale e a prescindere dalla sua destinazione funzionale, in modo che sia realizzato un servizio capillare (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 19 maggio 2022, n. 1153 e 5 maggio 2022, n. 1010; Consiglio di Stato, sez. VI, 14 febbraio 2024, n. 1504; 21 maggio 2019, n. 3679; 3 settembre 2018, n. 5168; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 10 maggio 2021, n. 1157; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 28 gennaio 2021, n. 41).

La disciplina di particolare favor che l’ordinamento prevede per la realizzazione di reti e di servizi di comunicazione elettronica ad uso pubblico, che inserisce le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria e le rende in genere compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale, non esclude tuttavia il potere dell’Amministrazione di introdurre regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico-artistico, o anche per la protezione dall’esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, etc.), purché il limite o il divieto non sia basato su motivazioni apparenti o irragionevoli e non impedisca la capillare distribuzione del servizio sull’intero territorio. Tale necessità è riconosciuta dalla giurisprudenza, che evidenzia come il potere urbanistico di governo del territorio possa essere esercitato anche in relazione all’installazione di SRB proprio per consentire il mantenimento di un armonioso e corretto assetto del territorio medesimo, dato le SRB rappresentano un elemento visibile dai luoghi circostanti e comportano una alterazione dei luoghi avente rilievo ambientale ed estetico (cfr., TAR Marche, sez. I, 23 settembre 2019, n. 592, confermata da Consiglio di Stato, sez. VI, 5 luglio 2021, n. 5108; in termini analoghi, Consiglio di Stato, sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840; 3 agosto 2017, n. 3891; 31 luglio 2017, n. 3824; sez. III, 5 maggio 2017, n. 2073; 23 gennaio 2015, n. 306).

Al contempo, il favor assicurato alla diffusione della infrastruttura a rete di comunicazione elettronica, espresso anche dal decreto legislativo n. 259 del 2003, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello naturalistico-ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione, né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli, legittimi ed efficaci (TAR Campania, Napoli, sez. VII, 19 febbraio 2025, n. 1426).

Occorre dunque operare un contemperamento tra gli obiettivi di promozione della connettività di elevata qualità nel settore dei servizi di telecomunicazioni, che richiedono la realizzazione di una rete infrastrutturale capillare sul territorio nazionale, basata sull’utilizzo delle più alte tecnologie, e l’esigenza di salvaguardare valori, interessi e beni che da tali nuovi interventi potrebbero venire pregiudicati, considerando l’effettivo grado di possibile compromissione di questi, in un’ottica di proporzionalità.

Il bilanciamento degli interessi tutelati, inoltre, non può che essere svolto in concreto, anche considerando possibili soluzioni alternative che consentano un adeguato contemperamento di tali interessi (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840).

2.2. Facendo applicazione dei suesposti principi al caso in esame e data la situazione concreta, non può non rilevarsi la ragionevolezza e la coerenza delle valutazioni espresse dalla Soprintendenza, tenuto conto del peculiare contesto paesaggistico in cui l’infrastruttura in questione andrebbe concretamente ad inserirsi, trattandosi di una zona di elevato interesse paesaggistico.

Il parere (quello del 18 luglio 2023, come integrato dalla nota del 26 ottobre 2023) espone in modo esaustivo le ragioni del disvalore paesaggistico dell’opera: dopo aver descritto l’entità dell’intervento (“ installazione di un palo del gestore ILIAD nel Comune di Pesaro. Il palo di nuova realizzazione avrà un’altezza pari a 30.00 mt e 1.00 mt di pennone posizionato all’interno di un’area recintata. Saranno installati da ILIAD tre settori con due antenne ciascuno posizionati a quota base antenna di mt. 28.40 mt e 30.50 mt da terra. Per quanto riguarda le parabole ne verranno installate tre, di dimensione Ø60, poste a quota centro parabola pari a +27.50mt da terra. Si prevede inoltre di installare n.7 RFM, necessari al corretto funzionamento dell’impianto tecnologico. Inoltre, verranno installati all’interno dell’area recintata, rialzati dal suolo, due apparati per la raccolta e propagazione dei dati che verranno collegati alle antenne e alle parabole attraverso i cavi in fibra ottica posti all’interno di un passaggio cavi. E’ prevista inoltre la realizzazione di una strada di accesso al sito per la quale sarà necessario l’abbattimento di n. 3 Castagni ”) e le caratteristiche della zona (inclusa dal Piano comunale tra i siti idonei all’installazione, a destinazione agricola, poco edificata e caratterizzata dalla presenza di castagni, individuata nel PPAR come area di eccezionale valore, inserita in una zona a protezione speciale e contigua, a sensibilità archeologica, per essere prossima all’insediamento di età romana di Colombarone e dunque con la possibilità della presenza di viabilità antica e di una conseguente occupazione diffusa del territorio), ha indicato le ragioni di incompatibilità dell’intervento medesimo con i valori paesaggistici data “ l’alta intervisibilità dell’area oggetto di intervento dalla strada statale 16, dalla strada Ferrata e da via dei Cappuccini di Gradara, la sua morfologia e quella dell’intorno (pianura e colline circostanti), l’altezza prevista dell’antenna e l’assenza di altri elementi al contorno che, al di là dei castagni al piede che schermano esclusivamente i macchinari e la recinzione dell’area di sedime, siano capaci di mitigarne la percezione, così come dimostrato dalle simulazioni dei foto inserimenti ”. Quanto al vincolo paesaggistico insistente sull’area, esso è quello denominato “San Bartolo e Gradara” impresso in forza del DM 31 luglio 1985 per il “ notevole interesse perché nell’area in esame, la stretta interrelazione tra ambiente fisico e trasformazioni territoriali nel corso dei secoli ha prodotto un paesaggio antropizzato di particolare valore testimoniale alla cui definizione hanno contribuito elementi naturali, antichi tracciati viari ed insediamenti umani, i cui sistemi territoriali – pressoché intatti- assicurano ancora la lettura delle caratteristiche ambientali nei diversi periodi storici … la diffusa presenza di edifici rurali sparsi, tipici manufatti sorti con l’affermarsi dell’economia mezzadrile, a partire dal XVII secolo, hanno configurato un’area densa di fattori storico ambientali di eccezionale valore…Gran parte della vegetazione esistente è rappresentata da colture e da raggruppamenti erbacei e arbustivi di post cultura…Tale zona, godibile da numerosi tratti di strade pubbliche ” (cfr., parere del 18 luglio 2023).

2.3. Il Parere negativo è stato dunque il frutto di una complessiva valutazione che ha tenuto conto delle caratteristiche della zona e dell’alto valore paesaggistico della stessa. La Soprintendenza ha posto l’accento non soltanto sulle notevoli dimensioni dell’opera sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, ma anche sulla sua capacità di interferire sulla visuale panoramica e, pertanto, sulla sua idoneità ad impattare significativamente sulle connotazioni paesaggistiche e culturali dell’area, anche tenuto conto delle manomissioni necessarie del sito prodromiche alla sua realizzazione. La stessa ha chiarito anche che le proposte di mitigazione apportate al progetto per superare le riscontrate criticità sarebbero in ogni caso insufficienti a neutralizzare l’impatto visivo conseguente all’inserimento della SRB nel paesaggio. Fermo restando, infatti, che “ la prevalenza visiva che realizzerebbe nel contesto paesaggistico tutelato non consentirebbe di attenuare la incongruità e dissonanza percettiva congenita che tali apparati tecnologici provocano all’interno di contesti agricoli di eccezionale valore e notevole interesse paesaggistico ” … “ la misura mitigativa proposta, non considerando peraltro il complesso della dotazione tecnologica prevista ma solo il palo, non sia sufficiente a superare le incompatibilità paesaggistiche rilevate ” (cfr., nota del 26 ottobre 2023). Tale motivazione si rivela adeguata e ragionevole, atteso che la soluzione prospettata introduce opere di mitigazione inidonee allo scopo, sia in ragione del contesto circostante, sia per l’entità complessiva della struttura, che non verrebbe ad essere adeguatamente e completamente camuffata da detti interventi di mascheramento. Il diniego, dunque, si è effettivamente basato sulla reale conformazione dell’impianto e ha tenuto conto delle concrete misure di mitigazione proposte, giudicandole, con valutazione del tutto coerente, incompatibili con i valori di tutela dell’area. Di tanto è dato conferma nella relazione istruttoria depositata in data 8 ottobre 2024 su impulso del Collegio, nella quale si è ulteriormente ribadito il rischio di prevalenza visiva dell’antenna nel contesto circostante nonostante gli interventi di mitigazione, come dimostrato nelle immagini fotografiche allegate e nei fotoinserimenti.

Il tutto sarebbe poi aggravato dall’effetto cumulativo prodotto dalla presenza, in zona, di altri impianti. Né appare irragionevole e contraddittorio il fatto che ad un parere positivo espresso su un primo impianto possano seguire avvisi contrari su richieste di ulteriori installazioni proprio in ragione dell’effetto complessivo che ne deriverebbe.

2.4. Quanto, infine, alla dedotta contraddittorietà della posizione espressa dalla Soprintendenza rispetto a quella del Comune di Pesaro, si osserva che l’inserimento, nel Piano comunale, dell’area in questione tra i siti idonei all’installazione non è vincolante per la Soprintendenza nelle valutazioni di competenza, che sono volte, appunto, alla tutela di interessi differenziati, come quello naturalistico-ambientale e paesaggistico in generale, da ponderare caso per caso.

Peraltro, nemmeno risulta sufficientemente provata la mancanza di valide alternative alla realizzazione dell’impianto in questione in quel sito, tali da consentire una soluzione di ragionevole contemperamento degli interessi coinvolti.

2.5. Per quanto esposto, le censurate valutazioni di incompatibilità dell’intervento con i vincoli paesaggistici sono immuni dai vizi denunciati in ricorso, risultando esse, invece, adeguatamente motivate e non fondate su apprezzamenti palesemente irragionevoli né sulla fallace rappresentazione della realtà fattuale.

Il ricorso va pertanto respinto.

3. Sussistono giusti motivi, anche tenuto conto dei profili peculiari della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente

Giovanni Ruiu, Consigliere

Simona De Mattia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Simona De Mattia	Renata Emma Ianigro

IL SEGRETARIO