Pubblicato il 03/06/2025

N. 00489/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00734/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di CI (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 734 del 2021, proposto da
G POWERFULL S.RL., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Bonaventura Sorrentino ed Emanuela Pasca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AGENZIA DELLE DOGANE E DEI MONOPOLI - UFFICIO DELLE DOGANE DI BRESCIA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale Stato, domiciliataria ex lege in CI, via S. Caterina, 6;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia

- del provvedimento, prot. n. 33196/RU, emesso dall'Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli, DT I – Lombardia Ufficio delle Dogane di CI in data 22 luglio 2021 e notificato alla ricorrente, tramite pec , in data 23 luglio 2021, avente ad oggetto il rigetto della istanza di autorizzazione allo stoccaggio di prodotti energetici presso depositi di terzi, ex art. 2 del decreto Min-Finanze del 12 aprile 2018;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e consequenziale, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica della ricorrente, comprese le note comunicate alla società nel corso del procedimento o comunque richiamate nel provvedimento conclusivo impugnato ed il preavviso di rigetto prot. 26809/RU del 10 giugno 2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Ufficio delle Dogane di CI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 la dott.ssa Costanza Cappelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società G. Powerfull S.r.l. impugna il provvedimento con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Ufficio delle Dogane di CI ha rigettato l'istanza presentata in data 22 luglio 2021 volta al rilascio dell'autorizzazione allo stoccaggio di prodotti energetici presso depositi di terzi, ex art. 1, comma 945, della L. n. 205/2017.

Sul piano motivazionale, il provvedimento, si fonda sulla mancanza di un’adeguata struttura aziendale. Si evidenzia che la società ricorrente, pur qualificabile come soggetto formalmente esistente da un punto di vista giuridico, è priva di una effettiva dimensione operativa di tipo economico-aziendale.

La ritenuta scarsità di beni (materiali ed immateriali) strumentali all’esercizio dell’impresa ne impedirebbe la configurazione quale complesso di beni organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa, con conseguente l’impossibilità in concreto per la società di assolvere con le proprie disponibilità finanziarie (nei fatti inesistenti) alla fiscalità interna riferita alle operazioni di acquisto e successiva rivendita dei prodotti soggetti ad accisa.

2. Con il ricorso in esame, la G. Powerfull propone le seguenti censure:

1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI COMMI DAL 945 AL 959 DELLA LEGGE 27 DICEMBRE 2017 N° 205 E DEL DECRETO DEL MINISTERO DELL’ECONOMIA E FINANZE DEL 12 APRILE 2018, per aver l’Amministrazione esorbitato i limiti del controllo meramente formale delineato dalla legge in ordine ai presupposti del diniego ampliando l’attività di verifica alla dimensione dell’imprenditorialità del soggetto istante, non prevista in modo espresso dalle norme di attuazione.

Inoltre avrebbe applicato in modo errato i commi 948 e 950 della legge 27 dicembre 2018 n. 205 con riferimento ai casi nei quali va espresso il diniego alle istanze, nel caso di specie del tutto assenti.

2) VIZIO DI MOTIVAZIONE, CARENZA DI ISTRUTTORIA, MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DEL PROVVEDIMENTO, ECCESSO DI POTERE, MANCATO RISPETTO DEL PRINCIPIO ECONOMICITÀ AMMINISTRATIVA per aver l’Agenzia delle Dogane fondato la motivazione del diniego sulla carenza, in capo alla ricorrente, dei requisiti e delle condizioni di imprenditorialità sulla base di mere presunzioni di “ non operatività ” ed in assenza di adeguata istruttoria.

In particolare, secondo la prospettazione della ricorrente, l’Amministrazione nel considerare l’inoperatività della società non avrebbe dato rilievo a fattori oggettivi estranei alla volontà del ricorrente, ossia a oggettive ragioni ostative alla realizzazione di una serie di progetti venuti a cadere per la crisi del settore, dovuta a varie cause, tra cui l’emergenza pandemica.

3. Si è costituita in giudizio la resistente Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, insistendo per l’infondatezza del ricorso.

4. Con ordinanza del 3 dicembre 2021 resa in esito all’udienza camerale fissata per l’esame della domanda cautelare, il TAR respingeva l’istanza di sospensione cautelare degli atti impugnati per assenza del periculum in mora .

5. All’udienza pubblica del 16 aprile 2025 la causa è passata in decisione.

6. Il ricorso è infondato per le ragioni che si andranno ad esporre.

6.1. La fattispecie in esame ha ad oggetto una richiesta di autorizzazione all’attività di stoccaggio dei prodotti energetici sottoposti ad accisa presso depositi di terzi (attività di depositante o trader ).

In punto di diritto vanno premesse le seguenti considerazioni.

Il potere autoritativo del cui illegittimo esercizio si duole l'esponente trova fondamento nell'art. 1, comma 945, della L. n. 205/2017, che stabilisce che " Il soggetto che intende avvalersi, per lo stoccaggio di prodotti energetici, di un deposito fiscale o del deposito di un destinatario registrato di cui rispettivamente agli articoli 23 e 8 del testo unico di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 , dei quali non sia il titolare, è preventivamente autorizzato dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli all'esercizio di tale attività, previa presentazione di apposita istanza. L'autorizzazione di cui al presente comma ha validità biennale e ai soggetti autorizzati è attribuito un codice identificativo ".

Il diniego di autorizzazione è disciplinato dall'art. 1, comma 948, della L. n. 205/2017, secondo cui " L'autorizzazione di cui al comma 945 è negata e l'istruttoria per il relativo rilascio è sospesa allorché ricorrano, nei confronti del soggetto di cui al medesimo comma 945, rispettivamente le condizioni di cui ai commi 6 e 7 dell'articolo 23 del testo unico di cui al decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 ; la medesima autorizzazione è revocata allorché ricorrano, nei confronti dello stesso soggetto, le condizioni di cui al comma 9 del medesimo articolo 23 ".

In particolare, il comma 6 dell'art. 23 del TU Accise prevede che " L'autorizzazione di cui ai commi 3 e 4 è negata ai soggetti nei cui confronti, nel quinquennio antecedente la richiesta, sia stata pronunciata sentenza irrevocabile di condanna ai sensi dell' articolo 648 del codice di procedura penale , ovvero sentenza definitiva di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell' articolo 444 del codice di procedura penale , per reati di natura tributaria, finanziaria e fallimentare e per i delitti non colposi previsti dai titoli II, V, VII, VIII e XIII del libro secondo del codice penale, per i quali sia prevista la pena della reclusione. La predetta autorizzazione è altresì negata ai soggetti nei confronti dei quali siano in corso procedure concorsuali o siano state definite nell'ultimo quinquennio, nonché ai soggetti che abbiano commesso violazioni gravi e ripetute, per loro natura od entità, alle disposizioni che disciplinano l'accisa, l'imposta sul valore aggiunto e i tributi doganali, in relazione alle quali siano state contestate sanzioni amministrative nell'ultimo quinquennio ".

6.2. Così delineato il quadro normativo di riferimento, il Collegio non condivide la tesi sostenuta dalla parte ricorrente, secondo la quale l'autorizzazione in esame sarebbe un provvedimento vincolato, sicché potrebbe essere negato solo in presenza degli specifici presupposti ostativi definiti dal legislatore in base al combinato disposto dell'art. 1, comma 948, della L. n. 205/2017 e dell'art. 23, commi 6 e 7, del TUA.

Al contrario, come già evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. T.A.R. Milano, sez. III, 18 luglio 2024, n.2245, e da ultimo T.A.R. Bologna, sez. I, 17 febbraio 2025, n.152), la verifica in ordine all'idoneità e all'affidabilità del soggetto a svolgere l'attività di trader , che costituisce l’essenza del potere autorizzativo di cui all'art. 1, comma 945, della L. n. 205/2017, deve avvenire per mezzo di una analisi di carattere globale e complessivo (cfr. T.A.R. Milano, sez. IV, 25 ottobre 2022, n. 2335), diretta a verificare se il rispetto formale dei presupposti previsti dalla legge per il rilascio dell'autorizzazione si saldi con la sostanziale capacità del soggetto richiedente di assolvere agli obblighi parimenti previsti a suo carico a livello normativo, secondo le modalità di funzionamento dei tributi inerenti ai prodotti destinati ad essere dallo stesso commercializzati, ed in definitiva se la sua immissione nel mercato non sia fonte di possibile pregiudizio per il medesimo interesse erariale, affidato alla cura dell'amministrazione delle dogane (cfr. anche Consiglio di Stato, sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4343).

6.3. Altrimenti detto, in questo settore è necessario contemperare il principio di accessibilità della posizione di trader con l’esigenza di assicurare il versamento delle accise applicate sui prodotti stoccati. A tale fine, l’Agenzia delle Dogane non può limitarsi a un controllo formale, ma deve procedere a una verifica sostanziale, che riguarda necessariamente anche elementi ulteriori rispetto a quelli espressamente previsti dall'art. 1, commi 945, e seguenti della L. 205 del 2017 e dall'art. 2 del DM 12 aprile 2018, quali la capacità patrimoniale dell'istante e la sua affidabilità fiscale e professionale. La valutazione si estende all'affidabilità della filiera di approvvigionamento e di stoccaggio dei prodotti e alle prospettive economico/finanziarie connesse all'attività di trader , coerentemente con l'obiettivo di contrasto alle frodi nel settore dei prodotti petroliferi, cui è informata la disciplina concernente l'autorizzazione ad avvalersi di depositi fiscali o di destinatari registrati di prodotti petroliferi (cfr. T.A.R. Milano, sez. III, 17 aprile 2024, n. 1140).

6.4. Tali conclusioni appaiono in linea con la Raccomandazione della Commissione Europea del 29 novembre 2000, recante orientamenti sulle autorizzazioni dei depositari di prodotti soggetti ad accisa a norma della direttiva 92/12/CEE del Consiglio. La predetta raccomandazione ha invitato gli Stati a subordinare il rilascio dell'autorizzazione per la gestione di un deposito a criteri rigorosi, che si estendono anche alla situazione fiscale e finanziaria della società e alla consistenza dei beni aziendali (v. art. 2 e 3).

Tale verifica ha la finalità di evitare l'ingresso o la permanenza nel settore dei prodotti sottoposti ad accisa (compresi quelli energetici), ora disciplinato dalla Direttiva 19 dicembre 2019 n. 2020/262/UE, di soggetti che non garantiscano il rispetto delle regole e siano potenzialmente in grado di porre in essere attività fraudolente o di natura criminale. Per individuare questi soggetti è evidentemente necessaria un'analisi di carattere indiziario, non potendo la verifica fondarsi solo su elementi prestabiliti e tipizzati, pena la sua inefficacia e facile elusione. Ne consegue che all'amministrazione deve essere necessariamente riconosciuto un certo margine di discrezionalità nel valutare l'insieme degli elementi relativi a un determinato soggetto che intende operare nel settore dello stoccaggio dei prodotti energetici. Quanto previsto per i titolari dei depositi deve valere analogamente per il trader che effettua lo stoccaggio avvalendosi di depositi di terzi.

Circa il valore della richiamata Raccomandazione, va rilevato che, sebbene l'art. 288, par. 5, del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea preveda che non è vincolante, in quanto trattasi di norma priva di efficacia cogente diretta (cd. soft law ), la stessa non può essere ritenuta priva di alcun effetto giuridico, poiché " se è vero che orientamenti del tipo di quelli allegati alla raccomandazione (...) non producono, in quanto tali, effetti vincolanti, ciò non toglie che i giudici nazionali sono tenuti a prenderli in considerazione ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro giudizio, in particolare quando sono tali da chiarire l'interpretazione di disposizioni dell'Unione attuate da disposizioni nazionali o mirano a precisare disposizioni del diritto dell'Unione aventi carattere vincolante " (Corte di giustizia dell'Unione Europea, II, sentenza 7 luglio 2022, Causa C-24/21, par. 51; 3 settembre 2014, C-410/13, par. 64; 13 dicembre 1989, C-322/88, par. 18; anche Grande Sezione, 15 luglio 2021, causa C-911/19, par. 55).

Ne discende che, da un punto di vista applicativo, l'attività amministrativa conforme al contenuto delle Raccomandazioni non abbisogna di ulteriori elementi motivazionali a supporto, salvo che per gli aspetti di natura fattuale, mentre laddove vi sia un disallineamento tra le stesse è necessaria una motivazione rafforzata che ne giustifichi le ragioni (cfr., per un parallelismo, con riguardo alle linee guida non vincolanti, Consiglio di Stato, Comm. Spec., numero 01767/2016 e data 02/08/2016).

6.5. Nel caso di specie, va evidenziato che il diniego di autorizzazione a svolgere l'attività di trader di prodotti energetici da parte della società ricorrente è stato motivato dall'Agenzia delle Dogane in ragione delle seguenti circostanze, ovvero (i) per l'inoperatività della ricorrente nell’arco temporale che va dalla sua costituzione nell’anno 2017, ossia per non aver la stessa svolto attività economica di rilievo fiscale e dunque per l’insussistenza dei caratteri sostanziali dell’imprenditorialità; (ii) per l’assenza di elementi patrimoniali in titolarità della società (beni mobili e immobili) nonché di margini di tesoreria; (iii) per la preposizione alla società di un soggetto dedito ad un’attività lavorativa totalmente svincolata da quella della commercializzazione all’ingrosso di prodotti petroliferi, per la quale non ha presentato nessuna dichiarazione IVA, e socio al 12,5% di una società dedita all’attività di commercio al dettaglio di carburante per autotrazione per la quale risultano dichiarati nel 2019 unicamente redditi da fabbricati (per l’importo di soli € 358,00); (iv) per la mancata attivazione di qualsiasi utenza intestata a proprio nome; (v) per l’assenza di operatività della sede legale dichiarata come situata in via Dante Alighieri n.111 Pontoglio (BS), in quanto la stessa non è risultata – all’esito di verifica in loco – né presidiata, né identificata.

Il chiaro tenore delle contestazioni, in precedenza riassunte, rende infondato il primo motivo di ricorso, attraverso il quale è stata dedotta l’esorbitanza del controllo operato dall’Amministrazione nel giudizio prognostico di inidoneità della ricorrente in relazione a indici di solidità e solvibilità finanziaria. Si tratta in realtà di una valutazione in linea con i principi sopra evidenziati.

Va sottolineato, inoltre, come parte ricorrente non abbia contestato da un punto di vista storico e fattuale le circostanze riportate nel provvedimento impugnato, ma le ritenga semplicemente prive di rilievo giuridico e non idonee a fondare il diniego di autorizzazione a svolgere l'attività di trader .

A tal fine, la difesa della ricorrente prende in considerazione, partitamente, le singole circostanze poste a fondamento del diniego di autorizzazione, e cerca di dimostrarne l'inconferenza o la scarsa rilevanza in ordine alla richiamata determinazione. Una simile dimostrazione non è però stata fornita.

In particolare, non può trovare positivo apprezzamento la circostanza dedotta dalla ricorrente con il secondo motivo di ricorso, ossia che l’assenza di qualsiasi attività sarebbe dovuta a ragioni estranee alla sua volontà in quanto legate alle contingenze della pandemia. In contrario, si osserva che la mancanza di attività risale al 2017, anno di costituzione della società; la stessa ricorrente inoltre ha presentato nel corso del procedimento amministrativo documenti contabili (nella specie fatture) di data successiva all’istanza ed al preavviso di rigetto, che non sono idonee a fornire una diversa prospettazione.

Il diniego di autorizzazione impugnato, invece, risulta rispondente agli obiettivi su cui si impernia il richiamato impianto normativo concernente l’immissione nel mercato di operatori del settore dei prodotti energetici soggetti ad accisa abilitati ad avvalersi di depositi di terzi o di destinatari autorizzati.

Essendo prioritaria l’esigenza di salvaguardare il versamento delle accise, la verifica in ordine alla idoneità e all'affidabilità del trader non può avvenire attraverso una valutazione atomistica delle singole condotte tenute dallo stesso, poiché solo per mezzo di una analisi di carattere globale e complessivo è possibile stabilire la sussistenza o meno dei presupposti per rilasciare l'autorizzazione.

6.6. A questo riguardo, contrariamente a quanto assume la società ricorrente, non è decisivo il fatto che nella disciplina di legge e regolamentare, di cui al sopra citato decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 12 aprile 2018, l’adeguatezza patrimoniale (insita nel concetto di imprenditorialità) posta a base del provvedimento impugnato non sia prevista come requisito per il rilascio dell’autorizzazione, e che la sua valenza ostativa ciò nondimeno individuata nel caso di specie dall’amministrazione finanziaria comporterebbe una restrizione della libertà di iniziativa economica costituzionalmente garantita (art. 41 Cost.).

La costituzione di una garanzia patrimoniale minima, in grado di porre l’operatore nella condizione di assolvere ai propri obblighi tributari e di esercitare stabilmente l’attività economica, deve infatti essere considerata un presupposto strutturale insito nella figura del trader di prodotti petroliferi stoccati presso un deposito fiscale o un destinatario registrato, in un settore a forte rischio di illeciti fiscali, dove è frequentemente riscontrabile la presenza di soggetti appositamente interposti nella filiera produttiva allo scopo di assumere sul piano formale obblighi tributari destinati a non essere mai assolti.

Nell’ambito della funzione di controllo preventivo di cui è espressione il potere autorizzatorio dell’amministrazione finanziaria il possesso di mezzi patrimoniali adeguati si pone pertanto in modo legittimo come requisito necessario di accesso nel mercato. In via di ulteriore conseguenza, nel perseguimento di esigenze di tutela degli interessi erariali, in grado di porsi come limite all’accesso al mercato di operatori inaffidabili, attuativo dell’« utilità sociale » in contrasto della quale ai sensi dell’art. 41, comma 2, Cost. l’attività di impresa non può svolgersi, la mancanza dei mezzi in questione giustifica l’adozione di un provvedimento di contenuto negativo sull’istanza autorizzativa.

6.7. In ragione di tutto quanto considerato il diniego di autorizzazione impugnato nel presente giudizio deve ritenersi legittimo, nella misura in cui esso è stato opposto ad una società a responsabilità limitata con un capitale sociale versato di soli € 2.500,00, palesemente inidonea a garantire l’assolvimento degli obblighi tributari inerenti alla commercializzazione di prodotti petroliferi.

In senso convergente, risultano essere stati coerentemente valorizzati tutti gli indici di inaffidabilità ed inconsistenza economico-aziendale sopra riportati.

Pertanto, resiste alle censure il giudizio conclusivo circa la carenza in capo alla ricorrente dei requisiti minimi di affidabilità indispensabili per garantire il pieno rispetto delle disposizioni di contrasto alle frodi nel settore degli oli minerali introdotte con la L. 205/2017.

7. Le considerazioni che precedono appaiono sufficienti a condurre al rigetto del ricorso, assorbita ogni altra censura che non sia stata oggetto di specifica disamina.

8. Le spese del giudizio, in ragione delle peculiarità della vicenda, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di CI (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in CI nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Costanza Cappelli	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO