Pubblicato il 04/06/2025

N. 01748/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02144/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AN (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2144 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicolò D'Alessandro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brolo, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di diniego di SCIA prot. -OMISSIS- del 27/9/2023 relativa all'edificio -OMISSIS- in Brolo, emanato dall'area tecnica del Comune di Brolo;

- del preavviso di rigetto cui il provvedimento finale rinvia quanto alla motivazione;

- di ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il dott. Salvatore Accolla e udito il difensore di parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente impugnava il provvedimento con cui il Comune di Brolo aveva espresso il proprio diniego in relazione alla SCIA presentata per la realizzazione di alcuni interventi edilizi su un immobile di sua proprietà, consistenti in interventi di manutenzione della copertura dell’immobile, nella realizzazione di un servizio igienico e di una piccola cucina in sostituzione del vecchio focolare e nell’ ammodernamento degli impianti.

2. Ad opinione della ricorrente il provvedimento sarebbe stato illegittimo, anzitutto, perché si sarebbe trattato di una SCIA per opere di manutenzione e non di una SCIA in sanatoria, e, in ogni caso, a causa della violazione dell’art. 19 della legge n. 241/1990, in quanto emanato oltre il termine di cui al comma 6 bis del richiamato art. 19 e, parimenti, in violazione delle condizioni previste dall’art. 21 novies della stessa legge 241/90, in particolare per la mancata esposizione delle ragioni di pubblico interesse, specifico e concreto, ed il difetto di comparazione degli interessi coinvolti.

3. In un secondo motivo di ricorso, premesso che la SCIA, in quanto atto privato non avrebbe richiesto un assenso, né consentito un diniego, lamentava che l’Amministrazione avrebbe violato l’obbligo su di essa gravante di valutare i chiarimenti forniti con la memoria ed i documenti che avrebbe presentato a seguito della comunicazione del preavviso di diniego, essendosi limitata a dichiarare, nel provvedimento finale, che “dalle memorie non sono emersi nuovi elementi rispetto al contenuto del preavviso di diniego”, quando, invece, avrebbe avuto l’obbligo di dare ragione, in termini analitici, del mancato accoglimento delle memorie e delle osservazioni formulate dal privato.

4. Senza recesso da quanto in precedenza osservato, ribadiva che la SCIA presentata non avrebbe avuto ad oggetto, come invece indicato nel provvedimento, l’“ autorizzazione per la realizzazione dell’immobile ” o “i successivi interventi di ristrutturazione ed ampliamenti avvenuti negli anni”; precisava, ancora, che il provvedimento sarebbe stato, nel merito, comunque illegittimo, in quanto sino al 1967, al di fuori del centro abitato, gli edifici anche di notevole consistenza avrebbero potuto essere legittimamente realizzati senza dover richiedere nessuna “autorizzazione”.

Quanto all’onere della prova in merito alla data di realizzazione dell’immobile, ordinariamente gravante sul privato, sottolineava che, secondo la prevalente giurisprudenza (cfr., ad es., Cons. Stato, Sez. VI, 18 luglio 2016, n. 3177) deve ammettersi un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui il privato da un lato porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell'intervento prima del 1967 elementi dotati di un alto grado di plausibilità e, dall'altro, il Comune fornisca elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio, o con variazioni essenziali. Una volta forniti elementi certi sulla preesistenza dell’edificio al 1967, il privato non sarebbe stato tenuto a fornire la prova negativa della mancata realizzazione di modifiche, ma sarebbe spettare all’Amministrazione dimostrare l’effettuazione di ristrutturazioni e modifiche negli anni, il che, nel caso di specie, non sarebbe accaduto.

5. Per tutte le predette ragioni chiedeva l’annullamento degli atti impugnati.

6. Il Comune di Brolo, benché destinatario di regolare notificazione del ricorso, non si costituiva in giudizio.

7. All’udienza del 15 aprile 2025, su richiesta del difensore della parte ricorrente il ricorso veniva posto in decisione.

DIRITTO

8. La ricorrente presentava una SCIA per l’effettuazione di alcuni lavori di manutenzione della copertura di un manufatto, la realizzazione di un wc e di una cucina al posto del focolare già presente.

9. Il Comune odierno convenuto comunicava il “ diniego alla richiesta ” motivato con le ragioni espresse nel preavviso di diniego, ovvero che: a) dalla consultazione della planimetria depositata in occasione del rilascio di un titolo edilizio nel 1975, delle aerofotogrammetrie e delle foto satellitari reperibili su Google Earth, si sarebbe desunto che l’immobile su cui avrebbero dovuto effettuarsi i lavori oggetto di SCIA non sarebbe esistito nel 1976, risultando visibile nella aerofotogrammetria del vigente PRG del 1997; in relazione alla particella di proprietà della ricorrente, l’unico titolo edilizio rilevante, rilasciato nel 1975, avrebbe riguardato altro immobile; (b) non sarebbe d’altra parte, emerso alcun titolo di proprietà da cui sarebbe stato possibile ricavare una precedente provenienza dell’immobile; (c) nel P.R.G. l’immobile sarebbe ricaduto in fascia di rispetto fluviale del Torrente S. Angelo e dentro la fascia di rispetto del vincolo paesaggistico.

10. La ricorrente ha impugnato il provvedimento insistendo, in particolare, (i) sulla violazione della disciplina di cui agli art. 19 e 21 nonies della legge 241/90 in materia di poteri di controllo dell’Amministrazione sulle segnalazioni certificate presentate dai privati, (ii) sulla mancata indicazione delle ragioni per cui le osservazioni presentate a seguito della comunicazione del preavviso di diniego sarebbero state infondate e (iii) sull’asserita esistenza dell’immobile prima del 1967, circostanza che ne avrebbe reso legittima la realizzazione senza autorizzazione.

11. Ciò premesso il ricorso deve ritenersi infondato.

12. Dall’esame delle difese della ricorrente, non si ricava, anzitutto alcuna specifica contestazione del fatto che l’immobile su cui avrebbero dovuto essere effettuato l’intervento sia situato all’interno della fascia di rispetto fluviale indicata nel PRG vigente nel territorio del Comune convenuto e dentro la fascia di rispetto del vincolo paesaggistico.

La circostanza deve, dunque ritenersi indiscussa.

12.1. Deve, poi, altresì, rilevarsi che è parimenti indiscusso il fatto che il medesimo immobile sia, almeno in parte, privo di titolo autorizzativo.

12.2. A partire da tale difetto del titolo edilizio, oltre che della sua ubicazione (come detto, incontestata) in fascia di rispetto fluviale l’Amministrazione ha ritenuto che l’intervento segnalato non sarebbe stato effettuabile.

12.3. La ricorrente ha, invece, affermato che l’immobile non avrebbe necessitato di titolo edilizio in quanto risalente ad epoca precedente al 1967.

12.3.1. Nella relazione di consulenza tecnica di parte allegata al ricorso la ricorrente ha, a tal fine, depositato documentazione cartografica ed argomentato sul punto, in termini che – data la carente indicazione dei criteri di misurazione delle distanze e, soprattutto, le scarse evidenze, anche a causa della scala di riproduzione, della presunta identificabilità dell’immobile nelle medesime cartografie – non forniscono, secondo il Collegio, neanche quei minimi argomenti di prova idonei, secondo la giurisprudenza richiamata dalla stessa parte ricorrente, a ribaltare sull’Amministrazione l’onere della prova dell’ (in-)esistenza degli immobili interessati nel 1967.

Non sembra, in definitiva, che le predette deduzioni della parte, proprio per la loro scarsa comprensibilità e per la loro oggettiva equivocità, siano tali da aver ribaltato l’onere della prova in materia di regolare realizzazione dell’edificio, che, per consolidata giurisprudenza, grava sul privato a meno che questi non fornisca almeno degli elementi di prova contraria alle asserzioni presenti nel provvedimento.

12.3.2. D’altra parte, altre affermazioni presenti tanto nelle controdeduzioni presentate a seguito del preavviso di diniego, quanto nelle difese di causa, si mostrano, oltre che prive di prova, inconsistenti, come, ad esempio, quella secondo cui l’immobile non sarebbe stato visibile, fino a tempi recenti, in quanto nascosta da piante di alto fusto “in massime parte distrutte nei mesi scorsi da violenti venti di scirocco”.

12.4. Peraltro, al di là di quanto dedotto nell’appena richiamata relazione di parte “dimostrativa sul sito del fabbricato” - da ritenersi, per quanto appena esposto, del tutto insufficiente a comprovare le tesi della ricorrente - non ha trovato specifica smentita, nel ricorso, l’affermazione, formulata nel preavviso di diniego, del tutto incompatibile con la tesi sostenuta dalla ricorrente, secondo cui nella planimetria di scala allegata al primo dei titoli edilizi riguardanti la particella (C.E. 21/75) “nulla viene riportato sull’esistenza di altri fabbricati oltre quello autorizzato con la predetta concessione edilizia”, sicché, alla luce di tale ultima incontestata asserzione, non può non prestarsi fede all’affermazione, riportata sempre nel preavviso di diniego, secondo cui dall’aerofotogrammetria del 1997 sarebbe emersa “l’esistenza di un piccolo manufatto di dimensioni pari circa a ml 7,00 x ml 3,80 distante circa ml 20,00 dall’autorizzato fabbricato”.

12.5. In definitiva, all’esito delle osservazioni appena svolte, deve ritenersi incontestato che l’immobile sul quale avrebbero dovuto effettuarsi gli interventi indicati nella SCIA da cui è scaturito il provvedimento negativo oggetto di odierna impugnazione è, almeno parzialmente, abusivo, in quanto privo dei necessari titoli autorizzativi.

13. A fronte delle superiori conclusioni è evidente che il provvedimento conclusivo del procedimento impugnato è assolutamente privo dei profili di illegittimità individuati nel ricorso.

Infatti, secondo la giurisprudenza, in relazione ad un immobile abusivo, non può essere autorizzato nessun intervento, compresi quelli di manutenzione realizzabili tramite CILA (e, dunque, a maggior ragione, quelli per cui, come nel caso in esame, è necessaria la SCIA).

Nella presente fattispecie, come descritto, l’immobile in relazione al quale era stata segnalata la realizzazione dei predetti interventi, deve ritenersi, almeno in parte, abusivo, in quanto realizzato, senza alcun titolo, in un periodo tra il 1976 ed il 1997 e, per di più, in un’area ricadente in fascia di rispetto fluviale ed assoggettata a vincolo paesaggistico.

Deve, d’altronde, ricordarsi come, per consolidata giurisprudenza, non sia consentita una valutazione atomistica degli abusi eventualmente succedutisi nel tempo, ma è necessaria una loro considerazione complessiva, sicché, a seguito dell’effettuazione di interventi edilizi senza la relativa autorizzazione, nessun altro successivo intervento può ritenersi legittimamente effettuabile.

14. In ogni caso, al di là del carattere abusivo dell’immobile, assume carattere assorbente la presenza del vincolo di inedificabilità assoluta presente nell’area, a fronte del quale nessun intervento è legittimamente realizzabile.

L’art. 96, comma 1, lett f), r.d. 25/07/1904, n. 523 sancisce che “ Sono lavori ed atti vietati in modo assoluto sulle acque pubbliche, loro alvei, sponde e difese (….) le piantagioni di alberi e siepi, le fabbriche, gli scavi e lo smovimento del terreno a distanza dal piede degli argini e loro accessori come sopra, minore di quella stabilita dalle discipline vigenti nelle diverse località, ed in mancanza di tali discipline, a distanza minore di metri quattro per le piantagioni e smovimento del terreno e di metri dieci per le fabbriche e per gli sca vi”.

La giurisprudenza è univoca nel ritenere che « La disposizione contempla un vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di rispetto fluviale, demandando alle discipline locali l’indicazione del limite distanziale che, ove non previsto a livello locale, è comunque fissato in quattro metri per le piantagioni e lo smovimento del terreno e in dieci metri per le fabbriche e per gli scavi.

[…] l’articolo in esame non consente alcuna deroga al vincolo di inedificabilità assoluta poiché demanda alla disciplina locale unicamente la concreta determinazione del limite distanziale, e, quindi, dell’estensione della fascia di rispetto.

In altri termini, il carattere suppletivo e derogabile attiene unicamente alla previsione del limite distanziale - che la disciplina locale può fissare ad una distanza maggiore o minore in ragione dello stato dei luoghi- ma non si estende anche alla previsione del vincolo di inedificabilità che invece ha carattere assoluto.

... Siffatta esegesi è conforme al costante orientamento della giurisprudenza di legittimità che, per un verso, ha rimarcato il carattere assoluto del divieto di edificazione il quale, avendo il fine di assicurare il libero deflusso delle acque, non opera solo allorché risulti oggettivamente non sussistente una massa di acqua pubblica e non sia nemmeno verosimile la ricostituzione della stessa per eventi naturali (Cass., SS.UU., 01/04/2020, n.7644; id. 14/02/2020, n.3807) e, per altro verso, ha sancito la natura derogabile della disciplina del limite distanziale da parte della normativa locale. Quest’ultima, per derogare alla norma statale deve essere espressamente destinata alla regolamentazione delle distanze dagli argini, esplicitando le condizioni locali e le esigenze di tutela delle acque e degli argini che giustifichino la determinazione di una distanza maggiore o minore di quella indicata dalla norma statale (Cass civile sez. un., 27/11/2019, n. 31022) ” (Consiglio di Stato, sez. II sentenza n. 5863 del 2 luglio 2024).

14.1 Nel caso di specie, non risulta dagli atti di causa, che il P.R.G. abbia previsto una tale disciplina derogatoria e parte ricorrente nulla ha dedotto al riguardo.

Per di più, deve considerarsi che nel provvedimento si fa riferimento anche al vincolo paesaggistico, anch’esso assoluto - e ben più ampio, in quanto riferito ad una distanza di 150 metri - di cui all’art. 142 del d. lgs. 142/04.

15. Il carattere assoluto del vincolo sussistente nell’area si riverbera sulla natura vincolata del provvedimento, da cui discende l’infondatezza degli altri due motivi di ricorso.

15.1. Ed invero, l’applicazione degli istituti di cui all’art. 10 bis della legge 241/90 non è richiesta nei casi in cui il procedimento abbia contenuto vincolato.

Nel merito, da quanto esposto in precedenza, emerge che le osservazioni della ricorrente non avrebbero potuto condurre all’emanazione di un provvedimento dal contenuto diverso rispetto a quello impugnato, risultando, anche da quanto detto in precedenza, l’assoluta infondatezza delle tesi degli stessi ricorrenti.

In definitiva, anche dopo il dispiegarsi dell'attività difensiva in sede processuale, non sono emersi elementi che avrebbero potuto indurre l'Amministrazione resistente a non adottare il provvedimento avversato (cfr., in termini analoghi, T.A.R. Sicilia, AN, sez. II, n. 3304 del 2023).

Sarebbe, d’altronde, contraria ai principi di economicità, speditezza ed efficienza proclamati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, la valorizzazione di irregolarità meramente formali, allorché emerga che, comunque, il contenuto dispositivo della determinazione impugnata non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, giusta quanto previsto dall'art. 21- octies della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. II, 6 marzo 2020, n. 1643; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 19 giugno 2023, n. 2038; T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 24 novembre 2022, n. 3160).

15.2. Infine, a fronte della radicale insussistenza dei presupposti per la realizzazione dell’intervento non è invocabile l’asserita violazione delle previsioni di cui all’art. 19 e 21 nonies della legge 241/90 in merito alle tempistiche per i provvedimenti inibitori e l’esercizio dell’autotutela, che presuppongono la configurabilità giuridica dell’intervento, in questo caso, per quanto si è illustrato, del tutto insussistente.

16. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, il ricorso è infondato e, in quanto tale, deve essere rigettato.

17. Nulla deve disporsi sulle spese, attesa la mancata costituzione in giudizio del Comune convenuto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di AN (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agnese Anna Barone, Presidente

Salvatore Accolla, Primo Referendario, Estensore

Paola Anna Rizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Salvatore Accolla	Agnese Anna Barone

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.