Pubblicato il 25/05/2022

N. 00841/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00461/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la PU

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 461 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
IU CI e IA AN LO, rappresentati e difesi dall’avvocato Cristiana Giorgiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nardò, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Fernanda Quaranta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo TA in Lecce, via Zanardelli n. 7;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo ,

- dell’ordinanza n. 143 del 2.3.2017, con cui il Dirigente dell’area funzionale 1° del Comune di Nardò ha ordinato la demolizione di alcune opere realizzate sine titulo presso l’abitazione degli odierni ricorrenti

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale

per quanto riguarda i motivi aggiunti,

- dell’ordinanza n. 276 del 18.6.2019 - prot. n. 28584 - notificata in data 23.7.2019, con cui il Dirigente dell’area funzionale 4 del Comune di Nardò ha inflitto ai ricorrenti la sanzione pecuniaria di € 20.000,00;

- ove occorra, del verbale di sopralluogo della Polizia Locale del 16.6.2017 e della nota prot. 575/16 del 16.6.2017 della Polizia Locale, di trasmissione del medesimo verbale;

- ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Nardò;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 19 maggio 2022 il dott. Nino Dello Preite e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame, i Sigg.ri CI e LO hanno impugnato l’ordinanza, in epigrafe indicata, con cui il Comune di Nardò ha ordinato la demolizione di alcune opere realizzate sine titulo presso l’abitazione di cui sono proprietari.

1.1. A sostegno del ricorso, i ricorrenti hanno articolato i seguenti motivi di gravame: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/01. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria ; 2) Eccesso di potere. Difetto di istruttoria e motivazione. Erroneità dei presupposti. Violazione e falsa applicazione D. Lgs. n. 42/2004, P.u.t.t./p. e P.P.T.R. Violazione e falsa applicazione D.M. del 4.9.1975 e d.P.R. n. 248/2010. Violazione e falsa applicazione d.P.R. n. 380/01. Violazione sentenze del Tribunale di Lecce del 26.1.2016 e 18.9.2014 ; 3) Violazione e falsa applicazione artt. 22, 31 e 32 D.P.R. n. 380/01. Violazione e falsa applicazione Regolamento edilizio ed N.T.A. del P.R.G. di Nardò. Eccesso di potere. Erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria e motivazione ; 4) Violazione degli artt. 7 e 8 L. n. 241/90 e ss.mm.ii. Mancata comunicazione di avvio del procedimento. Eccesso di potere. Sviamento. Difetto di istruttoria .

1.2. Hanno chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

2. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio, instando per il rigetto del ricorso.

3. Con successivi motivi aggiunti depositati in data 14.10.2019 i ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza n. 276 del 18.6.2019 (e, ove occorra, il verbale di sopralluogo della Polizia Locale del 16.6.2017), con cui il Comune di Nardò ha inflitto loro la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 per non aver ottemperato all’ordine di demolizione.

3.1. Hanno dedotto l’illegittimità dei nuovi atti impugnati, oltre che per invalidità derivata, anche per i seguenti vizi propri: 1) Violazione e falsa applicazione articolo 31 d.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti ; 2) Violazione del principio di irretroattività delle disposizioni in riferimento ad abusi realizzati prima dell’entrata in vigore della norma; 3) Violazione e falsa applicazione articolo 31 d.P.R. n. 380/2001 per altro profilo. Eccesso di potere ed erroneità dei presupposti per altro profilo. Difetto di motivazione e violazione art. 3 L. n. 241/1990. Incompetenza ; 4) Violazione e falsa applicazione degli articoli 27 e 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001. Violazione e falsa applicazione articolo 3 L.n. 241/1990. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti .

3.2. All’udienza di merito straordinario del 19.5.2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

4. Con il primo motivo del ricorso introduttivo, i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001, per non essere state indicate, nell’atto oggetto di gravame, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, che saranno acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune.

4.1. Il motivo è infondato.

4.2. Per pacifica giurisprudenza amministrativa: “La mancata esatta individuazione dell ’ area di sedime da acquisire di diritto gratuitamente al patrimonio indisponibile del Comune ai sensi dell ’ art. 31, comma 3, T.U. edilizia, non costituisce ragione di illegittimità dell ’ ingiunzione a demolire. Ciò in quanto l ’ accertamento dell ’ inottemperanza all ’ ingiunzione di demolizione è normativamente configurato alla stregua di un atto ad efficacia meramente dichiarativa, che si limita a formalizzare l ’ effetto (acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale) già verificatosi alla scadenza del termine assegnato con l ’ ingiunzione stessa. L ’ acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere edilizie abusivamente realizzate è, infatti, una misura di carattere sanzionatorio che consegue automaticamente all ’ inottemperanza dell ’ ordine di demolizione; ne consegue che, data la natura dichiarativa dell ’ accertamento dell ’ inottemperanza, la mancata indicazione dell ’ area nel provvedimento di demolizione può comunque essere colmata con l ’ indicazione della stessa nel successivo procedimento di acquisizione” (TAR Brescia, I, 4.8.2021, n. 724, nonché la giurisprudenza ivi citata).

4.3. Infatti, l’esatta indicazione dell’area di sedime e dell’eventuale ulteriore area da acquisire gratuitamente al patrimonio del Comune in caso di inerzia deve essere contenuta nel successivo ed eventuale provvedimento di acquisizione, nel quale, invece, è necessario che sia puntualmente specificata la portata delle sanzioni irrogate (T.A.R. Lecce n. 160/2019; Id. n. 1710/2018; T.A.R. Roma n. 9074/2018).

5. Con il secondo ordine di censure, la difesa di parte ricorrente assume che il Comune non avrebbe potuto ordinare la demolizione sul presupposto che le opere non possono beneficiare di un’autorizzazione paesaggistica postuma; le opere contestate non necessiterebbero dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004, trattandosi di vincolo abrogato per effetto del d.P.R. n. 248/2010 e non potendosi sostenere che esse non sarebbero sanabili per il sol fatto che ricadono in zona tutelata dal P.P.T.R.

5.1. Nella prospettazione attorea, la disciplina prevista dall’art. 146 D. Lgs. n. 42/2004 non sarebbe applicabile ai vincoli imposti dal P.P.T.R., in quanto il richiamo contenuto nello stesso articolo alle aree di interesse paesaggistico tutelate dalla legge sarebbe riferibile agli strumenti di pianificazione territoriale elaborati ai sensi degli artt. 135 e seguenti del D. Lgs n. 42/2004 (ossia quelli redatti di concerto tra IO e Ministero ed assorbenti tutti i vincoli esistenti, sia statali che regionali), e non già a quelli introdotti con una mera delibera di Giunta Regionale.

5.2. La censura non è positivamente apprezzabile.

5.3. Osserva il Collegio che il Piano Paesaggistico della IO PU (PPTR) ha condotto - ai sensi dell’articolo 143, comma 1, lett. b ) e c ) del D.Lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) - alla ricognizione sistematica delle aree sottoposte a tutela paesaggistica, nonché all’individuazione, ai sensi dell’art. 143 comma 1, lett. e ), del Codice, di ulteriori contesti che il Piano intende sottoporre a tutela paesaggistica.

5.4. Le aree sottoposte a tutele dal P.P.T.R. si dividono pertanto in beni paesaggistici, ai sensi dell’art. 134 del Codice, e ulteriori contesti paesaggistici ai sensi dell’art. 143, comma 1, lett. e ) del Codice.

5.5. I beni paesaggistici si dividono ulteriormente in due categorie di beni: a) gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico ( ex art. 136 del Codice), ovvero quelle aree per le quali è stato emanato un provvedimento di dichiarazione del notevole interesse pubblico; b ) le aree tutelate per legge ( ex art. 142 del Codice).

5.6. Con le schede di identificazione e di definizione della specifica disciplina d’uso, dunque, il Ministero per i beni e le attività culturali e la IO PU hanno determinato le specifiche prescrizioni d’uso per gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 D. Lgs. n. 42 del 2004.

5.7. Nella specie, vengono in rilievo, come indicato in seno all’ordinanza di demolizione qui gravata, le suddette prescrizioni di legge, in quanto il lotto in esame “ ricade nelle componenti 6.3.1. – immobili ed aree di notevole interesse pubblico di cui all’art. 75 e 79 delle NTA del PPTR approvato ”, con conseguente sottoposizione a vincolo paesaggistico

5.8. Di ciò vi è anche positivo riscontro nello stesso PPTR della PU, recante - all’art. 90, co. 5, N.T.A. - l’espressa previsione che “ al fine del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, l’Amministrazione competente verifica la conformità e la compatibilità dell’intervento rispetto alle disposizioni normative del PPTR, ivi comprese quelle di cui all’art. 37 delle presenti norme ed alla specifica disciplina di cui all’art. 140, comma 2, del Codice ”.

5.9. La censura, pertanto, è infondata.

6. Con ulteriore doglianza, i ricorrenti deducono che alcune delle opere di cui è stata intimata la demolizione non necessiterebbero del previo rilascio del permesso di costruire, potendo essere realizzate senza alcun titolo edilizio o con una SCIA/DIA ai sensi degli artt. 22 e ss. del d.P.R. n. 380/2001.

6.1. Anche tali censure sono destituite di fondamento, in quanto – considerato, come sopra visto, che l’area su cui insistono i manufatti abusivi ricade in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ex D. Lgs. n. 42/2004 – gli interventi di cui si discorre non sono assentibili in regime semplificato, a prescindere dalla loro allegata natura precaria o pertinenziale, ovvero dalla loro qualificazione in termini di manutenzione straordinaria.

6.2. In altre parole, quand’anche si trattasse di opere in astratto ascrivibili alla mera manutenzione o ad interventi edilizi minori (così come sostengono i ricorrenti), è dirimente il fatto che tali opere si collochino in area caratterizzata da vincolo paesaggistico, ove qualsiasi intervento edilizio (anche minore) privo della dovuta autorizzazione paesaggistica è anch’esso assoggettato a ordine di demolizione ai sensi dell’art. 167 D.Lgs. n. 42 del 2004.

6.3. Né miglior sorte merita l’ultimo motivo di cui al ricorso introduttivo, con cui la difesa attorea lamenta il difetto di partecipazione procedimentale, per avere la P.A. adottato l’ordinanza gravata in violazione/elusione delle garanzie partecipative previste dal vigente ordinamento.

6.4. Infatti, per pacifica giurisprudenza amministrativa: “ I provvedimenti di repressione degli abusi edilizi, tra i quali rientra l’ordinanza di demolizione, costituiscono atti dovuti, in dipendenza dell’accertamento dell’illecito compiuto e della sua riconducibilità ad una delle fattispecie previste dalla legge. Ciò significa che l’ordinanza di demolizione non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento, tanto più che, in relazione ad una simile tipologia di provvedimento, può trovare applicazione l’art. 21 octies, l. n. 241/1990 , secondo cui non è annullabile l’atto dovuto in violazione delle norme sul procedimento, qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello concretamente assunto ” (TAR Napoli, VIII, 3.12.2021 , n. 7779).

6.5. Per tali ragioni, la mancata, previa comunicazione inerente l’avvio del procedimento in oggetto non determina l’illegittimità dell’impugnato ordine di demolizione, avuto riguardo al carattere vincolato dell’attività in esame, che degrada il vizio lamentato a mera irregolarità di carattere non invalidante, ai sensi dell’art. 21 octies, 2° co., della legge n. 241/90.

7. Si può ora passare all’esame del ricorso per motivi aggiunti, che risulta anch’esso infondato per le ragioni che si passano ad esporre.

7.1. Non colgono nel segno, anzitutto, le censure contenute nel primo e nel terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, che possono essere esaminate congiuntamente per l’evidente comunanza delle questioni ivi trattate.

7.2. A dire dei ricorrenti, l’ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria non sarebbe stata preceduta dall’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, il quale non sarebbe surrogabile dal presupposto verbale della Polizia Locale; inoltre, mancherebbe una piena corrispondenza tra le opere da demolire e quelle oggetto dell’accertamento dell’inottemperanza, non potendo a tal fine utilizzarsi il presupposto verbale di sopralluogo, in ragione dell’assenza di una figura tecnica e dell’incompetenza della Polizia Municipale.

7.3. Quanto all’asserita incompetenza della Polizia Municipale ad eseguire l’accertamento in sull’avvenuta esecuzione o meno della demolizione del manufatto abusivo, osserva il Collegio che la censura è palesemente infondata, trattandosi di mera attività esecutiva (sopralluogo) che non comporta alcuna cognizione tecnica.

7.4. Il verbale di accertamento di inottemperanza all’ordine di demolizione ha valore di atto endoprocedimentale, strumentale alle successive determinazioni dell’Ente locale e ha efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, alla quale non è attribuita la competenza all’adozione di atti di amministrazione attiva, all’uopo occorrendo che la competente autorità amministrativa faccia proprio l’esito delle predette operazioni attraverso un formale atto di accertamento.

7.5. Inoltre, il verbale di che trattasi – per la natura fidefacente delle dichiarazioni ivi riportate fino a querela di falso (cfr. art. 2700 cod. civ.) – è pienamente idoneo a supportare l’accertamento della mancata totale inottemperanza all’ordine di demolizione, per cui vi è causa.

7.6. Nessuna illegittimità può dunque derivare dall’attività compiuta dalla Polizia Municipale rispetto all’atto formale di accertamento ex art. 31 comma 4, D.P.R. n. 380 del 2001, con cui l’autorità amministrativa comunale recepisce gli esiti dei sopralluoghi effettuati dalla Polizia Municipale e forma il titolo ricognitivo idoneo all’acquisizione gratuita dell’immobile al proprio patrimonio.

8. La seconda delle doglianze addotte con l’atto di motivi aggiunti riguarda l’asserita violazione del principio di irretroattività delle leggi, argomentandosi che il comma 4 bis dell’art. 31 D.P.R. n. 380 del 2001 è stato introdotto con L. 11 novembre 2014, n. 164, sicché - al momento della realizzazione delle opere de quibus - non era prevista la sanzione pecuniaria applicata per il caso di inottemperanza all’ingiunzione a demolire.

8.1. Anche tale motivo è infondato.

8.2. Il Collegio richiama, a tal riguardo, la condivisibile giurisprudenza, secondo cui “ l’abuso edilizio, rivestendo i caratteri dell’illecito permanente, si pone in perdurante contrasto con le norme tese al governo del territorio sino al momento in cui non viene ripristinata la situazione preesistente e l’illecito sussiste anche quando il potere repressivo si fondi su di una legge entrata in vigore successivamente al momento in cui l’abuso è stato compiuto. Da ciò discende che, ai fini della repressione dell’illecito edilizio, è comunque applicabile il regime sanzionatorio vigente al momento in cui l’Amministrazione dispone la sanzione. In forza della natura permanente dell’illecito edilizio, infatti, colui che ha realizzato l’abuso mantiene inalterato nel tempo l’obbligo di eliminare l’opera illecita, onde il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, anche per fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore della norma che disciplina tale potere ” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2019 n. 1892).

8.3. Dalla natura di illecito permanente dell’abuso edilizio viene fatta derivare l’applicazione del regime sanzionatorio vigente al momento in cui l’Amministrazione provvede ad irrogare la sanzione stessa, senza che sia ravvisabile la violazione del principio di irretroattività (cfr., TAR Sardegna, Sez. II, 9 aprile 2018, n. 316; TAR Veneto, Sez. II, 7 dicembre 2017, n. 1114).

8.4. Orbene, la condizione di applicabilità della sanzione sussiste nel caso in esame, considerato che il comma 4 bis dell’articolo 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 è stato introdotto dal D.L. 12 settembre 2014, n. 133 (convertito nella L. 11 novembre 2014, n. 164) e che, dunque, esso era in vigore al momento in cui è stata accertata l’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione di che trattasi.

9. Con gli ultimi due ordini di censure di cui all’atto di motivi aggiunti, parte ricorrente – sulla base del presupposto, già sopra disatteso, che la zona de qua non sia sottoposta a vincolo paesaggistico –, assume che il provvedimento gravato difetti di adeguata motivazione e sostiene, inoltre, che nella specie non possa trovare applicazione la sanzione applicata nella misura massima di € 20.000,00.

9.1. Osserva in proposito il Collegio che l’Amministrazione ha fatto applicazione del disposto dell’art. 31, co. 4 bis , in relazione all’art. 27 co. 2 T.U.E., secondo cui “ L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 Euro e 20.000 Euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima ”.

9.2. Nella fattispecie, come sopra evidenziato, risulta per tabulas che la zona di cui trattasi è soggetta a vincolo paesaggistico e quindi, data la presenza di tale vincolo, la sanzione non poteva che essere irrogata nella misura massima, e ciò senza necessità di dover rendere alcuna motivazione, né tantomeno di invocare, secondo criteri proporzionalità ed equità, in base a criteri oggettivi, l’emanazione di una ipotetica graduazione dell’entità della sanzione.

9.3. Con la sopra richiamata norma, il legislatore ha fatto la scelta di fondo di limitare del tutto la discrezionalità dell’Amministrazione, ritenendo che i parametri esterni da tenere in considerazione per quantificare la somma da versare (in questo caso, la natura vincolata delle aree in questione) siano, a priori , ineludibili e imprescindibili.

10. Conclusivamente il ricorso e i motivi aggiunti vanno rigettati, in quanto infondati, per le ragioni sopra esposte.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la PU – Lecce, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna il ricorrente alla refusione delle spese di lite sostenute dal Comune di Nardò, che liquida nella complessiva somma di € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

Nino Dello Preite, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nino Dello Preite	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO