Pubblicato il 03/10/2022

N. 01517/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01351/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1351 del 2021, proposto da
Acquedotto Pugliese S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Mola e Pietro Giorgio Savino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Lecce, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Giovanna Capoccia e Francesca Testi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della diffida formulata dalla Provincia di Lecce, a firma del dirigente del Servizio Tutela e Valorizzazione Ambientale, con nota prot. 32854 del 4 agosto 2021, ricevuta via pec in pari data, nella parte in cui si contesta ad AQP, gestore dell’impianto depurativo di Gallipoli, il mancato rispetto “dei limiti di emissione” imposti, in atmosfera, dalla L.R. n. 32/2018, si impone, conseguentemente, ad AQP di presentare una “proposta di P.M.A. (piano di monitoraggio ambientale) adeguato all’attuale L.R. 32/2018”, si contestano ad AQP difformità strutturali rispetto al progetto approvato dalla medesima Provincia, “per aver realizzato il supporto del biofiltro [sistema di trattamento delle emissioni odorigene provenienti dalle vasche] in materiale vegetale”, mentre “nel progetto preliminare era previsto un materiale a base di gusci di IT”, cosicché la Provincia ha imposto un immediato adeguamento impiantistico, benchè fosse consapevole, per aver preso parte al successivo procedimento di screening ambientale, della sostituzione prevista nel progetto definitivo con materiale vegetale;

- dell’ulteriore diffida, formulata nonostante le osservazioni di AQP rappresentate con nota pec prot. 51924 del 13/08/2021 e con successiva pec prot. 37741 del 17 settembre 2021, nella parte in cui la Provincia conferma l’intimazione di aggiornare il P.M.A. (piano di monitoraggio ambientale) alla L.R. n. 32/2018, e richiede un aggiornamento dei limiti di emissione alla medesima L.R. n. 32/2018, ritenendosi competente a fissare “ulteriori limiti” più restrittivi di quelli imposti dalla Legge, ex art. 271 c. 5 del D. Lgs. n. 152/2006.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 settembre 2022 il dott. Andrea Vitucci e uditi, per le parti, i difensori avv.to M. R. Mola, per la parte ricorrente, avv.to M.G. Capoccia e A. Murciano in sostituzione dell'avv.to F. Testi per la P.A.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) La ricorrente, società Acquedotto Pugliese S.p.a. (di seguito “AQP”), si duole di due diffide della Provincia di Lecce.

2) Con la prima diffida, prot. 32854 del 4 agosto 2021 (doc n. 1 ricorso), la Provincia:

- a) contesta ad AQP, gestore dell’impianto depurativo di Gallipoli, il mancato rispetto dei limiti di emissione imposti, in atmosfera, dalla L.R. n. 32/2018 (punto 10, pag. 2),

- b) impone conseguentemente ad AQP di presentare una proposta di P.M.A. (piano di monitoraggio ambientale) adeguato all’attuale L.r. 32/2018 (pag. 4);

- c) contesta ad AQP difformità strutturali rispetto al progetto approvato dalla medesima Provincia, per aver realizzato il supporto del biofiltro [sistema di trattamento delle emissioni odorigene provenienti dalle vasche] in materiale vegetale (pagg. 3-4), mentre nel progetto preliminare era previsto un materiale a base di gusci di IT (così imponendo la Provincia, a detta di parte ricorrente, un immediato adeguamento impiantistico, benchè la Provincia fosse consapevole, per aver preso parte al successivo procedimento di screening ambientale, della sostituzione, prevista nel progetto definitivo, con materiale vegetale).

3) Nella successiva diffida del 15 settembre 2021, prot. n. 37741 del 17 settembre 2021 (doc. 3 ricorso), formulata nonostante le osservazioni di AQP rappresentate con nota pec prot. 51924 del 13/08/2021 (doc. n. 2 ricorso), la Provincia conferma l’intimazione di aggiornare il P.M.A. (piano di monitoraggio ambientale) alla L.R. 32/2018 (pag. 1) e richiede un aggiornamento dei limiti di emissione alla medesima L.R. 32/2018, ritenendosi competente a fissare ulteriori limiti più restrittivi di quelli imposti dalla Legge, ex art. 271 c. 5 del D. Lgs. n. 152/2006 (pag. 2, terzultimo capoverso), competenza che, a detta di parte ricorrente, la Provincia nemmeno possiede.

4) AQP espone che:

- a) è gestore del sistema idrico integrato regionale e gestisce il depuratore delle acque reflue urbane di Gallipoli, in relazione al quale presentò istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 269, D. Lgs. n. 152/2006, siccome previsto per gli impianti di “trattamento acque” dotati di “linea fanghi” (come per l’appunto i depuratori urbani), distinguendoli dagli impianti in deroga, cioè quelli ad emissioni scarsamente rilevanti (v. art. 272, comma 1, D. Lgs. n. 152/2006);

- b) l’autorizzazione fu rilasciata dalla Provincia di Lecce con determina dirigenziale n. 4 del 12 gennaio 2015 (doc. 4 ricorso), con efficacia di 15 anni e, ovviamente, sottoposta agli aggiornamenti imposti per legge, tra cui quelli derivanti dalla L.R. n. 23 del 16 aprile 2015, di modifica alla L.R. n. 7/1999;

- c) col sistema introdotto dalla predetta L.R. n. 23/2015 si prevede i) l’obbligo di convogliamento delle emissioni diffuse con sistemi di copertura/confinamento, in modo da trasformarle in emissioni puntuali, salvo comprovata impossibilità tecnica (in altri termini, la copertura, in generale, delle vasche e delle aree di lavorazione scoperte), ii) l’obbligo di trattamento delle emissioni provenienti dallo stabilimento per garantire il rispetto delle concentrazioni limite (CL) dettate con valori assoluti di emissione predefiniti dal relativo allegato tecnico, per ogni sostanza odorigena (ad es. ammoniaca, acido acetico), iii) l’obbligo di monitoraggio delle concentrazioni limite nel perimetro dell’impianto, per valutare l’eventuale molestia della “sorgente emissiva”;

- d) AQP, all’indomani della L.R. n. 23/2015, con nota prot. 56123 del 26 maggio 2015 (doc. 5 ricorso), evidenziò all’Autorità Idrica Pugliese, depositaria del fondo vincolato per gli investimenti gestionali, che l’adeguamento strutturale alla L.R. 23/2015 avrebbe imposto un impegno finanziario aggiuntivo rispetto a quello pianificato, pari presumibilmente ad ulteriori 24.500.000 euro, sui depuratori gestiti;

- e) successivamente, è entrata in vigore la L.R. n. 32/2018, recante un diverso approccio al tema, in virtù del quale i) non sono più indicati valori assoluti da rispettare, come concentrazioni limite (CL), per le sostanze provenienti dallo stabilimento, ma spetta all’autorità competente definire le concentrazioni limite da rispettare, caso per caso, considerati i “recettori sensibili” presenti intorno allo stabilimento (abitazioni , scuole ecc. ) e classificati dal Legislatore in 6 tipologie, a seconda della sensibilità presunta, ii) il monitoraggio nel sistema delineato dalla L.R. 32 /2018 va curato all’esterno del depuratore, per monitorare la tollerabilità delle emissioni per il recettore, considerata la sua distanza dalla sorgente (che può essere del raggio di decine o centinaia di metri);

- f) la nuova L.R. n. 32/2018 ha tuttavia previsto un regime transitorio per gli impianti già autorizzati o in corso di autorizzazione, alla luce del suo art. 7, nel quale si prevede che “ I procedimenti avviati per effetto delle disposizioni della legge regionale del 16 aprile 2015, n. 23 (Modifiche alla legge regionale 22 gennaio 1999, n. 7, come modificata e integrata dalla legge regionale 14 giugno 2007, n. 17) restano disciplinati dalla normativa previgente. Su istanza del proponente, da presentare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'autorità competente dispone l'applicazione delle disposizioni recate da quest'ultima al procedimento in corso”;

- g) pertanto, secondo AQP, il gestore di un impianto in esercizio o in corso di autorizzazione che non abbia chiesto il passaggio al nuovo regime ha pienamente diritto a continuare a gestire il suo stabilimento con i criteri dettati dalla L.R. n. 23/2015, in quanto le suddette due normative regionali possono coesistere, perché non presentano livelli di tutela differenti per l’ambiente interessato, ma sono semplicemente il frutto di un diverso approccio metodologico al monitoraggio delle emissioni odorigene.

5) Col primo motivo di ricorso si deduce che:

- a) la Provincia non avrebbe competenza ad adottare le prescrizioni contestate, in quanto l’art. 271 del D. Lgs. n. 152/2006 prevede che i valori di emissione in atmosfera e le prescrizioni da impartire, in sede autorizzativa (autorizzazione da rilasciarsi ex art. 269 del D. Lgs. n. 152/2006), sono definiti a livello nazionale (negli Allegati alla parte V del medesimo decreto), mentre il comma 2 contempla una eccezione in favore delle sole Regioni – e non per le Province – per gli impianti in deroga (v. art. 272);

- b) la L.R. n. 32/2018, richiamata dalla Provincia di Lecce, non delega, ad avviso di parte ricorrente, all’ente provinciale l’adozione di atti restrittivi per il contenimento delle emissioni in atmosfera, trattandosi di restrizioni che necessiterebbero di normativa regionale;

- c) il cit. art. 7 L.R. n. 32/2018 ha dettato un regime transitorio, relativo agli impianti già autorizzati o in corso di autorizzazione al momento della sua entrata in vigore, che la Provincia ignora o che rifiuta di accettare, così di fatto disapplicando la richiamata disposizione legislativa ed imponendo ad AQP il passaggio al nuovo regime, in violazione dell’art. 7 della L.R. n. 32/2018, che consente invece al gestore di impianto già autorizzato (come AQP) di avvalersi della disciplina di cui alla L.R. n. 23/2015.

6) Col secondo motivo di ricorso si contesta che la Provincia ha comunque errato nell’applicazione della L.R. n. 32/2018, in quanto:

- a) a pag. 1 della diffida del 15 settembre 2021, si afferma che la concentrazione media di sostanze odorigene, “ oscillante tra 50 e 70” unità odorimetriche (U.O.) al metro cubo, se “ rispettava la L.R. 23/2015, non rispetta certamente i valori tabellari (attualmente vigenti) dell’Allegato Tecnico alla L. r. 32/2018 (…) da determinare presso i ricettori sensibili ”, per poi rilevare che “ il rilevatore di odori è installato in corrispondenza della recinzione dell’impianto… ” (pag. 2);

- b) quindi la Provincia impone al gestore il rispetto dei valori limite di concentrazione dettati dalla L.R. n. 32/2018 all’interno dell’impianto (sulla recinzione), concependoli come limiti di emissione imposti alla sorgente odorigena, così tradendo totalmente la logica della L.R. n. 32/2018, che invece impone valori limite di concentrazione relativi e non assoluti (ossia da fissarsi caso per caso dall’autorità competente) e da rispettare al di fuori dell’impianto, nel punto di “ immissione ” dell’odore presso il recettore sensibile;

- c) è imposto inoltre al gestore, con termini perentori (nella seconda diffida del 15.9.2021), la sostituzione del materiale di riempimento dei biofiltri, costituito da materiale vegetale, con gusci di IT;

- d) anche tale ultima richiesta è sintomatica di eccesso di potere, in primo luogo perché alcuna prescrizione era stata formulata, in sede autorizzativa, per imporre l’uso di IT piuttosto che di materiale vegetale, come da autorizzazione del 12 gennaio 2015, eppure la Provincia con la diffida di settembre insiste per imporre l’adeguamento impiantistico richiesto;

- e) in secondo luogo, l’utilizzo di materiale vegetale in luogo dei gusci di IT era stato valutato e accettato dall’ARPA e dalle autorità intervenute in sede di screening ambientale regionale sul progetto definitivo, senza alcuna obiezione, progetto che anche la Provincia aveva avuto possibilità di esaminare in quanto pubblicato sul portale regionale con invito ad esprimere osservazioni, che non sono pervenute dalla Provincia.

7) Si è costituita in giudizio la Provincia di Lecce, la quale ha preliminarmente dedotto l’inammissibilità del gravame in quanto sono stati impugnati atti di mera diffida e non provvedimenti definitivi.

8) Con ordinanza n. 1562/2021, questa Sezione, in occasione della trattazione dell’incidente cautelare, fissava, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., l’udienza pubblica del 16 febbraio 2022.

9) In data 14 gennaio 2022, AQP ha depositato istanza di rinvio dell’udienza pubblica del 16 febbraio 2022, essendo pendente la possibilità di una definizione stragiudiziale del contenzioso.

10) La causa veniva quindi rinviata all’udienza pubblica del 27 settembre 2022 e, in esito a quest’ultima, trattenuta in decisione.

DIRITTO

1) Il ricorso è ammissibile, in quanto, al di là della nomenclatura utilizzata, le prescrizioni imposte dalla Provincia incidono su una attività in corso di svolgimento e sono quindi immediatamente lesive, tanto che, se non osservate, sono suscettibili di determinare ulteriori conseguenze (come la sospensione o la revoca dell’autorizzazione, ai sensi dell’art. 278, comma 1, D. Lgs. n. 152/2006).

2) Il primo profilo di cui alla prima censura di ricorso, con cui si deduce l’incompetenza della Provincia, è infondato, in quanto la Provincia è competente al rilascio delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, ai sensi dell’art. 4 della L.R. n. 17/2007. Va da sé che, nell’ambito di tale competenza, si inserisce anche il potere di controllo, esercitato sull’impianto di depurazione di Gallipoli. Né, come si evince dagli atti impugnati, la Provincia ha inteso sostituirsi al Legislatore dettando limiti più rigorosi di quelli contenuti nelle leggi, tanto che ha fatto riferimento ai valori previsti dalla L.R. n. 32/2018.

3) Il secondo profilo di cui alla prima censura di ricorso, secondo cui all’impianto per cui è causa si applicherebbe la previgente L.R. n. 23/2015, è infondato, in quanto l’art. 7 L.R. n. 32/2018 prevede che “ I procedimenti avviati per effetto delle disposizioni della legge regionale del 16 aprile 2015, n. 23 (Modifiche alla legge regionale 22 gennaio 1999, n. 7, come modificata e integrata dalla legge regionale 14 giugno 2007, n. 17) restano disciplinati dalla normativa previgente. Su istanza del proponente, da presentare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'autorità competente dispone l'applicazione delle disposizioni recate da quest'ultima al procedimento in corso”. La norma fa riferimento ai “procedimenti” in corso al momento della sua entrata in vigore ma non agli impianti per i quali il procedimento autorizzatorio si è già concluso: tanto si ricava non solo dal primo periodo, in cui si fa espressa menzione dei soli “ procedimenti ”, ma, in particolare, dal secondo periodo, che facoltizza l’interessato a chiedere l’applicazione della normativa sopravvenuta al procedimento “ in corso ” e, al quale, in mancanza di tale opzione, si sarebbe applicata la normativa precedente.

4) Con riferimento ai profili di doglianza di cui alla seconda censura va rilevato che:

- a) nell’autorizzazione del 12 gennaio 2015 (allegata al ricorso) si prevede testualmente “ il trattamento dell’aria interna alle coperture mediante aspirazione, convogliamento, filtrazione con biofiltri, costituiti da colonie batteriche supportate su un letto filtrante di gusci di IT e torba, e successiva espulsione da camino ” (v. pag. 2), perciò, con gli atti impugnati, la Provincia ha legittimamene richiesto il rispetto di tale prescrizione;

- b) è invece fondato il rilievo di parte ricorrente secondo cui la Provincia ha imposto il rispetto dei valori limite di cui alla L.R. n. 32/2018 sulla base di valori riscontrati alla sorgente, mentre, ai sensi della L.R. n. 32/2018, tali valori avrebbero dovuto essere riscontrati presso i recettori sensibili (cfr. §§ 17 ss. allegato tecnico L.R. n. 32/2018).

5) Alla luce di quanto sopra, il ricorso va accolto per la sola parte in cui, con lo stesso, si censura che la Provincia ha imposto il rispetto dei valori limite di cui alla L.R. n. 32/2018 sulla base di valori riscontrati alla sorgente, mentre, ai sensi della L.R. n. 32/2018, tali valori avrebbero dovuto essere riscontrati presso i recettori sensibili. Per l’effetto, gli atti impugnati vanno annullati solo per tale parte, mentre rimangono in essere per le parti restanti che non dipendono dal profilo oggetto del presente annullamento giurisdizionale parziale.

6) Le spese di lite possono essere compensate per la peculiarità del caso esaminato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia di Lecce, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente nei termini e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario, Estensore

Nino Dello Preite, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Vitucci	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO