Pubblicato il 10/01/2023

N. 00211/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02529/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2529 del 2022, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Luciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.S.L. Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Bonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Calabrese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Faustino De Palma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 249169/VET 19A del 16.5.2022 notificato via pec in pari data emesso dall'A.S.L. Caserta dipartimento di Prevenzione Servizi Veterinari Sanità Animale - UOV Distretto n.19/20 sede di San Marcellino (CE) contenente disposizioni di abbattimento totale in stabilimento bovino/bufalino con ritiro dello status di indenne da infezione da brucella e da infezione da complesso mycobacterium tubercolosis, della proposta di abbattimento totale del Servizio S.A., del parere favorevole da parte dell'IZSM Sezione di Caserta - Prot. 0004882 del 28.4.2022, del parere favorevole della Regione Campania, U.O.D. Prevenzione e Sanità Animale Veterinaria prot. 2022/0232868 del 3.5.2022, della DGRC n.104/2022, di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale o comunque preordinato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.S.L. Caserta, della Regione Campania e dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2022 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

E’ impugnato il provvedimento in epigrafe emesso dall’A.S.L. Caserta, Dipartimento di Prevenzione Servizi Sanitari recante disposizioni di abbattimento totale (c.d. “stamping out”) dei n. 38 capi presenti nell’allevamento del ricorrente, con ritiro dello status di indenne da infezione da brucella e da tubercolosi che l’amministrazione ha affidato alla seguente motivazione: “l’abbattimento dei soli capi risultati positivi alla brucellosi e tubercolosi sarebbe un provvedimento inefficace alla propagazione delle malattie in quanto nello stabilimento non sussistono le condizioni necessarie a ridurre al minimo il rischio di propagazione dell’infezione e la sua trasmissione all’uomo ed agli animali, a salvaguardia e tutela dell’ambiente, è necessario adottare le misure sanitarie urgenti, di seguito elencate nel dispositivo” ed ha richiamato i pareri favorevoli rilasciati da IZSM di Caserta e della Regione Campania, UOD Prevenzione ai sensi dell’art. 5, comma 2, dell’O.M.A 28.5.2015.

A sostegno dell’esperito gravame l’istante deduce i profili di illegittimità di seguito rubricati: eccesso di potere, manifesta ingiustizia, violazione e falsa applicazione della D.G.R.C. 104/2022 e dell’O.M. 28.5.2015 e del D.M. 651/1994, violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità, illegittimità propria della D.G.R.C. n. 104/2022 allegato C per eccesso di potere, manifesta ingiustizia e violazione principio di ragionevolezza e proporzionalità, sviamento, travisamento e violazione e falsa applicazione in relazione agli artt. 9, 97, 41 della Costituzione e all’art. 1 della L. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione del principio di precauzione.

In sintesi, svolge le seguenti argomentazioni:

- l’atto sarebbe illegittimo per violazione dell’O.M. 28.5.2015 (art. 5 lett. b), del Reg. UE n. 689/2020 (art. 21) e del Reg. UE n. 429/2016 (artt. 54 e 57) che, in caso di sospetto di malattia e di sospensione dello status di allevamento indenne, impone di avviare una apposita indagine epidemiologica al fine di confermare o escludere la presenza della malattia, disponendo esami clinici su un campione rappresentativo di animali;

- sussisterebbe inoltre violazione dell’allegato 2 dell’O.M. 28.5.2015 (“Linee guida per l'abbattimento del totale dell'effettivo in focolaio di brucellosi bovina, bufalina o ovicaprina, tubercolosi bovina o leucosi bovina enzootica – c.d. stamping-out”) che detta i presupposti ai quali è subordinata l’eventuale adozione del provvedimento di abbattimento totale (lett. a - e), articolo dal quale può desumersi che, al di fuori della ricorrenza della ipotesi sub e) (“la situazione sanitaria dell'allevamento nell'ultimo anno, ponendo attenzione, in particolare, alle cause del persistere dell'infezione e all'origine del contagio; il mancato rispetto della normativa vigente sullo spostamento per monticazione/alpeggio/pascolo vagante e sull'identificazione degli animali, ovvero la mancata collaborazione nelle attività di profilassi prescritte dal presente decreto nonché il mancato abbattimento degli animali positivi entro i termini previsti”), negli altri casi occorre la contemporanea sussistenza di più elementi (“I criteri di cui alla lettera e) sono sufficienti per disporre lo stamping out”) e del par. C.1 della D.G.R.C. n. 104/2022 (“Approvazione del "Programma obbligatorio di eradicazione delle malattie infettive delle specie bovina e bufalina in regione Campania") che contiene analoghe previsioni; sul punto, l’istante evidenzia infatti che, fino al mese di aprile 2021 l’azienda risultava ufficialmente indenne e, dopo l’ordine di macellazione di 73 capi per TBC eseguiti dall’aprile 2021 e 50 ai primi mesi del 2022, l’incidenza della malattia sarebbe in fase calante, sicché la misura sarebbe sproporzionata e priva di giustificazioni;

- sussisterebbe violazione del principio di precauzione e di proporzionalità, in quanto sarebbe mancata una fase istruttoria con la partecipazione dei soggetti interessati ed il dispositivo impugnato non avrebbe tenuto conto della bassa incidenza della malattia accertata nell’ultimo controllo, tenuto anche conto che gli animali non riportano sintomi clinici ricollegabili alla malattia come confermerebbe la relazione del veterinario; sarebbero, inoltre, inattendibili gli esami sierologici che si basano sulla ricerca di anticorpi contro le brucelle presenti nel sangue degli animali, dovendosi preferire gli esami batteriologici che consentono di isolare l’agente patogeno.

Conclude con le richieste di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Resiste in giudizio l’A.S.L. Caserta che, preliminarmente, eccepisce l’irricevibilità del gravame (notificato il 19.5.2022) avverso la D.G.R.C. n. 104/2022, pubblicata sul BURC del 14.3.2022 n. 28 e la relativa inammissibilità per omessa impugnazione dei singoli rapporti di prova dell’IZSM. Nel merito, chiede il rigetto del gravame ed allega relazione del Dipartimento di Prevenzione - Servizio Veterinario. L’amministrazione riferisce che l'azienda di parte ricorrente è attualmente sede di focolai per tubercolosi e brucellosi non ancora estinti, benché dall’inizio dei predetti focolai siano stati abbattuti 37 capi per brucellosi e 73 per tubercolosi, sicché il provvedimento di stamping out si rileverebbe indispensabile per l’eradicazione delle infezioni.

Si sono costituiti anche l’IZSM e la Regione Campania che replicano nel merito alle censure di parte ricorrente.

Il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare con ordinanza n. 1168/2022.

Da ultimo, il ricorrente ha eccepito il deposito tardivo - e la conseguente inutilizzabilità – della memoria dell’A.S.L. del 18.11.2022.

All’udienza del 13.12.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, è infondata l’eccezione sollevata dalla parte ricorrente circa la presunta inutilizzabilità della memoria dell’A.S.L. del 18.11.2022; al riguardo, infatti, non si ravvisa violazione del termine previsto dall’art. 73 c.p.a. (“Le parti possono … presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi”).

Il ricorso è infondato; per l’effetto, può prescindersi dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dall’A.S.L. Caserta: tanto in applicazione del principio di economia dei mezzi processuali che, secondo consolidata giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 5/2015; Sez. IV, n. 3225/2017 e n. 3225/2017) e di legittimità (Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 26242/2014 e n. 26243/2014), consente di derogare all’ordine delle questioni da esaminare previsto dall’art. 276 c.p.c. privilegiando lo scrutinio della ragione “più liquida” sulla scorta, peraltro, del paradigma sancito dagli artt. 49, comma 2, e 74 del c.p.a..

In primo luogo, la legittimità dell’azione amministrativa non risulta inficiata dalla mancata effettuazione dell’indagine epidemiologica prevista dalla normativa nazionale (O.M. 28.5.2015, art. 5 lett. b) ed unionale (Reg. UE n. 689/2020, art. 21; Reg. UE n. 429/2016, artt. 54 e 57) in caso di “sospetto di positività”, visto che nel caso in esame si controverte di infezioni accertate anche mediante esame batteriologico, come si vedrà innanzi.

Va poi rilevato che non trova applicazione alla fattispecie in esame l’art. 57 del Reg. Ue n. 429/2016 secondo cui “L'autorità competente conduce un'indagine epidemiologica in caso di conferma di una malattia elencata di cui all'articolo 9, paragrafo 1, lettera a), negli animali”, posto che, per quanto attiene alla profilassi di Stato preordinata alla eradicazione della brucellosi, occorre fare riferimento all’art. 9, par. 1, lett. b), del Regolamento, che prevede espressamente che, “per quanto riguarda le malattie elencate che devono essere oggetto di controllo in tutti gli Stati membri allo scopo di eradicarle in tutta l'Unione, si applicano le seguenti norme, se del caso: i) le norme per i programmi obbligatori di eradicazione di cui all'articolo 31, paragrafo 1”. Si è al riguardo rilevato che l’elenco di cui all’Allegato II del detto Regolamento 429/2016 contiene anche la brucellosi, così che l’eradicazione di tale malattia è soggetta all’adozione delle misure previste dai programmi di eradicazione nazionali (T.A.R. Lazio, Roma, n. 2737/2021).

Quanto alla presunta illegittimità del provvedimento di abbattimento, giova premettere che l’O.M. 28.5.2015 (Misure straordinarie di polizia veterinaria in materia di tubercolosi, brucellosi bovina e bufalina, brucellosi ovi-caprina, leucosi bovina enzootica) prevede il ricorso alla misura estrema dello stamping out, allorquando sia conclamata l’impossibilità di eradicare la malattia ed il contagio insorto in un’azienda, e quindi la persistenza del focolaio epidemico, con il conseguente pericolo di estensione ad altre aziende operanti, nel medesimo settore, all’interno dello stesso contesto territoriale.

Al riguardo, va rilevato che la possibilità prospettata dall’istante di ricorrere a misure alternative, come abbattimenti mirati degli animali infetti ovvero l’adozione di misure sanitarie di risanamento, in realtà integra un concetto giuridico a contenuto indeterminato, in quanto l’ordinamento giuridico affida all'Autorità pubblica - nel caso di specie, alla competente amministrazione sanitaria - una potestà di giudizio che è espressione tipica di discrezionalità tecnica (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 2908/2021), non censurabile se non per manifesti profili di irragionevolezza od illogicità.

L’Allegato 2 della citata O.M. prevede che “In caso di focolaio di tubercolosi, di brucellosi bovina, bufalina e ovi-caprina e di leucosi bovina enzootica, lo stamping-out, è applicato valutando i seguenti elementi:

a. focolaio insorto in territorio indenne;

b. l'isolamento di Mycobacterium bovis, Mycobacterium caprae, Brucella spp. o il reperimento di lesioni da virus della leucosi bovina (in allevamento o al mattatoio);

c. il rischio di diffusione all'interno dell'azienda oppure ad altre aziende, anche in relazione alla tipologia di movimentazione degli animali ovvero in relazione al tipo di allevamento (pascolo vagante e/o stabulazione fissa);

d. un'elevata percentuale di positività degli animali al momento del controllo;

e. la situazione sanitaria dell'allevamento nell'ultimo anno, ponendo attenzione, in particolare, alle cause del persistere dell'infezione e all'origine del contagio; il mancato rispetto della normativa vigente sullo spostamento per monticazione/alpeggio/pascolo vagante e sull'identificazione degli animali, ovvero la mancata collaborazione nelle attività di profilassi prescritte dal presente decreto nonché il mancato abbattimento degli animali positivi entro i termini previsti.

I criteri di cui alla lettera e) sono sufficienti per disporre lo stamping out.

In caso di focolai di brucellosi ovi-caprina, l'isolamento di Brucella melitensis, un'alta percentuale di positività degli animali nel gregge e positività a tre controlli successivi all'apertura del focolaio, sono condizioni sufficienti per decidere l'esecuzione dello stamping out”.

Nella odierna fattispecie, l’Azienda Sanitaria Locale resistente ha supportato l’assunta determinazione con il richiamo per relationem alla nota della Giunta Regionale della Campania, U.O.D. Prevenzione e Sanità Pubblica Veterinaria e al parere dell’IZSM - che, sulla base di valutazioni tecnico discrezionali non inficiate da manifesti profili di illogicità, travisamento o irragionevolezza – sorreggono legittimamente l’azione amministrativa, avendo dato conto della inidoneità di misure meno afflittive ad eradicare la malattia.

Nel caso in esame l’amministrazione non si è discostata dalle prescrizioni di cui alla richiamata O.M. poiché: I) è stato accertato l’agente patogeno mediante indagini post – mortem ed isolamento del ceppo batterico con “rilevamento del DNA di Brucella spp.” (lett. ‘b’ della O.M. del 2015); II) è stata rilevata l’elevata percentuale di positività dei capi al momento del controllo (lett. ‘d’), riguardando complessivamente n. 37 capi nel periodo 13.1.2022 – 13.4.2022 (cfr. documentazione A.S.L.) su un numero complessivo che è passato da 41 a 26 capi, di talché può concordarsi con le conclusioni rassegnate dall’amministrazione sanitaria, secondo cui gli interventi di abbattimento mirati non hanno sortito l’effetto sperato di arginare l’aggravarsi del quadro epidemiologico. Tali dati consentono di confutare la tesi di parte ricorrente, secondo cui l’incidenza della malattia all’interno dell’allevamento presenterebbe un andamento crescente e la misura dell’abbattimento sarebbe sproporzionata e priva di giustificazione.

A tali riscontri positivi alla brucellosi, l’A.S.L. ha poi aggiunto anche i n. 73 capi bufalini dell'azienda ricorrente saggiati e risultati positivi alla tubercolosi.

La diffusione dell’infezione, pur nel quadro di un suo andamento mutevole, si è confermata persistente e tale, pertanto, da motivare le misure più radicali adottate dall’amministrazione.

Appaiono quindi integrati i presupposti previsti dall’O.M. 28 maggio 2015 per disporre la misura estrema dello stamping out, i quali (come delineati nelle linee guida dell’allegato 2) si concretano appunto nella elevata percentuale di positività degli animali al momento del controllo, nella persistenza del contagio, nella appurata impossibilità di eradicare la malattia e nel conseguente pericolo di estensione ad altre aziende operanti, nel medesimo settore, all’interno dello stesso contesto territoriale (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 10979/2022).

Quanto alle misure di minore impatto che l’istante invoca in alternativa a quella radicale dell’abbattimento dell’intero allevamento residuo, vale segnalare che questo giudice è stato chiamato a giudicare della legittimità (anche sotto il profilo della adeguatezza e proporzionalità) del provvedimento di stamping out in origine adottato. Come rilevato dal Consiglio di Stato (sentenza citata), “Una volta affermata … la legittimità di detto provvedimento, anche sotto il profilo della sua proporzionalità ed adeguatezza, non vi è margine per un sindacato giurisdizionale di merito che imponga all’amministrazione soluzioni ulteriori e diverse da quella dalla stessa legittimamente disposte”.

Come emerge dalla relazione del Servizio Veterinario, l’amministrazione sanitaria ha riscontrato i presupposti necessari per procedere all’abbattimento totale, così come previsto dalla O.M. 28.5.2015 procedendo all’isolamento del ceppo batterico e valutando sia il rischio di diffusione sia la situazione epidemiologica dell'allevamento nonché il persistere dell'infezione. Tali circostanze sono state rilevate dall’A.S.L. resistente che, prima di procedere all’adozione della gravata azione amministrativa, ha acquisito il parere favorevole dell’Istituto Zooprofilattico e della Regione Campania ai sensi dell’art. 5, comma 2, dell’O.M. 28.5.2015 (“Il Servizio veterinario, sentito il parere dell'Istituto zooprofilattico sperimentale e della regione competenti e sulla base dei criteri previsti all'allegato 2 alla presente ordinanza, dispone l'abbattimento totale dei capi presenti nell'allevamento, da eseguirsi entro 15 giorni dalla data di notifica del provvedimento stesso”), confermando la necessità di procedere con lo stamping out proposto dall’A.S.L. Caserta.

Da disattendere è anche il motivo di ricorso, con il quale parte ricorrente assume la violazione del principio di precauzione.

Ed invero l'operato di parte resistente risulta pienamente conforme all’indicato principio, costituente uno dei canoni fondamentali del diritto dell'ambiente e alla salute.

Com'è noto, il principio di precauzione può essere definito come un principio generale del diritto comunitario che fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l'ambiente e, se si pone come complementare al principio di prevenzione, si caratterizza anche per una tutela anticipata rispetto alla fase dell'applicazione delle migliori tecniche previste, una tutela dunque che non impone un monitoraggio dell'attività a farsi al fine di prevenire i danni, ma esige di verificare preventivamente che l'attività non danneggi l'uomo o l'ambiente. Tale principio trova attuazione facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali valori sugli interessi economici e riceve applicazione in tutti quei settori ad elevato livello di protezione, e ciò indipendentemente dall'accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente tale e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano, come peraltro più volte statuito anche dalla Corte di Giustizia comunitaria, la quale ha in particolare rimarcato come l'esigenza di tutela della salute umana diventi imperativa già in presenza di rischi solo possibili, ma non ancora scientificamente accertati, atteso che, essendo le istituzioni comunitarie e nazionali responsabili - in tutti i loro ambiti d'azione - della tutela della salute, della sicurezza e dell'ambiente, la regola della precauzione può essere considerata come un principio autonomo che discende dalle disposizioni del Trattato (Corte di Giustizia CE, 26.11.2002, sentenza 14 luglio 1998, causa C-248/95; sentenza 3 dicembre 1998, causa C-67/97; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 6657/2002; T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 304/2005). In definitiva l'obbligo giuridico di assicurare un "elevato livello di tutela della salute umana", con l'adozione delle migliori tecnologie disponibili, tende a spostare il sistema giuridico europeo, dalla considerazione del danno da prevenire e riparare, alla precauzione (principio distinto e più esigente della prevenzione), mediante l’integrazione degli strumenti giuridici, tecnici, economici e politici per uno sviluppo economico davvero sostenibile ed uno sviluppo sociale che veda garantita la qualità della vita e della salute quale valore umano fondamentale di ogni persona e della società (informazione, partecipazione ed accesso).

Ebbene, nel caso in esame il provvedimento impugnato è coerente con il principio di precauzione, in quanto risulta adottato al fine di prevenire rischi potenziali per la sanità pubblica, la salute ed il benessere animale e la sicurezza per l’ambiente.

Non rileva l’eventuale assenza di segni clinici tipici della malattia.

Premesso che costituisce fatto notorio che la brucellosi non dà sempre segni clinici evidenti, presentandosi anche in forma asintomatica, il quadro normativo di riferimento si incentra sull’articolata disciplina posta dal Reg. UE del Parlamento Europeo e del Consiglio n. 429/2016, che, all’art. 9, par. 1, lett. B, prevede espressamente: “per quanto riguarda le malattie elencate che devono essere oggetto di controllo in tutti gli Stati membri allo scopo di eradicarle in tutta l'Unione, si applicano le seguenti norme, se del caso: i) le norme per i programmi obbligatori di eradicazione di cui all'articolo 31, paragrafo 1”.

Inoltre, l’elenco di cui all’Allegato II del detto Regolamento 429/2016 contiene anche la brucellosi, cosicché l’eradicazione di tale malattia è soggetta all’adozione delle misure previste dai programmi di eradicazione nazionali. Pertanto, le misure di volta in volta adottabili ai fini dell’eradicazione della brucellosi sono quelle dettate dagli appositi piani (a partire dal D.M. n. 651/94), senza che sussista alcun margine per diverse scelte e valutazioni (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. 5, n. 3865/2021).

Non persuade la censura che attiene alla presunta violazione del contraddittorio con i privati.

Sul punto, non vi sono ragioni per discostarsi dall’indirizzo pretorio, secondo cui "nessuna delle fonti normative relative alla disciplina delle prove ufficiali per la diagnosi della brucellosi (ovvero i decreti ministeriali n. 84/91 e n. 651/94 nonché il d.P.R. n. 54/97) prevedono che gli accertamenti tecnici sul bestiame debbano svolgersi in contraddittorio con il proprietario interessato, conseguentemente, nessun obbligo in tal senso gravava sulla A.S.L. al momento del controllo dei capi, poi, risultati infetti" (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 1012/2018).

In conclusione, ribadite le svolte considerazioni il ricorso va rigettato pur potendosi disporre la compensazione delle spese di giudizio, ad una valutazione complessiva dei fatti di causa e tenuto conto degli esiti divergenti della fase cautelare e di merito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Maria Grazia D'Alterio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.