Pubblicato il 11/12/2023

N. 00911/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00220/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di CI (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 220 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Salvadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico T. Panero, Giovanna Aucone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della delibera di Giunta comunale n.-OMISSIS-, recante il diniego alla conformazione dell’ambito di trasformazione 1 – area 2;

- di tutti gli atti ad esso connessi e presupposti

E RISARCIMENTO DEI DANNI

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 ottobre 2023 il dott. Luigi Rossetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente è proprietaria di un’area edificabile sita nel Comune di -OMISSIS- in località -OMISSIS-, identificata al NCU col mapp. n.-OMISSIS-.

Il Documento di Piano del citato Comune aveva ricompreso la suddetta area nell’ambito di trasformazione urbanistica AT 1.

L’art.35 lett. “C” delle NTA del PGT prevede che: “ Gli interventi negli Ambiti di Trasformazione sono subordinati all’ottenimento del Permesso di costruire convenzionato o all’approvazione di piani attuativi che possono riguardare l’intero ambito di trasformazione o una o più aree di intervento che compongono l’ambito, secondo le richieste e/o opportunità pubbliche e/o private ”.

La società ricorrente, interessata a realizzare una struttura ricettiva, presentava in data -OMISSIS-all’amministrazione resistente una richiesta di conformazione dell’ambito che veniva dichiarata attuabile con atto di Giunta del -OMISSIS-. La Delibera così espressamente statuiva: “ di dare atto che l’istanza proposta dai sig.ri[...] -OMISSIS-, è attuabile e come tale può portare alla conformazione dei suoli per quanto attiene le potenzialità individuate dal Documento di Piano del PGT relativamente agli ambiti sopra richiamati ”.

In data -OMISSIS-, la Giunta Comunale, con specifica delibera, individuava l’iter procedimentale dedicato all’attuazione degli Ambiti di Trasformazione nei seguenti punti: 1) richiesta di conformazione; 2) delibera di G.C. con la quale si sancisce la conformazione dell’ambito; 3) richiesta di attuazione del Piano Attuativo; 4) richiesta di pareri preventivi; 5) adozione C.C.; 6) richiesta parere agli enti sovra comunali; 7) approvazione C.C.

Successivamente, il Comune di -OMISSIS-, con nota del -OMISSIS-, richiedeva alla società ricorrente di far pervenire, in conformità dell’iter procedimentale deliberato, domanda di attuazione dell’Ambito, corredata della documentazione necessaria da inoltrare ai vari enti competenti per i pareri preventivi (Soprintendenza, Garda Uno, A2A, Linea Distribuzione).

A tale richiesta seguiva una completa stasi della procedura, dall’anno 2014 all’anno 2017, a causa di una crisi economico-finanziaria che portò anche al pignoramento dei terreni su cui avrebbe dovuto essere realizzato l’intervento.

Agli inizi dell’anno 2017, la ricorrente, riprendendo il progetto, apportava alcune modifiche allo stesso, trasformandolo da “residenziale” ad “alberghiero”. A tal fine, in data -OMISSIS- presentò istanza di compatibilità paesaggistica al Comune resistente e, in data -OMISSIS-, nuova richiesta di conformazione dell’Ambito. Il tutto corredato da relazioni ed elaborati tecnici.

Il Comune di -OMISSIS-, sul presupposto che la realizzazione del progetto potesse creare problemi alla procedura esecutiva ancora in corso, in data -OMISSIS-, chiedeva all’Istituto Vendite Giudiziarie il benestare al prosieguo della pratica. Il competente IVG, a sua volta, richiedeva il nulla osta da parte del G.E. del Tribunale di CI, acquisito dall’amministrazione procedente in data -OMISSIS-.

Con atto Prot. -OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS- comunicava ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990 l’avvio del procedimento di conformazione dell’Ambito.

La pratica si arrestò e la società ricorrente chiese chiarimenti al Comune di -OMISSIS- solo in data -OMISSIS-. Nello stesso giorno veniva a conoscenza che il Comune resistente aveva respinto l’istanza di conformazione dell’Ambito di Trasformazione con delibera del-OMISSIS-.

Con ricorso notificato in data 30/03/2020, la società ricorrente impugna la predetta delibera lamentando la Violazione dell’art. 35 NTA e dell’art. 20 L. 241/90 – Violazione degli artt. 1,3, 10bis e 7,8,9 e 21bis della Legge 241/1990 – eccesso di potere – sviamento – violazione del Principio di Trasparenza – Manifesta Contraddittorietà – Violazione dell’art. 14 delle L. Reg 12/2005 – Violazione del Principio di Proporzionalità ed Adeguatezza . Conclude per l’annullamento della delibera impugnata e il risarcimento dei danni subiti.

In data 28/05/2020 si costituiva il Comune di -OMISSIS-, eccependo l’irricevibilità della domanda risarcitoria per tardività, l’inapplicabilità dell’art. 35 NTA atteso che l’istanza presentata in data-OMISSIS- riguardava espressamente la Conformazione dell’ambito e non la Proposta del Piano Attuativo o di Permesso di costruire convenzionato. Eccepisce, inoltre, che la comunicazione della fase istruttoria avviene anche attraverso il portale web e la mancata attivazione, da parte della società ricorrente, dell’intervento sostitutivo previsto dall’art. 14 comma 6 ess L.reg. 12/2005.

A seguito del rinvio disposto all’udienza pubblica del 19/01/2023, l’affare viene trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 18/10/2023.

Il ricorso è fondato nei limiti che di seguito si andranno ad indicare.

Va preliminarmente scrutinata l’eccezione d’irricevibilità del ricorso per tardività.

La delibera impugnata è stata adottata dalla Giunta Comunale in data-OMISSIS-ed è stata pubblicata nell’albo pretorio in data -OMISSIS-. Non risulta agli atti alcuna documentazione dalla quale è dato evincere che il provvedimento impugnato sia stato comunicato, notificato alla società ricorrente o al suo legale rappresentante. Non risulta provato che la società abbia avuto una conoscenza in data anteriore al -OMISSIS- del provvedimento impugnato. Il Collegio ritiene, inoltre, che il dies a quo per il decorso del termine d’impugnazione, non possa essere individuato, in base all’art. 124 D.lgs. 267/2000, trattandosi di atto che incide direttamente nella sfera giuridica della società ricorrente. Si tratta, quindi, di atto per il quale il relativo termine d’impugnazione va necessariamente agganciato alla comunicazione individuale, come confermato da consolidato orientamento giurisprudenziale: “ La pubblicazione di un provvedimento all'albo pretorio non è sufficiente, alla luce di quanto disposto dall'art. 41, comma 2, c.p.a., a determinare la presunzione assoluta della sua piena conoscenza in capo al soggetto al quale quell'atto si riferisce direttamente e che è interessato a impugnarlo, e a tale soggetto, pertanto, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, il provvedimento deve essere o notificato o, comunque, personalmente comunicato” (T.A.R. Trento, Trentino-Alto Adige, sez. I, 05/01/2023, n.1) ancora “ Con riguardo agli atti comunali, per i quali è prescritta la pubblicità con affissione all'Albo pretorio, il termine decadenziale, ex art. 124, d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, per la loro impugnativa, per quanto concerne i terzi, decorre dal quindicesimo giorno da detta pubblicazione, mentre, per coloro che sono direttamente contemplati nell'atto, esso decorre dalla data di notifica o comunicazione o dalla data dell'effettiva piena conoscenza degli stessi” (T.A.R. Roma, sez. II, 04/03/2014, n.2475).

Sulla base di quanto sopra rilevato, pertanto, può concludersi nel senso della ricevibilità del ricorso introduttivo notificato in data 30/03/2020.

Passando all’esame del merito del gravame, va in limine litis rilevato che, allo stato, la vicenda amministrativa oggetto del giudizio risulta completamente esaurita, atteso che non sussistono più i presupposti concreti per l’esercizio del potere amministrativo avviato sulla base dell’istanza di conformazione richiesta dalla società immobiliare. Il bene della vita a cui ambiva la ricorrente non può essere più conseguito, per effetto di sopravvenienze contrastanti con la soddisfazione in forma specifica del suo interesse. Difatti, il Documento di Piano risulta scaduto per decorrenza del termine quinquennale previsto dall’art. 8 della legge Regionale 12/2005. In data -OMISSIS-, quindi ancor prima della pubblicazione della delibera di rigetto, Regione Lombardia ha inoltre apposto un vincolo derivante dal Piano d’Indirizzo Forestale vietando, per tale via, qualsivoglia trasformazione del suolo appartenente alla società ricorrente. Il venir meno di ogni utilità derivante dall’annullamento del provvedimento gravato appare indubbiamente sancito dalla Delibera di adozione della Variante Generale al Piano di Governo del Territorio del -OMISSIS-, attraverso la quale sono stati cancellati i diritti edificatori della società ricorrente, poi definitivamente approvata con Delibera n. -OMISSIS-.

Le circostanze sopra delineate consentono, pertanto, di rilevare il venir meno dell’interesse ad agire della ricorrente per ciò che concerne la domanda di annullamento della delibera impugnata, attesa l’assenza di utilità derivante dall’attuale caducazione giudiziale del provvedimento impugnato.

La società immobiliare, tuttavia, con il presente ricorso ha manifestato interesse ad ottenere la riparazione della lesione arrecata alla propria sfera giuridica dall’eventuale illegittima condotta posta in essere dall’amministrazione procedente e, in tale prospettiva di tutela, andrà condotto il sindacato di legittimità sull’operato del Comune di -OMISSIS-, in applicazione dell’art. 34 comma 3 cod.proc.amm.

Passando all’esame del merito non risulta fondata la censura con la quale la società ricorrente ritiene che nella fattispecie si sia formato il silenzio assenso sulla base del meccanismo previsto dall’art. 35 C2 lett. e) NTA del PGT del Comune resistente. Invero, la richiamata disposizione appronta un meccanismo di formazione tacita del provvedimento di assenso esclusivamente per la proposta del Piano Attuativo o di Permesso di costruire convenzionato. L’istanza presentata dalla società ricorrente in data-OMISSIS- era dichiaratamente diretta a richiedere la conformazione dell’Ambito, per la quale le disposizioni del PGT prevedono un assenso o un diniego espressi da parte dell’autorità comunale.

Il motivo di censura, pertanto, non risulta condivisibile.

Quanto alla profilata illegittimità del provvedimento impugnato per violazione degli artt. 1, 10bis, 21bis Legge 241/1990 e dell’art. 14 L. Reg. 12/2005, le censure risultano fondate.

L’amministrazione resistente, avviato il procedimento con comunicazione del -OMISSIS-, concludeva l’iter con delibera di rigetto della richiesta di conformazione, in assenza del preavviso di diniego ex art. 10bis L.241/1990. La delibera impugnata pone a fondamento della mancata approvazione la motivazione “ di non condividere la trasformazione proposta, ritenendola troppo invasiva, sia da un punto di vista urbanistico che paesaggistico” . Rispetto a tale motivazione, non risulta instaurato il doveroso contraddittorio endoprocedimentale. Come già rilevato, inoltre, la stessa è stata adottata in data 22/06/2017, mai notificata o comunicata alla parte interessata, ma solo pubblicata ai sensi dell’art. 124 TUEL in data 18/08/2018, a distanza, quindi, di circa 14 mesi dall’adozione.

L’illegittimità del provvedimento impugnato, pertanto, appare manifesta.

Sul risarcimento del danno

Quanto alla richiesta di risarcimento dei danni, il Collegio ritiene di confermare la consolidata impostazione giurisprudenziale, avallata dal Consiglio di Stato con Ad. Plenaria n. 7/2021, di verificare la sussistenza dei presupposti costitutivi della responsabilità risarcitoria alla luce del paradigma di cui all’art. 2043 cc.

L’accertata illegittimità del provvedimento impugnato ha evidenziato una complessiva condotta dell’amministrazione procedente idonea a provocare una concreta lesione all’interesse legittimo pretensivo della società ricorrente, quale interesse ritenuto meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico (qual è dopo la sentenza Cass. SSUU 22/07/1999 n.500).

L’impossibilità di esercitare le facoltà partecipative, riferite alla scansione procedimentale attivata con la propria istanza, ha frustrato le potenzialità collaborative della società ricorrente connesse alla possibilità di presentare, sussistendone i presupposti temporali, rettifiche, modifiche o progetti alternativi, potenzialmente compatibili con le esigenze pubbliche. La stessa delibera impugnata, nella parte finale, così dispone: “ Successivamente la Giunta Comunale, vista l’urgenza di rendere edotta la proprietà dell’iter della pratica ed attivarsi per la predisposizione di una diversa soluzione progettuale, con votazione favorevole… ”. Nonostante l’intento dell’amministrazione resistente, espressamente richiamato nello stesso atto impugnato, di rendere edotta la parte del diniego e di consentirle la presentazione di altra proposta progettuale, il Comune non ha mai provveduto a comunicare la delibera alla società ricorrente e, per motivi rimasti oscuri, ne ha disposto la pubblicazione dopo circa quattordici mesi.

Deve ritenersi pertanto, che la lesione sia stata procurata contra ius in violazione dei principi generali di efficacia del procedimento amministrativo e del dovere di concluderlo in tempi spediti, ai sensi degli artt. 1 e 2 L. 241/1990.

La lesione delle prerogative procedimentali, unitamente alla colpevole inerzia dell’amministrazione resistente nella comunicazione alla società istante dell’esito conclusivo del procedimento nelle forme previste dalla legge, rappresentano la condotta antigiuridica complessivamente posta in essere dal Comune resistente, in grado di determinare la lesione dell’interesse legittimo pretensivo. E’ noto che l’illegittimità dell’atto, tuttavia, non è sufficiente a giustificare la responsabilità della Pubblica amministrazione, se non accompagnata dalla verifica della lesione dell’interesse al bene della vita, cui è collegato l’interesse legittimo. In tale prospettiva, va precisato che la scadenza del Documento di Piano e il sopravvenuto vincolo di inedificabilità, derivante dalla Variante generale adottata in corso di causa, non costituiscono sopravvenienze in grado di recidere il nesso di causalità tra la condotta illegittima della pa e la mancata realizzazione del progetto edilizio. La rilevanza delle circostanze sopravvenute, come insegna l’Adunanza Plenaria n.7/2021, è valorizzata proprio dalla colpevole inerzia del Comune resistente.

Trattandosi di potere amministrativo connotato da discrezionalità, la verifica della spettanza del bene della vita in assenza della condotta illegittima si palesa violativa del principio di separazione dei poteri. Ciò induce ad escludere un’indagine del giudice in tal senso.

In considerazione di ciò, non resta che verificare la possibilità di ottenere il risarcimento della chance patrimoniale, così come richiesto dalla società immobiliare, quale autonoma situazione giuridica.

Sotto tale profilo, la società ricorrente aveva già ottenuto, con delibera del -OMISSIS-di G.C., l’assenso del Comune resistente alla conformazione dell’Ambito di Trasformazione con conseguente invito alla presentazione della relativa domanda di attuazione. Interesse confermato dall’Ente locale, per quanto è dato desumere dalla documentazione versata in atti, anche nel 2017, nonostante uno stallo della procedura precedente di ben tre anni e una variazione del progetto. Difatti, ricevuta una nuova istanza di conformazione dalla società ricorrente in data-OMISSIS-, l’amministrazione resistente si era adoperata per ottenere dal Giudice dell’Esecuzione il necessario nulla osta alla conformazione dell’area, richiedendola con proprio atto al Custode Giudiziario. Nulla osta poi ottenuto in data -OMISSIS-7. A ciò è seguita comunicazione di avvio del procedimento in data -OMISSIS-.

Le circostanze sopra indicate evidenziano l’esistenza e apprezzabile consistenza della possibilità, per la società ricorrente, di completare il progetto edilizio. La mancata comunicazione del diniego, nonostante l’espresso richiamo a tale incombenza nella delibera gravata, sotto il profilo del nesso causale si pone in termini di sostanziale certezza eziologica rispetto alla perdita della sola possibilità di realizzare l’edificazione, quale vantaggio sperato, e non certamente rispetto alla certezza dell’edificazione.

Sul piano della colpa dell’amministrazione resistente, non risultano allegate circostanze tali da introdurre nel giudizio errori scusabili dell’amministrazione per ciò che concerne la mancata comunicazione del diniego o il lungo periodo intercorso per la pubblicazione della delibera, ai sensi dell’art. 124 TUEL. Anzi, come già rilevato, dell’urgenza di avvisare la proprietà del diniego deliberato, al fine di presentare un nuovo progetto, ne era consapevole la stessa amministrazione, elemento desumibile per tabulas dall’atto gravato.

Sulla base degli elementi sopra evidenziati, è possibile ritenere che l’illegittima condotta del Comune resistente abbia provocato l’ingiusta lesione della chance edificatoria della società ricorrente, quale bene autonomo già presente nel suo patrimonio.

Con riferimento al quantum risarcitorio, conseguentemente, va precisato che esso va commisurato non al risultato finale, ma alla privazione della possibilità di conseguirlo, da liquidarsi in via equitativa ex art. 1226 cod.civ.

Nella prospettiva liquidatoria, assumono rilievo determinante l’art. 1227 cod.civ., richiamato dall’art. 2056 cod.civ. e, per quanto possa incidere sulla causalità materiale, anche l’art. 30 comma 3 cod.proc.amm. che così dispone: “ Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti ”

Ai sensi del comma 1 dell’art. 1227 cod.civ. e dell’art. 30 comma 3 cod.proc.amm., la condotta del danneggiato viene in rilievo alla stregua di fattore causale concorrente ed è valutata nella sua portata complessiva. In particolare, il fatto colposo del danneggiato, idoneo a diminuire l’entità del risarcimento secondo la previsione codicistica, comprende qualsiasi condotta negligente e/o imprudente che costituisca causa concorrente dell’evento. L’espressione “ fatto colposo ” concerne un comportamento che si pone in distonia rispetto ad una regola di comportamento, stabilita da norme positive, dalla comune prudenza o dalla comune diligenza.

Con specifico riferimento a quest’ultimo parametro, la qualifica di operatore professionale in capo alla società ricorrente, consente di stigmatizzarne la condotta di totale disinteressamento che, almeno documentalmente, emerge dalla lettura degli atti. Difatti, rispetto ad una comunicazione di avvio del procedimento in data -OMISSIS-, l’interesse edificatorio del legale rappresentante della società ricorrente viene “riesumato” soltanto in data -OMISSIS-. Per quanto possa essere consistente l’affidamento sulla correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, le ordinarie esigenze imprenditoriali avvertite da una società immobiliare avrebbero dovuto indurre, secondo un parametro di ordinaria diligenza, la società ricorrente a seguire l’iter evolutivo di un proprio progetto edificatorio passo dopo passo, soprattutto se sussiste il rischio che l’intelaiatura normativa su cui esso poggia possa essere travolta da sopravvenienze normative, come nel caso in esame. Una condotta improntata alla massima attenzione rispetto allo svolgimento dell’iter procedimentale di conformazione dell’ambito, è comportamento ragionevolmente esigibile in capo alla società ricorrente che, non solo riveste una specifica qualificazione professionale nel settore rilevante, ma risultava già, negli anni precedenti, parte di rapporti amministrativi sul piano edilizio/urbanistico con il Comune resistente. L’evidenziato disinteressamento ha ragionevolmente concorso alla perdita della possibilità di conoscere in tempo utile il diniego di conformazione e di approntare la necessaria attività diretta alla presentazione di un progetto alternativo. La mancata attenzione allo sviluppo procedimentale, nella fattispecie de qua , tenendo conto della qualifica professionale dell’operatore economico coinvolto, dei pregressi rapporti amministrativi con il Comune resistente e del lungo tempo trascorso prima di richiedere informazioni (quasi tre anni), consentono di connotarla, in assenza di attività straordinarie o gravose, quale condotta gravemente colposa e, in quanto tale, fortemente incidente sul quantum risarcitorio, ai sensi dell’art. 30 comma 1 cod.proc.amm.

In considerazione di quanto sopra, si ritiene equo liquidare la somma di Euro cinquantamila,00 a titolo di risarcimento del danno per equivalente in relazione alle causali di cui sopra.

Conclusivamente la domanda di annullamento va dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, al contempo il Comune di -OMISSIS- va condannato al pagamento in favore della società ricorrente della somma determinata in via equitativa di € 50000,00 a titolo di risarcimento danni. Su tale somma andranno calcolati gli interessi legali dalla data di notificazione del ricorso fino al saldo.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di CI (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

a) dichiara improcedibile la domanda di annullamento per sopravvenuta carenza d’interesse;

b) dichiara l’illegittimità della delibera impugnata e condanna il Comune di -OMISSIS- al pagamento in favore della società ricorrente della somma di € 50.000,00 con interessi al tasso legale dalla data di notifica del ricorso fino al saldo;

c) condanna il Comune di -OMISSIS- al pagamento delle spese di lite che liquida in € 1500,00 oltre accessori di legge.

Ordina la trasmissione degli atti del giudizio alla Procura regionale presso la Corte dei Conti della Regione Lombardia, per le valutazioni di competenza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in CI nella camera di consiglio del giorno 18 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Bernardo Massari, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere

Luigi Rossetti, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Rossetti	Bernardo Massari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.