Pubblicato il 19/06/2025

N. 01937/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01107/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1107 del 2023, proposto da
Assemblea Territoriale Idrica di Enna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonietta Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Arpa Sicilia Agenzia Regionale per la Protezione Dell’ambiente, Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

Acquaenna S.C.P.A. - Gestione del Servizio Idrico Integrato, Libero Consorzio Comunale di Enna e Comune di Villarosa, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 15486 del 24.03.2023 dell'ARPA Sicilia – Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente – Dipartimento Attività Produttive e Impatto sul Territorio, U.O.C. – Attività Produttive Area Centrale, U.O.S – Attività Produttive CL-EN – Sede di Enna, assunta la prot. dell'A.T.I. Enna n. 746 del 24.03.2023, avente ad oggetto <Accertamento a norma del Decreto Legislativo n. 152/2006. Controllo effettuato giorno 6.02.2023 su uno scarico di refluo urbano non depurato in agro di Villarosa, nei pressi della SS121>, nelle parti e per le ragioni specificate infra;

- dell'Ordinanza Sindacale contingibile ed urgente n. 9 del 28.03.2023 del Sindaco del Comune di Villarosa, assunta al prot. dell'A.T.I. Enna n. 770 del 28.03.2023, avente ad oggetto <Ordinanza ai sensi dell'art. 192 del D.lgs. 152/2006 Ripristino stato dei luoghi in agro di Villarosa nei pressi della S.S 121 vicino alla via Acquanova coordinate WGS84 GD LAT. 37,586272 LONG. 13,161987>, nelle parti e per le ragioni specificate infra;

- di ogni ulteriore atto o provvedimento, antecedente o successivo, comunque presupposto, connesso o consequenziale, ancorché non conosciuto dall'odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Arpa Sicilia Agenzia Regionale per la Protezione Dellambiente e di Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il dott. Andrea Maisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

A seguito delle analisi su un campione d’acqua (denominato CP2) prelevato nei pressi della SS 121, vicino alla via Acquanuova, nel territorio di Villarosa, con nota prot. n. 15486 del 24.03.2023 ARPA Sicilia ha comunicato all’Amministrazione Comunale, all’Assemblea Territoriale Idrica di Enna (ATI di Enna o ATI) e alla società AcquaEnna s.c.p.a. (AcquaEnna) che:

- in base ai valori dei parametri determinati, il campione risultava “ derivante da uno scarico su suolo di acque reflue urbane non depurate ”;

- era stato riscontrato il superamento dei limiti previsti dalla tabella 3 dell’allegato 5 del D.lgs. n. 152/2006 per i parametri: COD, BOD5, azoto ammoniacale, materiali grossolani e tensioattivi;

- ai sensi dell’art. 192, terzo comma, del d.lgs. n. 152/2006, la ricorrente e AcquaEnna erano tenute a “ mettere immediatamente in atto le misure tese a far cessare il fenomeno della fuoriuscita del refluo ” e a provvedere al ripristino dello stato dei luoghi;

- ai sensi della medesima norma, il Sindaco di Villarosa era tenuto a disporre con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale avrebbe dovuto provvedere in danno dei soggetti obbligati con recupero delle somme anticipate;

- sarebbe stata informata la Procura della Repubblica di Enna “ per i fatti di rilevanza penale ”.

Con ordinanza n. 9 del 28.03.2023, il Sindaco di Villarosa, in dichiarata applicazione sia degli artt. 50 e 54 D.lgs. 267/2000 sia dell’art. 192 D.lgs. 152/2006 ha ordinato alla ricorrente e ad AcquaEnna “ di mettere in atto le misure tese a far cessare il fenomeno della fuoriuscita del refluo entro 30 giorni ”, con l’avvertenza che in caso di inottemperanza si sarebbe provveduto agli interventi sostitutivi in danno con successivo recupero delle somme anticipate.

Avverso i predetti atti è insorta l’ATI di Enna con ricorso notificato il 23.5.2023 e depositato il 14.6.2023.

Per quanto d’interesse, la ricorrente espone in fatto:

- di essere stata costituita per L.R. n. 19/2015 e di essere subentrata all’A.T.O. n. 5 di Enna con delibera n. 4 del 14.07.2020;

- di essere impegnata in un’annosa interlocuzione con l’Amministrazione Regionale per il reperimento di risorse economiche da destinare alle reti fognarie (attesa l’allegata impossibilità di imputare i relativi costi integralmente alla tariffa) a fronte di stanziamenti asseritamente parziali e tardivi;

- che, in forza della convenzione con questo stipulata, le competenze relative alla manutenzione dell’infrastruttura spettano al gestore del servizio idrico integrato (AcquaEnna s.c.p.a.).

A fondamento del gravame ha quindi spiegato le seguenti ragioni di doglianza:

I. Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 152/2006, difetto dei presupposti, eccesso di potere per illogicità e irrazionalità manifesta, difetto di istruttoria, contraddittorietà manifesta e difetto di legittimazione.

Con il primo motivo la ricorrente contesta la legittimità della comunicazione di A.R.P.A. Sicilia e della conseguente ordinanza sindacale del Comune di Villarosa, sotto il duplice profilo dell’impossibilità di dare compimento agli ordini impartiti e del proprio difetto di legittimazione passiva. Deduce in particolare che:

- Nonostante l’assidua sollecitazione dei finanziamenti regionali necessari alle opere previste nel Piano d’Ambito, fino al 2022 la Regione avrebbe sovvenzionato in prevalenza le opere idriche, trascurando il settore depurativo-fognario, in violazione degli impegni assunti nell’Accordo di Programma Quadro e delle direttive comunitarie che impongono un adeguato contributo pubblico per costi non sostenibili in base alla sola tariffa (in tesi già fissata al valore massimo consentito). Solo nel 2022 Stato e Regione avrebbero stanziato contributi per singoli progetti, insufficienti a colmare una carenza di risorse che si assume sistemica e persistente. Di conseguenza, l’ordine relativo alla fuoriuscita dei reflui risulterebbe inattuabile per mancanza di risorse economiche da parte dell’A.T.I., impossibilitata a gravare ulteriormente sulla tariffa o a ricevere i necessari stanziamenti regionali. L’ordinanza sindacale, inoltre, imponendo un termine di trenta giorni, sarebbe contraddittoria rispetto alla situazione di criticità riconosciuta anche in sede di Assemblea dei Sindaci e, perciò nota pure al Sindaco di Villarosa; il quale avrebbe piuttosto potuto impegnare risorse comunali (ove esistenti) o limitare l’uso degli scarichi; mentre solo nel 2024 sono stati previsti alcuni interventi fognari a carico della tariffa nel Comune interessato.

- La responsabilità per la cessazione della fuoriuscita dei reflui e il ripristino dei luoghi ricadrebbe, peraltro, esclusivamente sul gestore del servizio, AcquaEnna S.C.P.A., come stabilito dagli artt. 1, 4, 9 e 10 della Convenzione di gestione del 2004, che attribuiscono al gestore la responsabilità della gestione dei servizi e la realizzazione degli adeguamenti necessari, tenendo indenne l’A.T.I. Enna; con conseguente allegato difetto di legittimazione passiva dell’A.T.I. Enna in relazione agli ordini impartiti.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 110, 192 del D.Lgs. n. 152/2006 e del D.Lgs. n. 4/2008, carenza istruttoria e carenza assoluta dei presupposti di diritto e di fatto.

Con il secondo mezzo, richiamate la distinzione giurisprudenziale tra scarichi (tramite sistema stabile di collettamento) e rifiuti liquidi (in assenza di continuità nel convogliamento) e le categorie definitorie di cui all’art. 74 D.lgs. 152/2006, la ricorrente deduce che non sussiste alcuna violazione dell’art. 192 dello stesso Decreto, posto che la norma si riferisce all’abbandono e al deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo, nonché all’immissione degli stessi nelle acque superficiali e sotterranee, mentre la fattispecie in oggetto attiene gli scarichi di acque reflue, disciplinati dalla Parte III del medesimo Codice dell’Ambiente e non dalle norme sui rifiuti (Parte IV); come esplicitato dall’art. 185, che esclude le acque di scarico dal proprio ambito di applicazione.

Ha resistito in giudizio ARPA Sicilia che, con documenti e memoria, ha controdedotto rispetto alle superiori ragioni di doglianza, chiedendo il rigetto del ricorso.

Si è costituito anche l’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente che ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, chiedendo di essere estromesso dalla lite.

Benché ritualmente convenuti, non si sono costituiti il Comune di Villarosa, Acqua Enna s.c.p.a. e il Libero Consorzio Comunale di Enna.

Nel corso del giudizio le parti hanno ulteriormente svolto e documentato le rispettive difese. In particolare la ricorrente ha depositato in atti la sentenza della Sezione II di questo Tribunale n. 2635/2024 del 22.07.2024 che si è pronunciata sull’autonomo ricorso (RG 966/2023) avverso gli stessi atti promosso da AcquaEnna dichiarandolo, in parte, inammissibile (quanto all’impugnativa della nota ARPA n. 15486 del 24.03.2023, per accertata natura endoprocedimentale dell’atto) e in parte fondato (quanto al difetto di legittimazione a provvedere del gestore del servizio idrico integrato) ed escludendo l’applicazione in specie dell’art. 192 D.lgs. n. 152/2006. Con successiva memoria la ricorrente ha contestato la ricostruzione ivi svolta della natura giuridica della nota comunicata da ARPA Sicilia.

All’udienza pubblica del 22 maggio 2025, dato avviso ex art. 73 cod. proc. amm. di possibili profili di parziale inammissibilità del ricorso per difetto originario d’interesse quanto all’impugnativa della nota di ARPA Sicilia nonché profili di improcedibilità in relazione all'impugnazione dell'Ordinanza Comunale, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, dev’essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente che risulta estraneo alla controversia, in difetto dell’impugnazione di atti da questo promananti né potendosi altrimenti ritenere la controversia a questi riferibile.

Il ricorso è in parte inammissibile e per il resto infondato.

Sotto il primo profilo, come da rituale annuncio in udienza, deve confermarsi il difetto d’interesse all’impugnazione della nota ARPA n. 15486 del 24.03.2023 in ragione della sua natura endoprocedimentale, conformemente alla sentenza della sez. II di questo Tribunale n. 2635/2024 del 22.07.2024.

Le opposte conclusioni di parte ricorrente (svolte nella memoria del 18.4.2025 in espressa critica della pronuncia che precede), dirette ad affermare la natura provvedimentale dell’atto, non possono essere condivise.

La nota in parola, invero, comunica gli esiti delle analisi espletate sui luoghi ed enuncia gli obblighi normativi asseritamente incombenti ex lege sull’Assemblea Territoriale Idrica e sul gestore del servizio idrico, lasciati liberi di selezionare gli strumenti e le soluzioni più adeguate, senza imporre in via autoritativa e diretta un cogente apparato di precetti e senza delimitare uno specifico e concreto assetto di regolamentazione del rapporto amministrativo; bensì soltanto enunciando la disciplina dell’art. 192 D.lgs. 152/2006.

Non si ravvisa, pertanto, l’imposizione unilaterale di modificazioni direttamente incidenti sulla sfera giuridica dei destinatari, atta a connotare l’atto d’imperatività e a corredarlo, di conseguenza, di lesività immediata.

Il gravame è, pertanto, in parte qua , inammissibile.

Quanto, invece, all’impugnazione dell’ordinanza sindacale essa è infondata nei termini appresso specificati.

Come evidenziato nella superiore narrativa in fatto, il provvedimento del Comune è motivato, sotto il profilo giuridico, mediante rinvio agli artt. 50 e 54 T.U.E.L., che perimetrano i poteri del Sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti (rispettivamente quale vertice dell’Amministrazione locale e quale ufficiale di Governo), e contestualmente al citato art. 192 D. Lgs. 152/2006, che impone il divieto di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo, nonché l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere nelle acque superficiali o sotterranee, e prevede, in caso di violazione del divieto, che si imponga con ordinanza sindacale, al responsabile della violazione in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, la rimozione, l’avvio al recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi.

Stante l’indicata natura plurimotivata dell’atto, l’accoglimento del ricorso postula che sia accertata l’illegittimità di tutte le autonome ragioni giustificatrici del provvedimento; diversamente, l’inattaccabilità anche di una sola di esse varrebbe di per sé a giustificare le statuizioni provvedimentali oggetto di contestazione (secondo fermo principio giurisprudenziale, ancora di recente ribadito, tra le molte altre, da Cons. Stato, sez. II, 21.3.2025 n. 2373).

Tanto osservato, coglie nel segno la censura, compendiata nel secondo motivo di ricorso, di violazione dell’art. 192 d.lgs. 152/2006.

La menzionata sentenza della sezione II di questo T.A.R. n. 2635/2024 del 22.07.2024 ha sul punto condivisibilmente affermato che:

“ La vicenda in esame riguarda lo scarico di acque reflue urbane non depurate su corpo idrico superficiale (il torrente Spina).

Trova, dunque, applicazione la parte III del decreto legislativo n. 152/2006, restando, invece, esclusa l’applicazione della parte IV e dell’art. 192 del decreto, stante il disposto dell’art. 185, comma 2, lett. a), secondo cui le “acque di scarico” sono escluse dall’ambito di applicazione della parte IV del decreto, in quanto regolate da altre disposizioni normative comunitarie, ivi incluse le rispettive norme nazionali di recepimento.

L’art. 127 del decreto legislativo n. 152/2006, inoltre, stabilisce che, “Ferma restando la disciplina di cui al decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99, i fanghi derivanti dal trattamento delle acque reflue sono sottoposti alla disciplina dei rifiuti, ove applicabile e comunque solo alla fine del complessivo processo di trattamento effettuato nell’impianto di depurazione”, riconducendo, pertanto, alla disciplina dei rifiuti(soltanto) i fanghi prodotti all’esito del trattamento delle acque reflue.

Il provvedimento impugnato è, pertanto, illegittimo nella parte in cui risulta adottato ai sensi del menzionato art. 192 decreto legislativo n. 152/2006 ”.

La non riconducibilità della fattispecie al campo di applicazione della normativa sui rifiuti non depriva, tuttavia, il Sindaco del potere di ordinanza contingibile e urgente, che anzi risulta giustificato proprio dall’assenza di un strumento legalmente tipizzato per fronteggiare la situazione di emergenza.

In relazione al rapporto tra ordinanze in materia di rimozione dei rifiuti e ordinanze ex art. 50 e 54 D.lgs. n. 267/2000, la giurisprudenza di sezione, cui il collegio intende dare continuità, ha, infatti chiarito che “ queste ultime hanno contenuto atipico e residuale ed il relativo potere può essere esercitato laddove via sia l’urgenza d’intervenire con immediatezza su situazioni eccezionali di pericolo attuale ed imminente, non fronteggiabili con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva e solo quando specifiche norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione emergenziale (Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2021, n. 3372) ” sicché “ l’esercizio del potere sindacale di ordinanza extra ordinem ai sensi dell’art. 50 del D.lgs. n. 267 del 2000 postula la sussistenza di specifici presupposti tra cui la non utilizzabilità dei rimedi tipici nominativamente previsti dal legislatore per la materia di interesse ” (T.A.R. Sicilia Catania sez. IV 18.4.2025 n. 1272).

In definitiva: l’inapplicabilità dell’art. 192 D.lgs. 152/2006 costituisce esattamente il fondamento del potere atipico di ordinanza in concreto esercitato dall’Amministrazione Comunale.

Al riguardo, peraltro, parte ricorrente non contesta la ricorrenza dello stato di pericolo per l’igiene e la salute pubblica, né la sussistenza degli altri presupposti di contingibilità e urgenza, ma eccepisce l’inesigibilità degli adempimenti imposti e il proprio difetto di legittimazione passiva.

L’argomento non è meritevole di positivo scrutinio.

Per consolidata e condivisa giurisprudenza, in considerazione delle esigenze sottese all’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente (priva di natura sanzionatoria e finalizzata esclusivamente all’eliminazione della situazione di pericolo), non vi è un obbligo di indirizzare i provvedimenti emanati in urgenza ai diretti responsabili o a coloro che siano giuridicamente titolati ad intervenire, con conseguente assenza di qualsiasi obbligo a compiere preventivi accertamenti circa la titolarità formale o effettiva delle aree, potendo legittimamente l’amministrazione indirizzare l’ordine al soggetto che è in diretto rapporto con il bene, salva la possibilità di rivalsa nei confronti dei soggetti effettivamente responsabili, previa allegazione dei necessari titoli (cfr. tra le tante: Cons Stato, Sez. V, 26 maggio 2015, n. 2610; T.A.R. Campania - Salerno, Sez. II, 23 maggio 2022, n. 1395; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 18 febbraio 2021, n. 175; T.A.R. Campania - Napoli Sez. V, 25 agosto 2020, n. 3646; T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. III, 1 febbraio 2017, n. 291 nonché, con riferimento all’autorità d’ambito, T.A.R. Sicilia - Catania, sez. I, 23 novembre 2023 n. 3500 ove i precedenti richiami giurisprudenziali).

Nella specie il collegamento dell’ATI di Enna al bene discende dalla sua qualità di ente di governo d’ambito subentrato al preesistente ATO 5.

In tale prospettiva l’argomento che fa leva sull’allegato riparto di competenze con il gestore del servizio idrico diviene pertanto recessivo.

Lo stesso peraltro si palesa infondato.

Nella menzionata sentenza n. 2635/2024 del 22.07.2024 è stata esclusa la legittimazione a provvedere del gestore del servizio idrico per il condivisibile rilievo -alla cui più diffusa articolazione si rinvia per esigenze di economia processuale- che gli interventi richiesti sfuggono alle competenze a questo attribuite dalla convenzione (art. 4) e richiedono l’esercizio di poteri decisori e di autorizzazione che trovano sede nell’Assemblea Territoriale Idrica.

L’esigibilità della condotta e la legittimazione della ricorrente a provvedere si correlano alla qualità di ente preposto al governo del servizio e di titolare non di semplici funzioni delegate, bensì di un interesse collettivo che, da comunale, assume portata d’ambito.

In linea con tale ruolo spetta all’ente di governo -e non al gestore del servizio- la ricognizione delle infrastrutture e la predisposizione del programma degli interventi (art. 149 D.lgs. 152/2006): ovvero proprio le funzioni necessarie all’espletamento dell’ordine impartito dall’autorità comunale.

Neppure persuasivo risulta il riferimento alla carenza di risorse.

Al riguardo si rivela in primo luogo contraddittorio l’assunto della ricorrente per cui mentre non potrebbe da questa esigersi un impegno economico che, per l’entità e la natura degli interventi, postulerebbe ingenti risorse regionali, per altro verso, però, il Comune di Villarosa “ potrebbe disporre l’intervento immediato con risorse dell’Ente, ove esistenti ” (pag. 16 del ricorso).

Inoltre, come condivisibilmente eccepito dalla difesa erariale (pagg. 3 e 4 della memoria del 18.4.2025) -e in coerenza con l’indirizzo giurisprudenziale innanzi richiamato- in ragione della sua autonomia di spesa, l’A.T.I. ricorrente potrebbe comunque disporre in via interinale l’impegno economico necessario, salvo rivalsa nei confronti della Regione per la quota di investimenti non stanziati. Di contro il mantenimento dello status quo in attesa delle sovvenzioni richieste avrebbe l’effetto di amplificare la compromissione già in atto del corpo idrico recettore -come documentato dalla nota ARPA-, con il consequenziale ulteriore aggravamento del pregiudizio al preminente interesse alla tutela dell’igiene e della salute pubblica. Ciò che vale a connotare l’atto di adeguata proporzionalità, in quanto diretto a rimuovere un’attuale e rilevante situazione di pericolo suffragata da circostanziate evidenze istruttorie: non contestate da parte ricorrente.

In conclusione, previa dichiarazione del difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, il ricorso è in parte inammissibile e per il resto infondato.

La complessità fattuale e giuridica delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di lite; restando a carico della ricorrente il versamento del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente e lo estromette dal giudizio;

- in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo respinge secondo quanto in motivazione.

Spese di lite compensate; restando a carico della ricorrente il versamento del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere

Andrea Maisano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Maisano	Giuseppa Leggio

IL SEGRETARIO