Pubblicato il 08/04/2025

N. 00302/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00434/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di IA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 434 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele Corli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione n.34 del 24 marzo 2021 del Responsabile dell'Area del Comune di-OMISSIS-, nonché di ogni altro atto o provvedimento preordinato, conseguente o comunque connesso

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2025 la dott.ssa Costanza Cappelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente -OMISSIS-, titolare di omonima impresa individuale boschiva esercente attività selvicolturali attraverso interventi di gestione forestale, impugna la determinazione n.34 del 24.03.2021, a firma del responsabile dell’Area del Comune di-OMISSIS-, notificata in data 03.05.2021, avente ad oggetto la “ applicazione della sanzione pecuniaria per la non osservanza dell’ordinanza di rimessa in pristino per opere eseguite in assenza del titolo abilitativo ”, ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis del D.P.R. n.380/2001, nonché ogni altro atto o provvedimento preordinato, conseguente o comunque connesso, ivi compreso il verbale di sopralluogo in data 27.10.2020, non notificato.

2. L’intera vicenda prende le mosse da un verbale di sopralluogo effettuato in data 15 novembre 2018 dai Carabinieri Forestali in ordine alla regolarità dell’attività di taglio bosco oggetto di precedenti segnalazioni certificate di inizio attività presentate dallo stesso ricorrente alla Regione Lombardia, ed in particolare: S.C.I.A. n. 51932 del 6 marzo 2013, per l’effettuazione di tagli boschivi sulle particelle catastali 2731 e 2732 foglio 4 del Comune di -OMISSIS-; S.C.I.A. n. 76007 del 5 febbraio 2014, per l’effettuazione di tagli boschivi sulle particelle catastali 2731 e 2732 foglio 4 del Comune di -OMISSIS-; S.C.I.A. n. 152947 del 6 marzo 2013, per l’effettuazione di tagli boschivi sulla particella catastale foglio 4 del Comune di -OMISSIS-.

Nel corso di detto sopralluogo gli operanti constatavano la realizzazione di un sistema di viabilità ritenuto incompatibile con la definizione di infrastruttura forestale temporanea delineata dalla normativa regionale, e pertanto qualificabile come intervento edilizio di apertura di nuove strade in zona boscata in assenza di titoli abilitativi.

2.1. Gli stessi operanti provvedevano a segnalare gli esiti di detti accertamenti al Comune di -OMISSIS- il quale, con ordinanza n.9 del 05 aprile 2019 – “ vista la segnalazione ai sensi dell’art. 27 comma 4 del D.P.R. 380/2001 prot. n.25 del 16.01.2019 redatta dalla Stazione Carabinieri Forestali di -OMISSIS-dal quale si evince la realizzazione abusiva di opere edilizie (consistenti nella “ formazione di strada” ) sulla particella catastale n.2731 – 2732 – 984 foglio 4 del Censuario di-OMISSIS-, soggetta a vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 142 comma 1 lett. g) del D.Lgs. 42/2004, a vincolo idrogeologico, ai sensi del r.d. 3267/1923 ed a vincolo forestale ai sensi, dell’art. 43 della L.R. 31/2008 e realizzate in assenza di provvedimento autorizzativo, ai sensi dell’art.31 del D.P.R. 380/2001 ” – ha ingiunto a -OMISSIS- (in qualità di proprietario ed esecutore materiale delle opere) “ la messa in pristino dei luoghi interessati dagli interventi di realizzazione della strada, argomento della presente ordinanza ”, entro 90 giorni dalla notifica del provvedimento, ai sensi e per gli effetti dell’art. 31, commi 3 e 4 del D.P.R. n.380/2001.

2.2. Dai predetti accertamenti scaturiva, altresì, a carico del ricorrente, il procedimento penale n.49/2019 R.G. mod.21, conclusosi con sentenza del Tribunale di -OMISSIS-di assoluzione, con formula dubitativa, per insussistenza del fatto.

2.3. Nel presente giudizio, il ricorrente premette in punto di fatto che in relazione alle aree oggetto di accertamento, all’atto dell’acquisto del fondo boscato, avvenuto in data 09 marzo 2010, erano già presenti piste e tracciati caratterizzati da fondo naturale, privi di opere infrastrutturali e adibiti alla viabilità forestale ovvero all’utilizzo di tipo agricolo, boschivo e pastorale.

Rappresenta inoltre che con missiva del 30 luglio 2019 aveva già segnalato al Comune di-OMISSIS-, anche attraverso l’ausilio di una relazione tecnica, che i lavori di cui all’ordinanza configuravano opere di manutenzione di tracciati esistenti non comportanti trasformazione del bosco, e comunque erano stati realizzati in data antecedente all’acquisti della proprietà. Il ricorrente aveva anche specificato di aver comunque provveduto medio tempore a consentire il ripristino dello stato dei luoghi.

Sennonché, con la determinazione oggetto del presente gravame, all’esito di ulteriore sopralluogo, il Comune di-OMISSIS- ha irrogato la sanzione pecuniaria prevista per l’inottemperanza all’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi (€ 20.000).

3. Il presente gravame è affidato ai seguenti quattro ordini di censure:

1) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (ART. 107 – 109 D.LGS. N.267/2000) INCOMPETENZA – DIFETTO DI POTERE, dovendosi ritenere la competenza ad adottare misure sanzionatorie spettante ai sensi dell'art. 107 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (di seguito, breviter , TUEL), e dell'art. 27 del D.P.R. 380 del 2001, sempre al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale e non già, come avvenuto nel caso di specie, al responsabile dell’area (ancorché esterno all’amministrazione) senza alcun riferimento al provvedimento sindacale di conferimento dei relativi poteri ai sensi dell’art. 109 del TUEL.

2) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 31 COMMA 4 BIS D.P.R. 380/2001) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – ERRONEITA’ – SVIAMENTO, per aver il Comune irrogato la sanzione pecuniaria di cui all'art. 31, comma 4-bis del d.p.r. n. 380/2001 non già a seguito del necessario accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire (o al ripristino dello stato dei luoghi), bensì sul presupposto formale del mero verbale di sopralluogo;

3) VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 3 L. 241/1990) – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE – TRAVISAMENTO DEI FATTI – INIQUITA’ – SCORRETTO ESERCIZIO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, per aver il Comune di-OMISSIS- ritenuto non avvenuto il ripristino dello stato dei luoghi, senza individuare lo status quo ante e senza valutare la effettività delle nuove piantumazioni in relazione allo specifico contesto di riferimento;

4) ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA – DIFETTO DI PROPORZIONALITA’ – ILLEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELL’ART. 31, COMMA 4 BIS DEL D.P.R. 380/2001 PER VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 24, 27, 101 E 102 DELLA COSTITUZIONE E DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’, con riferimento alla determinazione nel quantum della sanzione irrogata.

4. L’amministrazione comunale, regolarmente intimata, non si è costituita in giudizio.

5. All’udienza pubblica del 19 febbraio 2025 la causa è passata in decisione.

6. Il ricorso va accolto sulla base della fondatezza del terzo motivo di ricorso e per le motivazioni che seguono.

6.1. Va esaminato invia preliminare il primo motivo di ricorso, attinente al delineato vizio di incompetenza.

Parte ricorrente ha lamentato che sarebbero stati violati gli artt. 107 e 109, comma 2 del TUEL. In particolare, l’ordinanza impugnata sarebbe riconducibile nella fattispecie prevista dall’art. 107, comma 3, lett. g) del TUEL.

Tuttavia, secondo parte ricorrente, ai sensi dell’art. 109, comma 2, nei Comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, tali provvedimenti potrebbero essere adottati anche dai responsabili degli uffici o dei servizi, purché vi sia uno specifico incarico da parte del sindaco, che nel caso in esame però difetterebbe.

Il Collegio ritiene che la censura sia infondata.

Correttamente parte ricorrente ha affermato che in linea generale, ai sensi dell’art. 109, comma 2, TUEL, nei Comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, i provvedimenti di cui all’art. 107 TUEL possono essere adottati anche dai responsabili degli uffici o dei servizi indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, su specifico incarico del sindaco. Tuttavia, tale disciplina nel caso concreto è pienamente rispettata, in quanto nell’ordinanza impugnata è espressamente indicato che trattasi di un provvedimento adottato ai sensi del combinato disposto degli artt. 107 e 109 TUEL.

La censura relativa alla mancanza di un decreto sindacale di nomina, inoltre, appare generica e priva di minimo supporto probatorio, anche con riferimento alla mancata allegazione dell’organigramma della struttura organizzativa comunale.

6.2. Parimenti infondato è da ritenersi il secondo ordine di censure, relativo all’illegittimità del provvedimento in quanto meramente fondato sul verbale di sopralluogo.

Com’è noto, ai fini dell’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4 bis dell’art. 31 del d.p.r. n. 380/2001, si rende, comunque, necessario, ai sensi del precedente comma 4, il formale atto di accertamento della predetta inottemperanza (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 398/2019; TAR Campania, Napoli, sez. III, n. 61/2019, TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1154/2020).

Tale atto ricognitivo, costituente presupposto per l’irrogazione della menzionata sanzione pecuniaria, non è da reputarsi surrogabile dal mero verbale di constatazione dell’inottemperanza alla misura demolitoria (quale, nella specie, il verbale del 27 ottobre 2020).

Invero, quest’ultimo è un atto endoprocedimentale, avente contenuto di accertamento ed esplicante una funzione meramente preparatoria e strumentale, occorrendo che la competente autorità amministrativa ne faccia proprio l'esito attraverso un formale atto produttivo degli effetti previsti dall'art. 31, comma 4 bis, d.p.r. n. 380/2001.

Il presupposto per l’irrogazione della sanzione pecuniaria è, cioè, costituito dall'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, per tale dovendo intendersi non già il mero verbale di constatazione di inadempienza (atteso il suo cennato carattere endoprocedimentale e dichiarativo delle operazioni effettuate durante l'accesso ai luoghi), bensì il formale accertamento, che faccia proprio l'esito del verbale e che costituisca, quindi, il titolo ricognitivo idoneo all’adozione delle susseguenti misure sanzionatorie (cfr. Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 418/2017; TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 6904/2017; TAR Sicilia, Catania, sez. II, n. 837/2018).

Anche seguendo quindi la tesi del ricorso, secondo cui oltre al verbale di constatazione occorre un formale atto di accertamento dell’inottemperanza, si osserva che tale atto di accertamento non deve essere necessariamente distinto dal provvedimento che quantifica e applica la sanzione pecuniaria. Può invece trattarsi del medesimo atto, con un duplice oggetto. Nello specifico, l’impugnata determinazione n. 34/2021 svolge appunto tanto la funzione di atto accertativo quanto la funzione di atto sanzionatorio. La censura operata dal ricorrente non coglie dunque nel segno, perché la sanzione non è stata irrogata dall’amministrazione direttamente con il verbale di sopralluogo ma sulla base della qualificazione dell’esito del sopralluogo come inottemperanza all’ordine di ripristino, che è intervenuta con la predetta determinazione. Quest’ultima costituisce titolo di formale accertamento.

6.3. E’ invece da ritenersi fondato il terzo motivo di ricorso con riferimento al prospettato travisamento dei fatti in ordine non avvenuto il ripristino dello stato dei luoghi.

Occorre rilevare che è generalmente insita nel concetto di rispristino dello stato dei luoghi l’idea di un’attività materiale eziologicamente orientata alla rimozione degli effetti di un’abusiva precedente attività di trasformazione dello stato dei luoghi.

L’attività successiva ha dunque lo scopo di neutralizzare gli effetti di una manomissione non consentita attraverso opere di segno inverso.

Tuttavia, tale concetto va necessariamente contestualizzato in relazione alle peculiarità e ai caratteri del luogo, in quanto, talvolta, anche un comportamento meramente omissivo da parte dell’autore dell’abuso può ritenersi causalmente orientato ad elidere gli effetti di una precedente trasformazione abusiva, se tale omissione si innesta su ulteriori fattori causali anche da soli sufficienti a determinare il ripristino dello status quo ante. In questa prospettiva, l’inerzia diventa virtuosa, perché si allinea, senza ostacolarla, all’azione ripristinatoria determinata da elementi esterni.

Nel caso di specie, in relazione allo specifico contesto di riferimento, può senz’altro condividersi la prospettazione del ricorrente, corroborata da pertinente documentazione fotografica, secondo cui l’azione naturale di riforestazione in corso – qualificata come fattore causale da solo sufficiente a determinare il ripristino dello stato dei luoghi – consente nella sua dimostrata efficacia di ritenere anche il comportamento inerte ( rectius meramente omissivo) del ricorrente come causalmente orientato all’attività di ripristino.

Essendo il rimboscamento intervenuto ex natura , l’inerzia del ricorrente si pone in rapporto di coerenza logica con la finalità sottesa all'ordine di ripristino, siccome volta a sterilizzare l'alterazione abusivamente determinata dalla trasformazione dell'area boschiva, e a riportare, per quanto possibile, l'assetto dei luoghi allo status quo ante, ossia a una condizione in cui la strada abusiva non è più né percepibile come tale né utilizzabile.

In definitiva, nessun tipo di inottemperanza risulta configurabile, avendo il corso naturale degli eventi, nelle more non ostacolato dall’opera dell’uomo, spontaneamente impedito la realizzazione dell’elemento materiale della fattispecie sanzionatoria in contestazione.

7. Il ricorso va pertanto accolto sulla base della fondatezza del terzo motivo, restando assorbito il quarto per ragioni di pregiudizialità logica, e conseguentemente deve essere disposto l’annullamento della determinazione n.34 del 24 marzo 2021.

8. In ragione della peculiarità delle questioni esaminate va disposta la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di IA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare procedimenti giudiziari.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Costanza Cappelli	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.