N. 14507/2015 REG.PROV.COLL.

N. 06232/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6232 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Aero Club Marilla Rigazio di Vercelli, rappresentato e difeso dagli avv.ti Mario Sanino, Anna Masutti, con domicilio eletto presso Studio Legale Sanino in Roma, viale Parioli, 180;

contro

NA - Ente Nazionale Aviazione Civile, Agenzia del Demanio, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

della deliberazione dell’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC) del 14 febbraio 2014, n.00158267-p con cui si è stabilito che i canoni per le concessioni di beni aeroportuali assentite direttamente dall'NA devono essere calcolati al 100% del valore di mercato a prescindere dalla forma giuridica rivestita dal titolare della concessione,

nonché di ogni atto presupposto, conseguente e connesso, ivi compreso, per quanto occorrer possa, il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato richiamato in tale deliberazione del 14/2/2014;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di NA - Ente Nazionale Aviazione Civile e di Agenzia del Demanio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2015 la dott.ssa Anna Maria Verlengia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso, notificato all’ENAC e all’Agenzia del Demanio il 15 aprile 2014 e depositato il successivo 8 maggio, l’Aero Club Marilla Rigazio di Vercelli, ente federato all’Aero Club d’Italia, impugna la deliberazione dell’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC) del 14 febbraio 2014, n.00158267-p del 14.02.14 con cui si è stabilito che i canoni per le concessioni di beni aeroportuali assentite direttamente dall'NA devono essere calcolati al 100% del valore di mercato a prescindere dalla forma giuridica rivestita dal titolare della concessione.

Parte ricorrente espone di esercitare le attività proprie agli enti federati dell’Aero Club d’Italia. Quest’ultima ha, tra i propri scopi Statutari:

- la formazione aeronautica e la diffusione della cultura aeronautica;

- lo sviluppo del turismo e dello sport aereo;

- l’attività didattica nei vari settori aeronautici;

- il patrocinio e la tutela degli interessi aeronautici nei diversi campi di attività sportiva, turistica e di propaganda;

- l’istruzione e l’allenamento dei piloti militari e civili;

- l’apporto all’attività di protezione civile e/o di tutela ambientale in base a convenzioni con la Presidenza del Consiglio, i Ministeri competenti, le Regioni e gli enti locali.

Per il raggiungimento di tali scopi, l’Aero Club d’Italia si avvale degli aero club federati.

La ricorrente, in base al proprio statuto, esercita attività sportiva, culturale, didattica, turistica e promozionale nei settori del volo a motore non acrobatico, a vela non acrobatico, del volo acrobatico del paracadutismo, del volo ultraleggero etc.

Rappresenta che la vicenda sub judice prende le mosse dal dpr 296/2005, il Regolamento di attuazione dell’art. 19 della legge 23 dicembre 1998 n. 448, concernente i criteri e le modalità di concessione in uso e in locazione dei beni immobili appartenenti allo Stato, con il quale è stata abrogata la disciplina previgente che riconosceva agli Aeroclub il canone agevolato pari al 10% del canone di mercato.

Afferma che anche dopo l’entrata in vigore del suddetto Regolamento del 13 settembre 2005 gli Aero club hanno continuato a beneficiare del canone agevolato per l’utilizzo del sedime aeroportuale in sub concessione dai gestori aeroportuali in forza di quanto previsto dall’art. 11 del citato dpr.

L’NA, in forza delle finalità di interesse pubblico connesse agli scopi sociali perseguiti ed ai sensi dell’art. 693 e ss. del codice della navigazione, ha costantemente riconosciuto agli aero club la piena applicazione dell’art. 11 del dpr 296/2005 ed ha applicato il canone ridotto in considerazione delle finalità di pubblico interesse connesse all’attività sportiva, didattica, turistica e promozionale del settore del volo svolta da tali sodalizi senza fini di lucro, confermando tale opzione con diverse note, susseguitesi nel tempo (v. note del 18/11/2008, 9/4/2009, 23/5/2012)

Con la nota che qui si impugna l’NA ha, invece, sollecitato le Direzioni Aeroportuali ad applicare il canone di mercato, pari a dieci volte quello fino ad oggi applicato, da calcolarsi fin dalla entrata in vigore del dpr 296/2005, affermando che il Regolamento del 2005 non trova applicazione per il demanio aeronautico né sono fruibili da società o associazioni sportive.

Avverso il suddetto provvedimento parte ricorrente articola i seguenti motivi di gravame:

1) violazione e falsa applicazione del dpr 296/2005; violazione, errata e falsa applicazione dell’art. 11 del dpr del 13 settembre 2005 n. 296; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione,contraddittorietà ed illogicità manifesta, per avere disposto una decadenza o revoca della concessione in essere in ipotesi non previste dall’art. 17 del dpr 296/2005, in quanto la concessione a canone agevolato rappresenterebbe una concessione del tutto distinta dalla concessione a canone ordinario, in base alla disciplina contenuta nel regolamento citato;

2) violazione, errata e falsa applicazione dell’art. 11 del dpr del 13 settembre 2005 n. 296; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione,contraddittorietà ed illogicità manifesta. Si sostiene che NA avrebbe errato nel ritenere che gli aeroclub non rientrassero tra i soggetti, elencati dall’art. 11 del dpr 296/2005, per i quali è espressamente prevista la concessione dei bene demaniali a canone agevolato, pur avendo in precedenza sempre riconosciuto tale agevolazione alle associazioni che svolgono attività nel settore dello sport dilettantistico e benché l’art. 11 del citato dpr contempla ben due categorie di enti nelle quali gli aero club possono essere ricompresi, le associazioni “non aventi scopo di lucro” e quelle che “utilizzano beni di proprietà statale perseguendo, ove compatibili con i propri scopi, l’ottimizzazione e la valorizzazione dei medesimi , garantendo altresì l’effettiva fruibilità degli stessi da parte della collettività”;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 2 Cost.; violazione e errata e falsa applicazione dell’art. 11 del dpr del 13 settembre 2005 n. 296; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione,contraddittorietà ed illogicità manifesta, in quanto il diritto allo sport rientra tra i diritti inviolabili di cui all’art, 2 Cost., l’Aero Club Italia svolge un servizio di interesse generale in quanto Federazione del Coni ed i singoli aero club federati ne condividono le finalità statutarie per il cui perseguimento la concessione del bene demaniale è assolutamente necessaria;

4) violazione e falsa applicazione del dpr 296/2005; violazione, errata e falsa applicazione dell’art. 11 del dpr del 13 settembre 2005 n. 296; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione,contraddittorietà ed illogicità manifesta, eccesso di potere sotto il profilo della violazione del principio di congruità e ragionevolezza, atteso che l’imposizione di un canone pari a dieci volte quello applicato è insostenibile alla luce della assenza di finalità di lucro degli aeroclub e non tiene conto della possibilità di graduazione del prevista dall’art. 12 del dpr 296/2005.

L’NA si è costituita il 24 maggio 2014. Il 27 maggio 2014 ha depositato documenti e una memoria difensiva a sostegno della infondatezza del ricorso.

Il Tribunale, a seguito della Camera di Consiglio del 29 maggio 2014, con ordinanza n. 2469/2014, ha accolto la misura cautelare limitatamente alle concessioni in corso e fino alla loro scadenza.

Il 23 luglio 2014 la ricorrente ha depositato motivi aggiunti avverso la nota NA dei 21 maggio 2014, prot. 0053423/CTO avente ad oggetto il canone anno 2014 per la concessione n. 121224/ENAC/CTO del 13 ottobre 2010, con la quale viene ricalcolato il canone dovuto in conformità a quanto disposto con la nota impugnata con il ricorso principale a far data dal mese di marzo 2014.

Avverso questo atto la ricorrente reitera le stesse censure già formulate con riguardo alla nota dell’NA del febbraio 2014 e richiede anche la sospensione cautelare degli effetti, successivamente negata con ordinanza n. 4282 del 10 settembre 2014 avendo l’NA, nelle more, fatto ottemperanza alla ordinanza di accoglimento n. 2469/2014.

Il 14 luglio 2015, con memoria unica per tutti i ricorsi proposti dagli Aero Club e fissati per l’udienza pubblica del 17 luglio, l’Agenzia del Demanio resiste nel merito ed eccepisce il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo che le avverse domande, fatta eccezione solo per il ricorso proposto da Aero Club di Roma, riconducono il gravame direttamente alla responsabilità gestoria di NA e che, trattandosi di controversia attinente a beni affidati, a norma dell’art. 693 Cod. Nav., all’NA, spetta a quest’ultimo, e non al Ministero delle Finanze, e per esso all’Agenzia del Demanio, l’amministrazione dei beni del demanio aeronautico civile, secondo la prevista eccezione alla regola generale contemplata dall’art. 1 del Regio Decreto 2440/1923 .

L’NA fa poi presente di avere pubblicato in data 24 novembre 2014 il Regolamento contenente la disciplina per l’Affidamento dei beni del demanio aeroportuale nel quale è previsto l’abbattimento del 50% del canone per i soggetti che, come gli Aero Club, non hanno scopo di lucro.

Ad avviso dell’NA il suddetto Regolamento supera la nota impugnata e, non essendo stato fatto oggetto di gravame, rende il ricorso improcedibile per carenza di interesse.

Parte ricorrente replica affermando la persistenza dell’interesse al ricorso atteso che il Regolamento opera per l’avvenire, lasciando impregiudicata la debenza del canone intero o agevolato per le concessioni in essere.

Alla pubblica udienza del 17 luglio 2015 i ricorsi sono stati rinviati alla pubblica udienza del 12 novembre 2015 con avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., della sussistenza di dubbi in ordine alla giurisdizione e invito a presentare memorie sulla questione in rito.

Con memoria depositata il 12 ottobre 2015 la ricorrente interloquisce sulla giurisdizione affermando che la questione sub judice non avrebbe carattere meramente patrimoniale, ma riguarderebbe “l’esercizio del potere autoritativo ed unilaterale dell’amministrazione di modificare l’assetto concessorio prima della scadenza in maniera notevolmente peggiorativa per la parte privata”.

Alla pubblica udienza del 12 novembre 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

La controversia oggetto del giudizio riguarda l’applicabilità del canone ricognitorio, pari al 10% di quello ordinario, alle concessioni di beni appartenenti al demanio aeronautico, a favore degli Aero Club, in virtù del carattere non lucrativo di tali associazioni e dello svolgimento di attività di interesse pubblico.

Ciò premesso, occorre preliminarmente affrontare la questione della giurisdizione in ordine alla rideterminazione del canone concessorio.

L’art. 133, co. 1, lett. b, cod. proc. amm., attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi […]”.

Secondo il pacifico orientamento delle Sezioni unite della Corte di cassazione, in materia di concessioni demaniali, le “controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” riservate alla giurisdizione dell’A.g.o. sono solo quelle a contenuto meramente patrimoniale, nelle quali cioè non assume rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione “a tutela di interessi generali”, mentre resta attratta alla giurisdizione del giudice amministrativo la lite che coinvolga l’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante ovvero “investa l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del dovuto e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia sull’an che sul quantum)” (così ex plur. Cass. civ., sez. un., 25 novembre 2011, n. 24902; cfr. da ultimo Cass. civ., sez. un., sent. 19 giugno 2014, n. 13940).

La Cassazione ha poi precisato che nelle controversie “a contenuto meramente patrimoniale” la legge non introduce un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, ma si riespande il generale criterio di riparto basato sulla natura della posizione giuridica azionata (v. Cass. civ., sez. un., 12 ottobre 2011, n. 20939) affermando che : “spettano […] in base ai criteri generali del riparto di giurisdizione, alla giurisdizione ordinaria solo quelle controversie sui profili in esame che abbiano contenuto meramente patrimoniale […]”.

Il giudice della giurisdizione ha anche chiarito (v. Cass. civ., sez. un., sent. 23 ottobre 2006, n. 22661) che il “contenuto meramente patrimoniale” è quello “attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio ‘obbligo-pretesa’”; se invece “la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio ‘potere-interesse’”, con conseguente sua devoluzione al g.a. (così Tar Lazio Terza III 11458/2014).

Applicando tali parametri è stata riconosciuta la giurisdizione del g.a. per le rideterminazioni dei canoni ove fosse ravvisabile un potere discrezionale della P.A. concedente, nel calcolare gli aumenti del canone minimo in rapporto alle caratteristiche oggettive ed alle capacità reddituali dei beni, nonché alle effettive utilizzazioni consentite” (Cass. civ., sez. un., sent. 12 gennaio 2007, n. 411).

Per altro verso la giurisdizione è stata attribuita al g.o. ove il canone dovuto poteva essere calcolato automaticamente, in base alle misure dei canoni predeterminate per legge ed in assenza di poteri autoritativi della P.A. (Cass. civ., sez. un., ord. 17 giugno 2010, n. 14614).

Deve escludersi che la controversia sia meramente patrimoniale nei casi in cui si contesta la qualificazione, data a determinate aree, di pertinenze demaniali, rilevante per la quantificazione del canone.

Agli stessi principi risulta essersi attenuta la prevalente giurisprudenza del giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 1° febbraio 2013, n. 626, nonché Cons. Stato, sez. VI, 16 maggio 2012, n. 2810, che richiama a sua volta, della stessa Sezione, le sentenze 18 aprile 2011, n. 2373, 3 febbraio 2011, n. 787 e 26 maggio 2010, n. 3348; v. altresì, sulla l. n. 296/06, Cons. Stato, sez. VI, 18 aprile 2011, nn. 2372, 2374 e 2375).

Nel caso sub judice il contenzioso investe la possibilità o meno della ricorrente di beneficiare della riduzione del canone (al 10%) prevista dalla normativa (cfr. art. 11 del d.P.R. n. 296/2005) per taluni soggetti in possesso di determinati requisiti, la cui verifica non implica l’esercizio di poteri discrezionali da parte della P.A., ma solo l’accertamento dei requisiti previsti dalla norma di cui si invoca l’applicazione.

Nelle more dei ricorsi proposti, in data 24/11/2014, è entrato in vigore il Regolamento ENAC, non impugnato, con il quale è stato previsto l’abbattimento al 50% del canone annuo, con conseguente improcedibilità del ricorso per quanto concerne le concessioni scadute alle quali si applicherà la nuova disciplina.

La circostanza evidenzia, pertanto, che l’unico profilo sub judice riguarda la possibilità di applicare alle concessioni in essere, anche per il passato, il canone nella misura integrale, ovvero quello ridotto, in base alla ritenuta applicabilità o meno, nella fattispecie, della normativa sopra citata.

Non sembra, pertanto, al Collegio che venga in rilievo l’esercizio di potestà discrezionali, come rilevato da parte ricorrente.

Il giudice amministrativo, in analoga controversia (v. Tar Lazio, Latina, n. 241/2014), si è espresso qualificando la domanda come “azione di accertamento della debenza del canone nella misura ridotta del 10%, o, in termini rovesciati, quale azione di accertamento della non debenza del canone nella misura integrale (del 100%) : azioni di accertamento, queste, l’una e l’altra indubbiamente devolute alla cognizione del G.O.” (ma v. anche Tar Lazio III ter 11458/2014; Sez. III, n. 587/91, confermata dal Consiglio di Stato, sez. VI N.2187/09).

A quanto osservato deve poi aggiungersi che per la determinazione della giurisdizione deve essere attribuita rilevanza non già alla formulazione o proposizione soggettiva della domanda, bensì “alla stregua del petitum sostanziale individuato dagli elementi oggettivi che caratterizzano la sostanza del rapporto giuridico posto a fondamento delle pretese” (così, da ultimo, Cass. civ., sez. un., ord. 22 settembre 2014, n. 19893, che richiama Sez. un., n. 1139 del 2007) ovvero in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione” (v. altresì Cass. civ., sez. un., n. 22661/2006 cit., punto 2.1).

Tutto ciò premesso la posizione fatta valere dalla ricorrente deve qualificarsi di diritto soggettivo, non venendo in evidenza valutazioni espressive di potestà discrezionali in merito alla qualità dei beni oggetto della concessione ovvero attività provvedimentali, idonee a degradare la posizione del concessionario a posizione di interesse legittimo.

L’attività che deve svolgere l’amministrazione non attiene alla spendita di potere discrezionale, trattandosi, piuttosto, di mera attività di accertamento dei presupposti fattuali economico aziendali, senza alcuna azione autoritativa sul rapporto concessorio.

La ricorrente chiede l’applicazione del canone agevolato (c.d. ricognitorio) previsto dal dpr 296/2005 per talune categorie di soggetti, tra le quali le associazioni senza scopo di lucro (in termini cfr. Consiglio di Stato, sez. VI N.2187/09 sopra citata) .

L’amministrazione nega l’applicabilità di tale normativa, ritenendo che essa non operi per il demanio aeroportuale, gestito dall’NA, ma esclusivamente per quello gestito dall’Agenzia del Demanio.

Va, peraltro, rilevato che sulla medesima questione di merito, ovvero sulla applicabilità del canone agevolato di cui al dpr 296/2005, il giudice ordinario si è pronunciato su ricorso di una associazione, che domandava il riconoscimento del canone in misura agevolata (v. sent. Tribunale Ordinario di Milano Sez. I n. 12703/2013), non ravvisando profili di difetto di giurisdizione (v. anche Tribunale Ordinario di Venezia Sez. II Civile n. 266/2005 e Corte di Appello di Venezia, Sez. II Civ. n. 1559/2007).

Appare evidente che l’attività richiesta è di mera qualificazione, propedeutica alla applicazione della norma di legge e ricade, come affermato anche dal giudice della giurisdizione, nell’ambito degli “accertamenti tecnici sui presupposti fattuali economico-aziendali”, trattandosi di attività non mediata da alcuna valutazione discrezionale da parte dell’autorità amministrativa (v. Cass. civ., sez. un., n. 24902/2011 cit.).

Per completezza, richiamando un'altra pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione, si ricorda che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste anche nel caso di contestazione dell’an della rideterminazione per asserita “inapplicabilità” delle nuove disposizioni, in quanto una tale pretesa integra un’ordinaria azione di accertamento negativo (del credito vantato dall’amministrazione concedente) fondata sul (contrapposto) “diritto soggettivo a non essere obbligato a prestazioni patrimoniali fuori dei casi previsti dalla legge” (Cass. civ., sez. un., n. 22661/2006 cit.).

La controversia, pertanto, appartiene al giudice ordinario.

Tutto ciò premesso, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito.

La particolarità della questione e la natura in rito della pronuncia giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Ai sensi dell’art. 11, commi 1 e 2, c.p.a. indica, quale giudice nazionale provvisto di giurisdizione il giudice ordinario, davanti al quale il ricorso potrà essere riassunto nel termine perentorio previsto dall’art. 11, co. 2, sopra citato, con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Mario Alberto di Nezza, Consigliere

Anna Maria Verlengia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/12/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)