Pubblicato il 04/06/2025

N. 10789/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01801/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1801 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Amorese, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Cerulli Irelli in Roma, via Emilio Dè Cavalieri n. 7;

contro

il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della NC d’IT, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaele D’Ambrosio, Donato Salomone e Guido A.M. Crapanzano, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
l’Organismo di vigilanza e tenuta dell’albo unico dei consulenti finanziari (CF), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Providenti, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

nei confronti

di -OMISSIS-, n.q. di commissario straordinario, rappresentato e difeso dagli avvocati Simona Viola, Feliciano Palladino e Eugenio Bruti Liberati, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Simona Viola in Milano, via G. Serbelloni, n. 7;
la Commissione nazionale per le società e la borsa (CO), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Letizia Ermetes, Paolo Palmisano e Emanuela Garzia, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Paolo Palmisano in Roma, via G.B. Martini, n. 3;

per l’annullamento

- della delibera dell’Organismo di vigilanza e tenuta dell’albo unico dei Consulenti finanziari (CF) n. 1530 del 30 novembre 2020;

- del Decreto Ministeriale 11 novembre 1998, n. 472 del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (oggi Ministero dell’economia e delle finanze) recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità e di professionalità per l’iscrizione all’Albo unico dei promotori finanziari, in parte qua;

- provvedimento della NC d’IT del 15 luglio 2020 prot. N. 0935969/20 del 15 luglio 2020 e del relativo verbale notificato a mani unitamente alla presa in consegna dell’azienda in data 20 luglio 2020 con cui è stato disposto lo scioglimento degli organi con funzione di amministrazione e controllo di PROGETTO SIM e la stessa è stata sottoposta ad amministrazione straordinaria ai sensi dell’art. 56, comma 1, lett. a) del TUF per gravi violazioni normative e irregolarità nell’amministrazione, con nomina del dott. -OMISSIS- quale amministratore;

- nota n. 244997 del 19.3.2020 della CONSOB e richiamata nel suddetto atto con cui la CONSOB proponeva la sottoposizione della SIM ad amministrazione straordinaria;

- verbale di Ispezione della NC d’IT – Vigilanza bancaria e finanziaria – Ispettorato di vigilanza, avente oggetto “Ispezione ai sensi delle disposizioni in materia bancaria e finanziaria – Progetto SIM (codice: 16478);

- ogni altro atto presupposto e consequenziale, ivi compresi la “Relazione ispettiva – Ispezione presso PROGETTO SIM S.P.A. 16/01/2020” di CO, Divisione Ispettorato, Ufficio Ispezioni su intermediari e Mercati; l’”Appunto per il capo dipartimento” di NC d’IT, Sede di Milano (135), Divisione risparmio gestito e servizi di investimento, Prot. N. 0532617/20 del 23/04/2020;

- il “Verbale della riunione intrafunzionale del 22 aprile 2020” di NC d’IT, Dipartimento vigilanza bancaria e finanziaria, servizio rapporti istituzionali di vigilanza, Divisione supporto rapporti con l’esterno, Prot. N. 0643587/20 del 18/05/2020;

- l’Appunto per di Direttorio” di NC d’IT, Dipartimento vigilanza bancaria e finanziaria, Servizio supervisione intermediari finanziari, Divisione risparmio gestito e servizi di investimento, Prot. N. 0921856/20 del 13/07/2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della NC D’IT e di Commissione Nazionale per Le Società e La Borsa - CO e di -OMISSIS- e di Organismo di Vigilanza e Tenuta dell’Albo Unico dei Consulenti Finanziari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza ex art. 87, comma 4- bis c.p.a. del 14 marzo 2025 il dott. Calogero Commandatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 29 gennaio 2021 e depositato il successivo 15 febbraio 2021, il ricorrente ha impugnato gli atti indicati in oggetto con cui è stata disposta la sua cancellazione o dall’albo unico dei consulenti finanziari – sezione consulenti finanziari abilitati all’offerta fuori sede ai sensi dell’articolo 152, comma 1, lett. d), del regolamento intermediari sula base dei seguenti motivi:

1) Nullità del decreto del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, 11 novembre 1998, n. 472, recante “ Regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità e di professionalità per l’iscrizione all’Albo unico dei promotori finanziari , in parte qua per eccesso di potere per irragionevolezza, travisamento, illogicità e ingiustizia manifesta. Violazione dell’art. 13 del d.lgs. n. 58/98.

Secondo il ricorrente la norma regolamentare su cui si fonda la delibera dell’CF è manifestamente illogica e contraria a ragionevolezza con riferimento alla previsione di cui all’art. 2 co. 1 lett. b) del d.m. n. 472/1998 (adottato sulla base dell’art. 13 d.lgs. 58/98 che demanda ad un regolamento del MEF la definizione dei requisiti di onorabilità), secondo cui non possono essere iscritti all’albo dei consulenti finanziari coloro che, per i due esercizi precedenti il commissariamento, hanno svolto funzioni di amministrazione, direzione e controllo in imprese operanti nel settore creditizio, finanziario, mobiliare o assicurativo sottoposte alla procedura di amministrazione straordinaria o di liquidazione coatta amministrativa, stabilisce infatti una presunzione assoluta di colpa che incide in modo ingiustificato ed irragionevole sull’esercizio dell’attività professionale dell’interessato (costituzionalmente tutelata).

2) Nullità del d.m. n. 472/1998 in parte qua per violazione di legge con riferimento all’art. 31 co. 6 lett. c) TUF e 152 regolamento intermediari. Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, illogicità, giacché la previsione regolamentare in discorso contempla un’ipotesi di cancellazione dall’albo dei consulenti finanziari non individuata dalla CO, cui sola compete l’individuazione delle ipotesi che giustificano la cancellazione.

3) Nullità della delibera di cancellazione per difetto di istruttoria e violazione del contraddittorio. Violazione di legge con riferimento agli artt. 9 e 10 della l. 241/1990. Eccesso di potere. Con tale motivo si lamenta la mancata valutazione delle argomentazioni difensive svolte dal ricorrente.

4) Illegittimità della Delibera per carenza di motivazione, falsa motivazione e/o motivazione apparente, nella parte in cui sono state recepite acriticamente le considerazioni svolte dalla NC d’IT nel provvedimento di scioglimento.

5) Nullità della Delibera di cancellazione per violazione di legge con riferimento all’art. 2 comma 4 del d.m. 472/1998, difetto di istruttoria, irragionevolezza, giacché il predetto art. 2 comma 4, d.m. 472/98 prevede che la cancellazione dall’Albo non operi in caso di estraneità dell’interessato ai fatti che hanno determinato la crisi dell’intermediario.

6) Nullità della Delibera di cancellazione per illegittimità del provvedimento presupposto per eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti (di fatto e diritto), difetto di istruttoria e violazione di legge. Nullità del provvedimento che ha disposto l’Amministrazione straordinaria per difetto di istruttoria erroneità dei presupposti di fatto, violazione di legge. La nota ispettiva su cui il provvedimento si fonda contiene numerosi errori di fatto, è logicamente viziato, non è conforme ai principi di imparzialità dell’ agere amministrativo. NC d’IT ed CF hanno acquisito in modo acritico dette risultanze.

7) Illegittimità del provvedimento di NC d’IT per violazione di legge con riferimento all’art. 56 TUF ed eccesso di potere. Violazione del principio di proporzionalità e illogicità.

8) Illegittimità del provvedimento di NC d’IT per violazione del principio di imparzialità dell’attività ispettiva.

9) Illegittimità del provvedimento di NC d’IT per eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e contraddittorietà. Violazione del principio di buona fede e imparzialità.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero, l’Organismo di vigilanza intimati nonché la CO e il controinteressato -OMISSIS- in qualità di Commissario liquidatore di Progetto SIM SpA in a.s.

Con memorie depositate rispettivamente il 14 maggio e il 15 maggio 2021, l’Organismo di vigilanza, la CO e la NC d’IT hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 2857 del 19 maggio 2021, confermata in sede di appello, il Tribunale ha respinto l’istanza cautelare, condannando il ricorrente al pagamento delle spese di fase.

All’udienza ex art. 87, comma 4-bis c.p.a. del 14 marzo 2025 – in vista delle quali le parti hanno depositato documenti e memorie – la causa è stata posta in decisione.

Il ricorso è infondato e va rigettato.

Con riferimento alle questioni di fatto rilevanti per la decisione, al Collegio preme segnalare che:

- con provvedimento n. 0935969/20 del 15 luglio 2020, la NC d’IT – su proposta della CO n. 244997/20 – disponeva lo scioglimento degli organi di amministrazione e controllo di Progetto SIM e l’apertura della procedura di amministrazione straordinaria;

- il predetto provvedimento è stato gravato dalla società HI s.r.l. (socio totalitario di Progetto SIM e interamente controllata da -OMISSIS- e -OMISSIS-) il cui ricorso è stato respinto con sentenza di questo T.a.r. n. 2836 del 9 marzo 2021, confermata in appello con sentenza Cons. Stato, sez. VI, 3 aprile 2023, n. 3415;

- in data 30 novembre 2020, l’O.C.F. ha adottato la delibera n. 153 (trasmessa a mezzo PEC al ricorrente in pari data) e portante la cancellazione del predetto (in quanto dall’albo unico dei consulenti finanziari.

Giova ricordare che l’articolo 2 del d.m. 472/1998 – a differenza di quanto affermato dal ricorrente con i primi due motivi di ricorso che pertanto sono infondati – pongono una presunzione di inidoneità all’esercizio dell’attività di consulenza finanziaria per quei soggetti iscritti nell’apposito albo che, per almeno i due esercizi precedenti l’adozione dei relativi provvedimenti, abbiano svolto funzioni di amministrazione, direzione o controllo in imprese sottoposte ad amministrazione straordinaria (qual è il caso del ricorrente che ha ricoperto il ruolo di capo rete e di capo divisione nonché di consigliere di amministrazione della Progetto SIM S.p.a. fino a novembre 2019).

Tale disposizione pone una presunzione relativa di inidoneità all’esercizio dell’attività di consulente finanziario, che, dunque, consente all’interessato di fornire la prova contraria circa la propria estraneità ai fatti di mala gestio . Si deve anche ricordare che l’articolo 2, comma 4, come sostituito dalla lettera f) del comma 1 dell’articolo 1 del d.m. n.140/2010 prevede che l’impedimento non opera se il soggetto dimostra la propria estraneità ai fatti che hanno determinato la crisi dell’impresa ovvero la sua cancellazione dall’elenco generale o speciale degli intermediari finanziari (vedi parere favorevole reso dal Cons. Stato, Sez. atti nomativi, 19 marzo 2010, n. 1062, Pres. Coraggio, Est. De Ioanna).

Le dette disposizioni sono ispirate alla finalità di perseguire il poziore interesse pubblico a che non vengano mantenuti iscritti quei soggetti che abbiano contribuito in qualche modo alla crisi dell’impresa.

Presunzione relativa che ribalta l’onere della prova in capo al soggetto che voglia fare accertare la sua estraneità rispetto alle cause che hanno portato all’adozione del provvedimento da parte della NC d’IT.

A differenza di quanto argomentato nel motivo di censure, invero, le regole di riparto dell’onere della prova non appaiono manifestamente illogiche giacché tengono conto del principio di “vicinanza dell’onere della prova” in ragione del ruolo ricoperto dal ricorrente nella compagine societaria.

Anche il secondo motivo di ricorso è infondato poiché:

i ) l’art. 31, comma 5, del TUF, prevede che “ il Ministro dell’economia e delle finanze, con regolamento adottato sentita la CONSOB, determina i requisiti di onorabilità e di professionalità per l’iscrizione dei consulenti finanziari abilitati all’offerta fuori sede all’albo previsto dal comma 4. I requisiti di professionalità per l’iscrizione all’albo sono accertati sulla base di rigorosi criteri valutativi che tengano conto della pregressa esperienza professionale, validamente documentata, ovvero sulla base di prove valutative. ”, ;

ii ) l’art. 31, comma 6, del TUF, prevede che “ la CONSOB determina, con regolamento, i principi e i criteri relativi ”: […] c) all’iscrizione, alla cancellazione e alle cause di riammissione all’albo previsto dal comma 4 ” secondo cui “ è istituito l’albo unico dei consulenti finanziari, nel quale sono iscritti in tre distinte sezioni i consulenti finanziari abilitati all’offerta fuori sede, i consulenti finanziari autonomi e le società di consulenza finanziaria. ”;

iii ) il predetto regolamento della CO (adottato con delibera n. 20307 del 15 febbraio 2018) all’art. 152 prevede tra le ipotesi di cancellazione, ad opera dell’CF, la “perdita di uno dei requisiti per l’iscrizione all’albo richiamati dall’articolo 148” che al comma 1, lett. c) impone il “ possesso dei requisiti di onorabilità prescritti dal regolamento ministeriale di cui all’articolo 31 del Testo Unico” il d.m. 472 del 1998 fin qui richiamato.

Dalla ricostruzione normativa di rango legislativo e regolamentare emerge il puntuale rispetto delle regole di riparto delle competenze e del procedimento che è sfociato nel provvedimento gravato.

Non meritano accoglimento il terzo, il quarto e il quinto motivi di ricorso poiché il provvedimento impugnato ha ampiamente argomentato (da pag. 5 a 8) sulle osservazioni presentate dal ricorrente (punto BB) e la motivazione per relationem alle risultanze esposte nel provvedimento della NC d’IT deve considerarsi corrette tenuto conto delle regole di riparto dell’onere della prova di cui all’art. 2, comma 4, del d.m. 472 del 1998 secondo cui “L’impedimento di cui al comma 1, lettere a), b) e c), non opera se l’interessato dimostra la propria estraneità ai fatti che hanno determinato la crisi dell’impresa” e dovendosi ricordare che tale esimente opera solo ove siano dedotte “specifiche azioni volte a prevenire il collasso dell’impresa” (T.a.r. per Lazio, sez.-II quater , 25 novembre 2020, n. 7288, ord.).

L’invocato art. 2, comma 6 del d.m. n. 472 del 1998 – nel prevedere che “ L’Organismo valuta l’idoneità degli elementi comunicati dall’interessato a dimostrare l’estraneità. Ai fini della valutazione, l’Organismo tiene conto, fra gli altri elementi, del fatto che, in relazione alla crisi dell’impresa o alla sua cancellazione dall’elenco generale o speciale degli intermediari finanziari, non siano stati adottati nei confronti dell’interessato provvedimenti sanzionatori ai sensi della normativa del settore bancario, mobiliare o assicurativo, condanne con sentenza anche provvisoriamente esecutiva al risarcimento dei danni in esito all’esercizio dell’azione di responsabilità ai sensi del codice civile, provvedimenti ai sensi del quarto comma dell’articolo 2409 del codice civile, ovvero delibere di sostituzione da parte dell’organo competente. ” – non esaurisce la discrezionalità tecnica dell’Organismo procedendo esclusivamente ad orientarla (T.a.r. per il Lazio, sez. II- quater , 20 maggio 2024, n. 10106).

La non estraneità del ricorrente e il suo contributo causale alle vicende che hanno portato all’amministrazione straordinaria della SIM – a prescindere da ogni altra valutazione – sono stati accertati dalla verifica ispettiva della NC d’IT del 2017 e confortati anche dalla sentenza di questo T.a.r. n. 2836 del 2021 da cui la non estraneità del ricorrente appare assodata (cfr. par. 4. 3.2, 3.3, 3.4, 15.2, 15.3, 17.2 della sentenza).

Come eccepito dalla difesa dell’CF nella memoria depositata il 14 maggio 2021, il sesto, il settimo, l’ottavo e il nono motivi di ricorso sono inammissibili poiché volti a contestare la sussistenza dei presupposti dell’amministrazione straordinaria disposta dalla NC d’IT la cui decisione è impugnabile esclusivamente dal soggetto direttamente inciso da tale procedura – cui è riservata la legittimazione a ricorrere – che agisce in giudizio ai sensi dell’art. 75, comma 2, c.p.c.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Confermate le statuizioni della fase cautelare ex art. 57 c.p.a., le spese di lite, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione seconda- quater ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Ferme le statuizioni assunte nella fase cautelare, condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite che si liquidano in euro 1.000,00, oltre accessori di legge, in favore di ciascuna controparte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 marzo 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Calogero Commandatore, Primo Referendario, Estensore

Giuseppe Grauso, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Calogero Commandatore	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.