Pubblicato il 03/02/2021

N. 00146/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00616/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 616 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AB AT, rappresentato e difeso dall'avvocato Ivone Cacciavillani, domiciliato presso la Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;

contro

Comune di Villanova di Camposampiero, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paola Miotti, domiciliato presso la Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della relazione tecnica del Responsabile dell'Edilizia Privata del 25.2.2016 n. 1687;

della determina del medesimo Responsabile del 9.3.2016 n. 53; delibera di GM 10.3.2016 n. 13; della delibera del consiglio comunale 18.3.2016 n. 3; dell’ordine di sgombero dell'immobile dell'1.4.2016 n. 3001/2016; dell’ordinanza n. 2 EPU del 20.4.2016, di sgombero;

nonché per il risarcimento del danno causato dall’illegittimità degli atti gravati;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti del 31/08/2018:

del provvedimento del Comune sopraggiunto in corso di causa, datato 26 luglio 2018, n. 7050/2018/VI/3 di rigetto dell'istanza di revoca dell'atto impugnato con il ricorso introduttivo (acquisizione al patrimonio comunale dell'annesso rustico de quo), anche per le ragioni dedotte nella detta istanza di revoca del 3 luglio 2018, acquisita dal Comune al prot. gen. 6312;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti del 16/01/2019:

introduzione di specifico ed autonomo motivo di censura:

Illegittimità europea della disposizione di legge della Repubblica applicata per disporre la confisca per mancata comparazione degl'interessi confliggenti, sotto tre distinti profili evidenziati dalla sentenza della Corte Europea dei diritti dell'Uomo (CEDU), Grande Camera del 28 giugno 2018.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villanova di Camposampiero;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la Dr.ssa Daria Valletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio il Sig. AT, deducendo di essere proprietario di una azienda agricola nel territorio del Comune di Villanova su cui insiste un rustico realizzato in parte abusivamente, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra i quali la determina con cui il Comune stabiliva di immettersi nel possesso dell’immobile citato, la delibera con cui si accertava l’esistenza di prevalenti interessi pubblici al mantenimento in sito del fabbricato, nonché l’ordine di sgombero dell’immobile.

Avverso i provvedimenti gravati sono stati articolati i seguenti motivi di ricorso:

1) con il primo motivo si deduce che l’abuso posto in essere si risolverebbe in una difformità solo parziale e non totale rispetto all’autorizzato;

2) con il secondo motivo si lamenta che non sussisterebbe nel caso di specie il presupposto per la confisca dell’immobile, in quanto l’ordinanza di demolizione delle opere abusive non ottemperata sarebbe stata notificata solo al responsabile dell’abuso e non anche al proprietario del bene; si afferma, inoltre, che l’art. 31, comma 3, TUed. prevedrebbe la confisca del bene solo ai danni del soggetto responsabile, di talché, anche alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, la notifica dell’ordine di demolizione al proprietario non autore dell’intervento illegittimo assumerebbe “efficacia costitutiva”.

Si lamenta, ancora, la violazione dell’art. 51 cpc in ragione della partecipazione alla votazione di una delle delibere gravate da parte di un consigliere comunale in una situazione di conflitto di interessi; inoltre, si afferma che l’acquisizione al Comune del fabbricato e dell’area adiacente e la relativa destinazione alla soddisfazione di interessi pubblici violerebbe l’art.31, comma V, TUed., in quanto l’intervento edile posto in essere contrasterebbe con gli interessi urbanistici e ambientali insistenti sulla zona;

3) gli atti impugnati sarebbero, poi, viziati per difetto di presupposto, giacché essi assumerebbero che la decisione resa all’esito del giudizio di primo grado in ordine ad altro ricorso del Sig. RB sarebbe passata in giudicato, laddove sarebbe ancora pendente il relativo giudizio di appello;

4) ancora, si lamenta la violazione degli artt. 17 e 18 della CEDU, in ragione della mancata notifica della contestazione della illegittimità dell’intervento al proprietario, nonché del carattere lieve dell’abuso posto in essere; si deduce poi: ancora la violazione dell’art. 31, comma V, Tued., che consente il mantenimento dell’edificio abusivo in presenza di prevalenti interessi pubblici, in quanto non sarebbe stata operata alcuna comparazione dei contrapposti interessi in gioco, e nonostante il rilevato contrasto con gli interessi paesaggistici in gioco; il carattere “emulativo” ai danni del Sig. AT degli atti posti in essere.

Il ricorrente ha, inoltre, domandato la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno causato dall’illegittimità degli atti adottati.

Si è costituito in giudizio il Comune di Villanova di Camposampiero, eccependo preliminarmente la carenza di interesse all’impugnazione e la violazione del principio del ne bis in idem , alla luce dei due precedenti ricorsi, di tenore corrispondente a quello in esame, proposti dal AT; nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti il Sig. AT ha impugnato il provvedimento comunale di rigetto dell’istanza di revoca dell’atto di acquisizione al patrimonio comunale dell’annesso rustico in oggetto con mantenimento dello stesso all’uso pubblico, lamentando che tale scelta sarebbe contraddittoria con il precedente diniego di sanatoria degli abusi in ragione del vincolo paesaggistico insistente sull’area: il Comune avrebbe dovuto indicare, si afferma, le ragioni che renderebbero superabile la lesione dei valori paesaggistici in precedenza ritenuta esistente.

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha, infine, introdotto un nuovo motivo di censura avverso gli atti già gravati, che di seguito si trascrive:

illegittimità europea della disposizione di legge della Repubblica applicata per disporre la confisca per mancata comparazione degl’interessi confliggenti, sotto i tre distinti profili evidenziati dalla sentenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo (CEDU), Grande Camera, 28 giugno 2018 e cioè:

a) mancato contraddittorio col proprietario dell’edificio che si assume abusivo prodromico alla delibera di confisca dell’edificio, con riferimento al principio di diritto formulato al par. 302 della sentenza;

b) mancato bilanciamento (sempre prodromico alla delibera di confisca dell’edificio) tra interesse pubblico alla confisca (“lo scopo legittimo soggiacente” all’atto) e i diritti del proprietario colpiti dalla sanzione, con riferimento al principio di diritto formulato al par. 303 della sentenza;

c) illegittimità europea della legge interna applicata.

All’udienza in data 14.01.2020, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio il Sig. AT ha impugnato (tra gli altri) i provvedimenti con cui il Comune disponeva l’immissione in possesso del fabbricato abusivo insistente sul fondo del ricorrente e la relativa destinazione ad uso pubblico, e ordinava al proprietario di procedere al relativo sgombero.

Giova premettere che la vicenda in commento ha già visto l’introduzione, in precedenza, di due distinti giudizi, secondo quanto si passa ad evidenziare.

L’immobile del Sig. AT ricade nel territorio del Comune resistente in area sottoposta a vincolo paesaggistico: su di esso insiste un fabbricato costruito dai precedenti proprietari del terreno (Sigg. Conte/Sacchetto), che presenta gravi difformità rispetto a quanto autorizzato con permesso di costruire nr. 1/2004.

In particolare in data 17.11.2019, in occasione di un sopralluogo presso la proprietà, veniva accertata: l’esistenza di un surplus di cubatura per 314 mc, con aumento di volume nella misura del 19% rispetto all’assentito; uno scostamento di 3 metri dall’area di sedime autorizzata; l’esistenza di un secondo ordine di finestrature, non previste in progetto, complete di davanzale ( cfr . doc. 12 e 20 della produzione di parte resistente).

In data 29.01.2010 l’immobile veniva acquistato dal ricorrente, che veniva reso edotto dalla parte venditrice dell’esistenza dell’abuso: all’art. 8) del contratto si legge infatti che gli alienanti avevano presentato istanza di sanatoria per le opere realizzate in difformità dal titolo edilizio ( cfr . doc. 17 della produzione del Comune).

Con ordinanza n. 16 del 2010 il Comune ordinava la demolizione delle opere abusive: il provvedimento veniva impugnato dal ricorrente dinanzi a questo TAR, unitamente agli atti della Soprintendenza che escludevano la possibilità di accertarne la conformità paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma IV, D. Lgs. 42/2004.

Il TAR Veneto, con sentenza n. 408/2013, rigettava il ricorso, affermando, da un lato, che: “ L’elenco e la consistenza – così come la natura-, degli abusi sopra rilevati, permette di ritenere come gli stessi non siano suscettibili di rientrare nel carattere “eccezionale” delle difformità in relazione alle quali, l’art. 167 sopra citato, consente l’autorizzazione in sanatoria ”, e, dall’altro, che: “ Il ricorso proposto avverso tutti gli atti al procedimento sopra citato va, comunque, dichiarato irricevibile ai sensi di quanto previsto dall’art. 35 comma 1 lett.a) del codice del processo amministrativo per tardività della sua proposizione” .

Tale sentenza non è stata impugnata.

Con un secondo ricorso il Sig. AT impugnava, invece, il provvedimento con cui il Comune lo diffidava dall’eseguire sull’immobile gli interventi indicati con comunicazione di attività edilizia libera presentata in data 12.06.2015: il TAR con sentenza n. 838 del 20.07.2015 dichiarava il ricorso inammissibile per violazione del principio del ne bis in idem , in ragione del fatto che era oramai “ passata in giudicato la sentenza TAR Veneto, II, 18.3.13, n. 408, resa anche tra l’attuale parte ricorrente e l’attuale parte resistente, avente ad oggetto l’ingiunzione di demolizione rispetto alla quale la diffida ora impugnata è provvedimento strettamente consequenziale inerente lo stesso rapporto, sentenza, infine, che ha deciso sostanzialmente i medesimi punti di diritto e di fatto qui riproposti ”.

Tutto ciò premesso, è possibile procedere alla disamina dei motivi di impugnazione proposti con il ricorso introduttivo del giudizio.

2. In primo luogo, il ricorrente lamenta la non corretta qualificazione dell’abuso posto in essere sul terreno del quale è all’attualità proprietario, che si risolverebbe in una difformità dall’autorizzato di carattere solo parziale e non totale.

Anche a prescindere dalla considerazione dell’eccepita violazione del divieto di bis in idem (trattandosi di questioni già proposte in sede giudiziale con le impugnazioni in precedenza citate), la censura risulta, comunque, destituita di fondamento nel merito: è sufficiente richiamarsi sul punto alle risultanze del verbale di sopralluogo in data 17.11.2009 in precedenza riportate e, in particolare, all’aumento del volume per 314 mc in misura pari al 19% autorizzato (oltre allo scostamento rispetto all’area di sedime in progetto e alla difformità delle forometrie) realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

Con il secondo motivo si lamenta, in primo luogo, la mancata notifica dell’ordinanza di demolizione al proprietario del bene non responsabile dell’abuso: anche tale doglianza è già stata sottoposta a questo TAR in occasione del giudizio conclusosi con la sentenza nr. 838/2015.

In sede di pronuncia sull’istanza cautelare il Collegio, con argomentazioni che si ritengono pienamente condivisibili in questa sede, evidenziò l’irrilevanza della mancata notifica e la sua inidoneità a pregiudicare la legittimità degli ulteriori provvedimenti adottati dalla PA in via consequenziale, giacché al Sig. AT è stata notificata l’ordinanza datata 10.01.2012 con cui si accertava l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, e a tale notifica non è seguita da parte dell’interessato alcuna reazione in sede giudiziale ( cfr . doc. 18 della produzione del Comune).

Si lamenta, ancora, la violazione dell’art. 51 cpc in ragione della partecipazione alla votazione della delibera in data 18.03.2016, con cui veniva disposto il mantenimento in essere dell’immobile abusivo e la sua destinazione alla soddisfazione di interessi pubblici, di un consigliere comunale in una situazione di conflitto di interessi, in quanto parente entro il terzo grado di uno dei danti causa del Sig. AT; si deduce, inoltre, che la scelta discrezionale operata violerebbe l’art.31, comma V, TUed., in quanto l’intervento edile posto in essere contrasterebbe con gli interessi urbanistici e ambientali insistenti sulla zona.

Il Collegio osserva che tutte le censure proposte in riferimento al provvedimento con cui l’Amministrazione comunale ha disposto di non procedere alla demolizione dell’immobile ma di destinarlo ad utilizzo pubblico, conformemente al disposto dell’art. 31, comma V, TUed., non risultano assistite da interesse concreto alla relativa disamina: ciò in quanto, come già osservato con la prima ordinanza che questo Collegio ha reso in data 8.06.2016 in sede cautelare, l’atto effettivamente lesivo per il ricorrente è quello con cui il Comune ha disposto l’acquisizione dell’immobile in oggetto al suo patrimonio, laddove la delibera che si pretende censurare è un atto di carattere consequenziale costituente manifestazione della proprietà comunale già conseguita, non suscettibile, in sé, di incidere negativamente su nessun interesse effettivo del precedente proprietario. Difatti, la scelta di destinare il bene all’uso pubblico anziché demolirlo, è indifferente rispetto agli interessi dell’originario titolare, in quanto in un caso e nell’altro resta pur sempre esclusa la possibilità di restituzione dell’immobile in favore di quest’ultimo.

Per le stesse ragioni non sono ammissibili le censure relative al carattere meramente emulativo della scelta operata dal Comune, alla mancata ponderazione dei diversi interessi pubblici in gioco, alla lesione degli interessi paesaggistici che il mantenimento della costruzione comporterebbe.

Quanto all’estensione dell’area acquisita al patrimonio comunale, non è stato allegato né dimostrato in giudizio che essa superi il limite fissato dal III comma dell’art. 31 Tued., pari a dieci volte la misura della complessiva superficie utile abusivamente costruita.

Sempre con l’atto introduttivo del giudizio il ricorrente ha lamentato l’erroneità del presupposto dal quale gli atti impugnati muoverebbero, non essendo ancora passata in giudicato la sentenza di questo TAR nr. 838/2015, nonché la violazione degli artt. 17 e 18 CEDU in ragione della mancata contestazione della illegittimità dell’intervento al proprietario, e del carattere lieve dell’abuso posto in essere.

Quanto al primo aspetto il Collegio rileva che rispetto alle determinazioni assunte dall’Amministrazione resistente con gli atti qui gravati, risulta del tutto indifferente l’attuale pendenza del giudizio di appello avverso la sentenza citata, non risultando che gli effetti di tale decisione siano stati sospesi in via cautelare. Si osserva, peraltro, che essa ha ad oggetto esclusivamente la diffida comunale alla realizzazione delle opere di edilizia libera comunicate dal AT nell’anno 2015 e l’ordine di sgombero dell'immobile, e non gli atti presupposti rispetto a quelli qui gravati, e cioè l’ordine di demolizione del bene e l’accertamento dell’inottemperanza a tale ordine.

Quanto al secondo aspetto, si è già detto nel trattare gli altri motivi di ricorso dell’irrilevanza della mancata notifica dell’ordine di demolizione, essendo stato ritualmente notificato al proprietario l’atto di accertamento della relativa inottemperanza; si è pure già osservato che l’abuso realizzato non presenta il carattere di lievità invocato dal ricorrente, trattandosi invece di una difformità totale e insuperabile rispetto all’autorizzato, alla luce del vincolo paesaggistico insistente sull’area.

3. Con il primo ricorso per motivi aggiunti il Sig. AT ha impugnato il provvedimento comunale di rigetto dell’istanza di revoca dell’atto di acquisizione al patrimonio comunale dell’annesso rustico in oggetto, con mantenimento dello stesso all’uso pubblico, lamentando che tale scelta risulterebbe contraddittoria rispetto al precedente diniego di sanatoria degli abusi determinato dal vincolo paesaggistico insistente sull’area: il Comune avrebbe dovuto indicare, si afferma, le ragioni che renderebbero superabile la lesione dei valori paesaggistici in precedenza ritenuta esistente.

Sul punto è possibile ribadire quanto si è già avuto occasione di osservare sinteticamente con l’ordinanza cautelare resa da questo Collegio in data 14.02.2019: ferma restando la natura discrezionale dell’atto di revoca, nel caso di specie il diniego del ritiro dell’atto, come osservato nella relativa parte motiva, era precluso dal carattere vincolato, rispetto alle previsioni di legge, dei provvedimenti di cui si chiedeva la revoca. Quanto poi alle argomentazione di parte ricorrente relative al mantenimento in sito del fabbricato in luogo della sua demolizione, valga in proposito quanto si è in precedenza argomentato in ordine alla carenza di interesse a proporre censure in ordine a tale scelta dell’Amministrazione.

Infine, con un secondo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha lamentato la contrarietà degli atti impugnati rispetto ai principi della CEDU, come elaborati dalla Corte Europea nella sentenza Grande Camera, 28 giugno 2018.

Anche sul punto non vi è ragione per discostarsi da quanto questo Collegio ha ritenuto con l’ordinanza resa in sede cautelare da ultimo citata: rileva, in primo luogo, la circostanza che i principi affermati nella sentenza della Corte EDU sono riferiti alla diversa fattispecie della confisca adottata in sede penale a seguito della commissione di un reato, laddove qui si tratta di acquisizione di un manufatto abusivo al patrimonio pubblico in seguito all’inottemperanza a un ordine di demolizione.

Inoltre, non sussiste nel caso in disamina alcuna concreta lesione del contraddittorio ai danni dell’interessato, secondo quanto si è in precedenza osservato, avendo l’Amministrazione notificato l’atto di accertamento di inottemperanza all’ordine di demolizione, cui è conseguita l’acquisizione del bene alla mano pubblica.

Infine, il caso in esame non profila alcuna necessità di tutela della buona fede del terzo, attesa la piena consapevolezza da parte del ricorrente, già al momento dell’acquisto, dell’esistenza degli abusi edilizi in commento, e tenuto conto del fatto che l’immobile era già da questi utilizzato anche in epoca anteriore all’acquisto ( cfr . doc. 12 e 20 della produzione di parte resistente).

4. Conclusivamente, il ricorso introduttivo del giudizio e il primo ricorso per motivi aggiunti sono in parte da respingere e in parte inammissibili, mentre il secondo ricorso per motivi aggiunti è da respingere.

Da quanto precede discende, altresì, il rigetto della domanda di risarcimento del danno proposta dal Sig. AT.

Il regolamento delle spese di lite segue la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

-) in parte respinge e in parte dichiara inammissibili il ricorso introduttivo del giudizio e il primo ricorso per motivi aggiunti, e respinge il secondo ricorso per motivi aggiunti;

-) condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore di parte resistente, che si liquidano in misura pari a euro 3.000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Daria Valletta, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO