Pubblicato il 13/06/2025

N. 11678/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07317/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7317 del 2023, proposto da
IC DÀ, rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetano Vizzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
DI - Federazione dirigenti e direttivi pubblici, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Vizzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento di cancellazione dall'Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali adottato con decreto prot. n. 6478 del 27 febbraio 2023;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il dott. Dario Aragno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il dott. DÀ espone di aver ricevuto in data 22 dicembre 2022, a seguito del superamento del sesto corso-concorso selettivo di formazione per il conseguimento dell’abilitazione richiesta ai fini dell’iscrizione di 224 Segretari comunali nella fascia iniziale dell’albo (COA 6) e dell’iscrizione nella fascia C dell’Albo regionale della Lombardia (avvenuta con decorrenza 1° luglio 2022), comunicazione via p.e.c., con oggetto “richiesta reggenza” ed allegato il decreto n. 7166 adottato in pari data dal Sindaco del Comune di Gromo (BG) con il quale è stato designato quale Segretario titolare della sede di segreteria convenzionata (di classe 4^) tra i comuni di Gromo, Oltressenda Alta, Valbondione e VA (BG). A tale comunicazione hanno fatto seguito il decreto n. 268 del 23 dicembre 2022, con il quale l’Albo segretari comunali e provinciali sezione regionale Lombardia ha disposto l’assegnazione del dott. DÀ alla sede in questione, e il decreto n. 6 del 27 dicembre 2022, con il quale il Sindaco lo ha definitivamente nominato Segretario comunale titolare fissando al 9 gennaio 2023 la data della presa di servizio.

1.1. Il dott. DÀ non si è, tuttavia, presentato per l’incombenza, innescando, su segnalazione del Sindaco di Gromo del 10 gennaio 2023, l’avvio del procedimento per la cancellazione dall’Albo a causa della mancata accettazione della prima nomina, ai sensi degli artt. 13 del d.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, e 102, co. 4, del C.C.N.L. del 17 dicembre 2020, formalmente comunicato il 25 gennaio 2023. Due giorni dopo il dott. DÀ ha inviato le proprie osservazioni, contestando sia il difetto di titolarità del potere di nomina in capo al Sindaco di Gromo, anche per effetto del mancato perfezionamento, alla data del 6 dicembre 2022 (nella quale la Prefettura - U.T.G. di Milano ha preso atto della costituzione della convenzione di segreteria tra i richiamati enti locali), dello scioglimento della preesistente convenzione di segretaria tra i Comuni di Oltressenda Alta, Valbondione, VA e NE, sia l’equivocità del messaggio p.e.c. ricevuto in data 22 dicembre 2022, che faceva riferimento ad una “reggenza” e non alla titolarità di una segreteria, sia l’unilateralità del potere sindacale di nomina. Il dott. DÀ ha presentato anche istanza di accesso al fine di verificare l’eventuale esistenza di candidature di altri Segretari all’incarico assegnatogli, scoprendo, con il riscontro ricevuto in data 3 aprile 2023, che altro Segretario comunale – la dott.ssa Monica MA – aveva fatto pervenire la propria candidatura in data 19 dicembre 2022, cioè in data antecedente rispetto al decreto n. 7166 del 22 dicembre 2022 che lo aveva individuato come Segretario titolare del Comune di Gromo.

1.2. Ciononostante, con decreto n. 6478 del 27 febbraio 2023 il Ministero dell’Interno-Albo nazionale dei segretari comunali e provinciali, giudicando i rilievi formulati dall’interessato «pretestuosi e insuscettibili di essere presi in considerazione», ha disposto la cancellazione dall’Albo del dott. DÀ con decorrenza 9 gennaio 2023 e la restituzione, da parte sua, della percentuale del 50% della borsa di studio percepita, alla luce degli artt. 99 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e 12 del bando di concorso COA 6.

2. Avverso il citato provvedimento e gli atti presupposti il dott. DÀ ha proposto ricorso a questo T.a.r., chiedendone l’annullamento sulla base di 3 motivi in diritto.

2.1. Con il primo, il ricorrente deduce la violazione ed errata applicazione degli artt. 99 del d.lgs. 267/2000, 15 del d.P.R. 465/1997 e 102 C.C.N.L. funzioni locali 2016-2018 del 17 dicembre 2020, derivante dall’illegittimità dell’atto di nomina, «avvenuta in via del tutto unilaterale e senza che vi fosse una manifestazione di interesse da parte dell’odierno ricorrente», in dispregio del carattere fiduciario del rapporto tra Sindaco e Segretario comunale, da ultimo riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 23 del 22 febbraio 2019, e in violazione delle disposizioni (delibera del C.d.a. nazionale dell’ex Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei Segretari comunali e provinciali n. 33 del 19 febbraio 2003) che circoscrivono il potere di nomina d’ufficio ai Segretari in posizione di “disponibilità” e non anche a quelli semplicemente “iscritti” all’Albo, privi di qualsiasi indennità. L’art. 102 del C.C.N.L. dovrebbe essere interpretato nel senso che la trasmissione ai Sindaci dell’elenco dei Segretari iscritti all’Albo di cui all’art. 102 del C.C.N.L. ha la funzione di agevolare l’“incontro tra la domanda e l’offerta” escludendo, comunque, dal novero dei Segretari designabili coloro che, come il ricorrente, sono titolari di incarichi, anche presso altre pubbliche amministrazioni.

2.2. Con il secondo, il ricorrente contesta l’eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti ed illogicità e contrarietà tra atti, in quanto l’atto di nomina sarebbe fondato sull’erroneo presupposto che, all’esito dell’avviso n. 96 del 6 dicembre 2022 per l’acquisizione di manifestazioni di interesse a ricoprire l’incarico presso la sede di segreteria convenzionata de qua , non siano pervenute altre candidature, quando, invece, è stata accertata, con il riscontro all’istanza di accesso in data 3 aprile 2023, l’acquisizione di una candidatura in data antecedente alla sua nomina. Il Comune di Gromo avrebbe dovuto prendere in considerazione tale candidatura, ancorché tardiva rispetto al termine – “meramente ordinatorio” – per la presentazione delle domande (coincidente con il 16 dicembre 2022).

2.3. Con il terzo, infine, il ricorrente prospetta l’incompetenza del Sindaco del Comune di Gromo a disporre la sua nomina a Segretario della sede di segreteria convenzionata tra i Comuni di Oltressenda Alta, Valbondione, VA e Gromo, avendo tali enti locali individuato nel Comune di Valbondione il Comune “capofila”. D’altra parte, l’intero iter di costituzione della segreteria convenzionata sarebbe inficiato ab origine dalla preesistenza di altra convenzione – tra i Comuni di Valbondione, VA, Oltressenda Alta e NE – efficace fino al 7 dicembre 2022 (a causa del recesso del Comune di NE), sicché la “presa d’atto” della costituzione della nuova convenzione da parte della Prefettura - U.T.G. di Milano con il decreto n. 250 del 6 dicembre 2022 – dalla quale è scaturito il procedimento di nomina del Segretario comunale – sarebbe intervenuta in un momento in cui lo scioglimento della precedente convenzione non si era ancora perfezionato.

3. Il 18 ottobre 2023 si è costituito per intervento ad adiuvandum il sindacato DI – Federazione dirigenti e direttivi pubblici – depositando memoria al fine di aderire alle censure articolate dal ricorrente e, in particolare, alla tesi secondo la quale la nomina del Segretario comunale deve avvenire solo previa espressione da parte sua di un “gradimento” in tal senso, senza alcuna imposizione (possibile solo per le assegnazioni dei Segretari in posizione di “disponibilità”, ai quali, tra l’altro, è concessa la facoltà di rinunciare all’incarico per giustificato motivo senza incorrere in alcuna decadenza) e nel rispetto delle procedure delineate dal d.lgs. 267/2000 e dal d.P.R. 465/1997.

4. Il Ministero dell’Interno, sollecitato con ordinanza del 14 marzo 2024, n. 1486, del Presidente della Sezione, si è costituito con memoria in data 31 maggio 2024, depositando gli atti del procedimento e la relazione richiesta, con la quale richiama le varie fasi in cui si è sviluppato il procedimento prima di nomina e poi di cancellazione del dott. DÀ dall’Albo e le disposizioni normative, contrattuali e amministrative (in particolare gli artt. 13, co. 10, e 19, co. 14, del d.P.R. 465/1997, e l’art. 12 del bando COA 6) che prevedono la cancellazione dall’albo del Segretario che non accetti la “prima nomina” e rendono quindi tale provvedimento un atto di natura vincolata, così evidenziando come le censure del dott. DÀ si appuntino contro l’atto di nomina piuttosto che contro il provvedimento di cancellazione dall’Albo e come lo stesso non abbia mai documentato alcun giustificato motivo a sostegno della scelta di non prendere servizio presso il Comune di Gromo; eccepisce l’inammissibilità dell’intervento della DI, sostenendo che «la vicenda dedotta in giudizio è personale, specifica del singolo ricorrente e non riferibile all'intera categoria».

5. In vista dell’udienza pubblica del 6 maggio 2025 il dott. DÀ ha depositato memoria al fine di contestare il presunto carattere vincolato della cancellazione dall’albo, in quanto le disposizioni evocate dalla parte resistente non farebbero venir meno il dovere di accertamento dei presupposti per l’adozione del provvedimento impugnato intestato all’Albo (negando il quale verrebbe svilita la stessa funzione di garanzia della legittimità delle procedure di nomina demandata all’Albo); opporsi all’eccezione circa la tardività delle censure, che, diversamente da quanto argomentato dalla difesa erariale, sarebbero state correttamente proposte avverso il primo atto lesivo della sequenza procedimentale (il decreto di cancellazione dall’Albo), ancorché per illegittimità derivata dagli atti presupposti; difendere l’ammissibilità dell’intervento della DI, che sarebbe legittimata dall’interesse dell’intera categoria dei Segretari a veder riconosciuta l’illegittimità delle nomine d’ufficio da parte dei Sindaci.

6. Queste ultime considerazioni sono state poi riprese dalla DI nella memoria depositata il 26 marzo 2025, con la quale il sindacato rivendica l’esistenza di un interesse collettivo all’accertamento dell’illegittimità della prassi delle nomine d’ufficio.

7. All’udienza pubblica del 6 maggio 2025 la causa è passata in decisione.

8. Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni in rito sollevate dalla difesa erariale sull’ammissibilità sia del ricorso che dell’intervento del sindacato DI.

8.1. L’amministrazione resistente adombra, innanzitutto, l’inammissibilità del ricorso avverso l’atto di cancellazione dall’Albo nella misura in cui contiene censure in realtà dirette contro l’atto di nomina a Segretario titolare della sede di segreteria convenzionata, nonché contro gli atti presupposti sui quali è fondata la competenza dello stesso Comune di Gromo a disporla, cioè la presa d’atto della costituzione della segreteria convenzionata da parte della Prefettura – U.T.G. di Milano con decreto n. 423207 del 6 dicembre 2022.

La tesi riposerebbe sul fatto che, ai sensi degli artt. 13, co. 10, e 19, co. 14, del d.P.R. 465/1997, dell’art. 102, co. 4, del C.C.N.L. e 12, co. 2, del bando COA 6, la cancellazione sarebbe un effetto automatico della mancata accettazione della prima nomina sicché, una volta divenuto inoppugnabile l’atto che la dispone, l’interessato sarebbe decaduto da qualsiasi possibilità di contestarne la legittimità.

Ad avviso di questo Collegio, l’eccezione va disattesa.

Il dott. DÀ ha promosso il presente giudizio per ragioni effettivamente riconducibili al presupposto atto di nomina, che, tuttavia, sono trasmigrate nel successivo atto di cancellazione dall’Albo ‒ il decreto direttoriale n. 6478 del 27 febbraio 2023 ‒ all’esito di un nuovo ed autonomo procedimento, nel quale l’Albo è stato chiamato a valutare se la mancata presa di servizio fosse o meno giustificata .

L’art. 102, co. 4, del C.C.N.L. dispone, infatti, che «[l]a mancata accettazione della sede da parte del segretario o la mancata assunzione del servizio, senza giustificato motivo, determinano gli effetti di cui all’art.13, comma 10, e dell’art.19, comma 14, del DPR n. 465/1997», cioè «la cancellazione dall'albo e la restituzione di una percentuale della borsa di studio percepita».

Invero l’art. 13, co. 10, del d.P.R. 465/1997 ‒ diversamente dall’art. 19, co. 14, per i segretari “in disponibilità ‒ non subordina la cancellazione dall’Albo all’accertamento dell’insussistenza di un giustificato motivo, limitandosi a prevedere tale misura come effetto automatico del rifiuto all’assunzione dell’incarico. La fonte contrattuale, tuttavia, riferendosi alla “nomina nell’incarico”, fornisce un criterio ermeneutico integrativo anche della disposizione sulla prima nomina, estendendo a tale fattispecie la garanzia dell’instaurazione di un preventivo contraddittorio tra il Segretario e l’Albo al fine di verificare, prima di adottare una misura così afflittiva, se la scelta di non assumere servizio nella sede di segreteria assegnata sia assistita o meno da una valida motivazione.

Il rapporto tra l’atto di nomina e il provvedimento di cancellazione dall’Albo va, pertanto, ricostruito nei termini di una presupposizione-consequenzialità ad effetti vizianti e non caducanti.

La nozione di atto presupposto, sia pure al fine di dirimere la questione dell’esistenza o meno di un onere di impugnazione dell’atto “a valle”, è stata di recente sviluppata dal giudice d’appello, secondo cui «[l]’effetto caducante può […] essere ravvisato solo quando tra i due atti vi sia un rapporto di presupposizione-consequenzialità immediata, diretta e necessaria, nel senso che l’atto successivo si pone come inevitabile conseguenza di quello precedente, perché non vi sono nuove e ulteriori valutazioni di interessi, né del destinatario dell’atto presupposto, né di altri soggetti» (Cons. Stato, IV, 23 maggio 2025, n. 4515).

Da ciò è possibile inferire che l’impugnazione dell’atto successivo non è preclusa dal consolidamento dell’atto presupposto allorché il primo si fondi su una diversa e più ampia valutazione delle circostanze di fatto per le quali non è stata data attuazione al secondo, in quanto manifestazione di un autonomo potere amministrativo dotato di una propria causa.

Nel caso in esame l’Albo ha aperto un distinto procedimento per stabilire se la mancata presa di servizio da parte del dott. DÀ fosse o meno a lui imputabile, dandogliene comunicazione con la nota n. 2914 del 25 gennaio 2023 e concedendogli un termine di 30 giorni per presentare osservazioni, che il ricorrente ha prodotto e che l’amministrazione ha valutato prima di determinarsi per la cancellazione, dandone conto nella motivazione del provvedimento n. 6478/2023.

La lesione dell’interesse del ricorrente si è, perciò, verificata non con la notifica dell’atto di nomina (di per sé non immediatamente influente sulla permanenza del Segretario nell’Albo) bensì con la decisione del Ministero di non accogliere le osservazioni da lui prodotte per spiegare le ragioni della mancata presa di servizio nell’ulteriore procedimento avviato a valle dell’inadempimento per stabilire se questo fosse o meno a lui imputabile.

Poiché, quindi, gli effetti pregiudizievoli della mancata accettazione della prima nomina non scaturivano direttamente dall’inottemperanza del Segretario ma da una successiva istruttoria in seno alla quale venissero accertate le ragioni della sua condotta, non si nutre alcun dubbio sulla configurabilità di un interesse del dott. DÀ ad impugnare il provvedimento di cancellazione dall’Albo in uno con l’atto di nomina, al fine di denunciare anche i vizi che il primo ha mutuato da quest’ultimo in via derivata, nel momento in cui si è verificata la lesione concreta e attuale del bene protetto dalla situazione giuridica soggettiva a tutela della quale ha agito nel presente giudizio, cioè la permanenza nell’Albo.

Va ricordato, infatti, che «l'interesse a ricorrere, quale species dell'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. (norma applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), deve avere le caratteristiche della concretezza e dell'attualità, e deve consistere in una utilità pratica, diretta ed immediata, che l'interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice, sicché il provvedimento giudiziale a cui si aspira mediante la proposizione del ricorso amministrativo deve essere idoneo ad assicurare, direttamente ed immediatamente, l'utilità che la parte ricorrente assume esserle sottratta o negata o disconosciuta, non essendo a tal fine sufficiente il mero riferimento alla generica pretesa al rispetto di norme, svincolate dalla prospettazione di vizi dell'atto che incidono sulla sfera giuridica del ricorrente» (Cons. Stato, III, 20 febbraio 2025, n. 1419).

8.2. Con la seconda eccezione in rito, la difesa erariale deduce l’inammissibilità dell’intervento del sindacato DI siccome rivolto a sostenere le particolari rivendicazioni di un singolo Segretario, che non catalizzerebbero questioni di interesse per l’intera categoria.

Anche quest’eccezione va respinta.

Secondo l’art. 28, co. 2, c.p.a. «[c]hiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall'esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova».

Secondo il giudice d’appello nella sua più autorevole composizione, «[c]ostituisce […] orientamento consolidato quello secondo cui le associazioni sindacali (e, più in generale, le associazioni di categoria) sono legittimate a stare (locus standi) in sede giurisdizionale (mediante la proposizione del ricorso o l’intervento in giudizio) solo quando venga invocata la lesione di un interesse omogeno comune all’intera categoria, e non anche quando si verta su questioni concernenti singoli iscritti ovvero su questioni capaci di dividere la categoria in posizioni contrastanti, atteso che l’interesse collettivo dell’associazione sindacale deve identificarsi con l’interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non con interessi di singoli associati o di gruppi di associati. Se, infatti, si riconoscesse all’associazione di categoria la legittimazione ad agire anche in questi ultimi casi, si avrebbe una vera e propria sostituzione processuale in violazione dell’art. 81 cod. proc. civ., secondo cui nessuno può far valere in giudizio in nome proprio un diritto altrui, fuori dei casi espressamente previsti dalla legge (v., ex plurimis, Cons. Stato, Ad. plen. , n. 9 del 2015; sez. III, nn. 2150 del 2015, 3164, 2682, 1787 e 97 del 2014; sez. V, n. 3033 del 2013 e sez. IV, n. 2150 del 2011; Sez. VI, n. 1712 del 2017» (Cons. Stato, Ad. Pl., 27 febbraio 2019, n. 4).

Ciò posto, la DI è intervenuta nel presente giudizio per contestare principalmente il “sistema” delle nomine d’ufficio da parte dei Sindaci e, in particolare, la possibilità che un Segretario possa essere nominato dal Sindaco indipendentemente da una sua manifestazione di interesse a ricoprire l’incarico nel Comune o nella sede di segreteria che il Sindaco rappresenta e, quindi, obbligato ad accettarlo anche senza un preventivo “contatto” con l’Autorità politica ovvero in assenza di una “consonanza politica” con la stessa.

A questo Collegio sembra che la questione intercetti effettivamente un interesse comune all’intera categoria dei Segretari, quello a veder chiariti i criteri di scelta del Segretario da parte dell’Autorità politica allorché nessuno abbia risposto all’avviso per l’acquisizione di manifestazioni di interesse per quella sede di segreteria ovvero il Sindaco decida di nominare un Segretario diverso da quelli che hanno presentato la propria candidatura.

L’intervento del sindacato DI è, pertanto, ammissibile.

9. Passando al merito del ricorso, è ora possibile scrutinare i motivi di illegittimità dell’atto di nomina a Segretario della sede di segreteria convenzionata denunciati dal dott. DÀ, già ritenuti ammissibili sub 8.1., nella misura in cui ridondano nell’illegittimità ‒ e possono, quindi, determinare l’annullamento ‒ del provvedimento di cancellazione dall’Albo, sul quale si concentra l’interesse del ricorrente.

10. A tal fine è necessario muovere dall’esame del terzo motivo, con il quale il dott. DÀ denuncia l’incompetenza del Sindaco del Comune di Gromo a disporre la sua nomina, sia perché il Comune di Gromo non sarebbe l’ente capofila della convenzione di segreteria tra i Comuni di Gromo, Oltressenda Alta, Valbondione e VA sia perché il procedimento di nomina avrebbe preso le mosse dalla “presa d’atto” di tale convenzione da parte della Prefettura – U.T.G. di Milano in data 6 dicembre 2022, cioè prima che venisse a scadenza quella tra i Comuni di Oltressenda Alta, Valbondione, VA e NE per effetto del recesso di quest’ultimo, efficace a partire dal 7 dicembre 2022.

Il vizio di incompetenza ha, infatti, natura assorbente, in quanto «in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell'azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus» (Cons. Stato, Ad. Pl., 27 aprile 2015, n. 5).

Le censure, comunque, non sono fondate.

10.1. Occorre, innanzitutto, sciogliere il nodo della competenza del Comune di Gromo a disporre la nomina del dott. DÀ per la Segreteria convenzionata.

10.1.1. In proposito si osserva che le convenzioni di segreteria, previste dall’art. 98, co. 3, del d.lgs. 267/2000, sono state disciplinate dal decreto del Ministero dell’Interno 21 ottobre 2020, in attuazione dell’art. 16-ter, co. 11, del d.l. 30 dicembre 2019, n. 162. L’art. 2, co. 2, di tale decreto prevede che «[l]a nomina del segretario è disposta dal sindaco del comune, o dal presidente della provincia, avente la più elevata classificazione tra gli enti in convenzione e, a parità di classificazione, da quello avente la maggiore popolazione. Tale comune o provincia assume il ruolo di ente capofila».

Poiché tra i Comuni in convenzione, di pari classifica, il Comune di Gromo è quello con il maggior numero di abitanti (1.133), superiore a quello del Comune di Valbondione (972), correttamente la Prefettura di Milano ha “preso atto” di una convenzione di segreteria avente come ente capofila il primo e non il secondo. Per l’effetto, il Sindaco del Comune di Gromo aveva la competenza alla nomina del Segretario comunale.

10.1.2. D’altra parte, è lecito presumere che la nomina del dott. DÀ fosse stata concordata dai vari Comuni aderenti alla convenzione.

Come si dirà più compiutamente oltre, infatti, la delibera n. 150 del 15 luglio 1999 del C.d.a. dell’ex Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali, adottata in attuazione degli artt. 17, co. 70, della l. 15 maggio 1997, n. 127 (oggi sostituito dall’art. 98 del d.lgs. 267/2000) e 15, co. 4, del d.P.R. 465/1997, stabilisce che, nelle sedi convenzionate, la nomina del Segretario venga effettuata «a cura del sindaco del Comune ‒ sede o capo ‒ convenzione, d’intesa con il/i sindaco/i degli altri Comuni convenzionati, il quale provvederà ad avviare il procedimento ed a nominare il nuovo titolare, con la procedura e nei temini previsti al punto 1) che precede».

Non appare a questo punto ultroneo rilevare che l’eventuale compimento di atti, da parte del Sindaco di uno dei Comuni aderenti, contrari al contenuto dell’ intesa ne determinerebbe una violazione avverso la quale legittimati a reagire in sede processuale sarebbero innanzitutto le altre parti dell’accordo.

Le convenzioni di segreteria di cui all’art. 98, co. 3, del d.lgs. 267/2000 rientrano, infatti, nel genus degli accordi tra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 della l. 7 agosto 1990, n. 241, ai quali si applicano le disposizioni di cui all’art. 11, co. 2 e 3, della legge e, quindi, «i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili». Il conferimento di poteri effettuato tramite accordo pubblico riposa, infatti, su una base consensuale, sicché trovano applicazione le regole che governano l’apparato rimediale e, in particolare, la legittimazione ad agire nei confronti di negozi invalidi o di alterazioni del sinallagma, circoscrivendola alle parti titolari dell’interesse alla corretta formazione (art. 1441 c.c.) ed esecuzione (art. 1453 c.c.) dell’accordo (sulla mancanza dell’interesse di terzi a censurare l’assenza di un’amministrazione pubblica ad un accordo di programma cfr. Cons. Stato, IV, 16 dicembre 2003, n. 8234).

Nel caso di specie non risulta né che i Comuni di Oltressenda Alta, Valbondione e VA abbiano contestato al Comune di Gromo l’esercizio delle prerogative connesse alla qualifica di capofila, come la nomina del Segretario comunale, né che sia stata da taluno di essi impugnata la “presa d’atto”, recante la designazione del Comune di Gromo come capofila, effettuata dalla Prefettura – U.T.G. di Milano con decreto n. 423207 del 6 dicembre 2022, ad ulteriore riprova della piena legittimazione del Comune di Gromo alla nomina del dott. DÀ, siccome avallata – se non altro in via tacita e postuma – dalle altre parti dell’accordo.

10.1.3. Da ultimo va constatato che il ricorrente non ha, in ogni caso, fornito prova di alcuna convenzione formalmente perfezionatasi tra i Comuni di Gromo, Oltressenda Alta, Valbondione e VA che individui nel Comune di Valbondione l’ente capofila. In quella allegata al ricorso introduttivo (doc. 10) non si rinvengono, infatti, le firme digitali dei rappresentanti degli enti aderenti, come prescritto, a pena di nullità, per gli accordi tra pubbliche amministrazioni dall’art. 15, co. 2- bis , della l. 241/1990, né sono state depositate le delibere consiliari dei vari Comuni che si sarebbero espresse per l’attribuzione della qualifica di capofila al Comune di Valbondione, per cui non è giuridicamente certo che il documento allegato corrisponda effettivamente all’accordo sottoscritto dagli enti aderenti.

10.2. La tesi, poi, che la Prefettura - U.T.G. di Milano non potesse prendere atto della costituzione della segreteria convenzionata tra i Comuni di Gromo, Oltressenda Alta, Valbondione e VA in data 6 dicembre 2022 solo perché la convenzione tra i Comuni di Oltressenda Alta, Valbondione, VA e NE avrebbe cessato la propria efficacia il giorno successivo non persuade.

Secondo il già citato art. 98, co. 3, del d.lgs. 267/2000 le convenzioni di segreteria vanno comunicate alle sezioni regionali dell’Albo (ex Agenzia). L’art. 2, co. 3, del d.m. 21 ottobre 2020 aggiunge che «[l]e convenzioni per l'ufficio di segretario sono comunicate, ai sensi dell'art. 98, comma 3, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, all'albo dei segretari comunali e provinciali, per la presa d'atto da parte dell'Albo nazionale ovvero delle sezioni regionali secondo la rispettiva competenza, ai fini della classificazione della sede e assegnazione del segretario individuato».

Nessuna norma subordina la comunicazione della convenzione alla condizione che la stessa sia immediatamente efficace, ben potendosi verificare – essendo, anzi, auspicabile – che la “presa d’atto”, quale visto dell’Albo sulla legittimità della convenzione, intervenga prima della decorrenza formale del rapporto negoziale tra gli enti aderenti (e finanche nell’ultimo giorno di efficacia, per alcuni di essi, di altra convenzione), al fine di intercettarne per tempo eventuali irregolarità, in ossequio al principio di buon andamento dell’azione amministrativa.

11. Il ricorso è, invece, fondato e va accolto per il secondo motivo, nell’esame del quale verranno toccati – sia pure non condividendone il pregio – anche alcuni degli argomenti introdotti con il primo motivo.

12. Si anticipa fin da subito che non appare né sostenibile né accettabile che un Segretario comunale possa sottrarsi al dovere di prendere servizio presso la sede di segreteria che gli sia stata assegnata sulla base di una legittima scelta del Sindaco, ai sensi dell’art. 99 del d.lgs. 267/2000, solo perché non ha espresso preventivamente il proprio “gradimento” per quella sede, non ci sono stati contatti preliminari con l’Autorità politica o manca una «consonanza politica e personale con l’organo politico» (ricorso, pag. 4).

Come ricorda la Corte costituzionale nella sentenza 23/2019, il Segretario comunale è, prima di tutto, «un funzionario del Ministero dell’Interno», «un funzionario statale, e il suo status giuridico, ancorché particolare, è interamente disciplinato dalla legislazione statale». Pur dando atto della sua natura “ibrida”, il giudice delle leggi sottolinea che «[i]l segretario comunale è certamente figura apicale e altrettanto certamente intrattiene con il sindaco rapporti diretti, senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative. Il dato, pur importante, non è tuttavia di univoco significato, come molti di quelli riferibili al segretario comunale, e trova immediato contraltare nel rilievo che apicalità e immediatezza di rapporto col vertice del Comune non richiedono necessariamente una sua personale adesione agli obbiettivi politico-amministrativi del sindaco».

Se il Segretario comunale è un funzionario dello Stato e rappresenta, quindi, lo Stato all’interno dell’ente territoriale, per assicurare l’incastro tra l’indirizzo politico-amministrativo espresso dagli organi elettivi locali e la legalità amministrativa, non è allora necessario che sussista alcuna affinità politica o personale con l’Autorità politica, del tutto ininfluente ai fini del corretto esercizio delle funzioni di consulenza giuridica e gestionale allo stesso demandate e strumentali ad assicurare i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 97 della Costituzione. Gli stessi principi impongono, invece, al Segretario comunale di adempiere la prestazione lavorativa là dove le esigenze della pubblica amministrazione lo richiedano, accordando prevalenza all’interesse pubblico all’efficiente allocazione delle risorse umane statali all’interno del comparto delle autonomie locali piuttosto che alle personali preferenze del funzionario sulla sede di servizio.

13. I delineati criteri informatori valgono, tuttavia, a configurare non solo un obbligo per il funzionario di prendere servizio nel Comune di prima assegnazione ma anche un dovere dell’Autorità politica di effettuare una scelta motivata e coerente con le risultanze dell’istruttoria procedimentale all’uopo instaurata.

La scelta del Segretario comunale è, infatti, procedimentalizzata dalla già citata delibera n. 150 del 15 luglio 1999 dell’ex Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei Segretari comunali e provinciali, che prevede, previa pubblicazione di un avviso recante l’indicazione delle sedi vacanti e di quelle per le quali i Sindaci intendano esercitare la facoltà di nomina di un nuovo Segretario, che «[i]l responsabile dell’Amministrazione […] individua il soggetto da nominare, anche sulla base delle manifestazioni di volontà dei segretari interessati e degli eventuali “curricula” presentati, e richiede all’Agenzia nazionale […] o alla Sezione Regionale dell’Agenzia competente per territorio […] l’assegnazione del segretario».

La procedimentalizzazione della nomina del Segretario è confermata dalla più volte ricordata sentenza n. 23/2019 della Corte costituzionale, secondo la quale «[l]a scelta del segretario […] pur fiduciaria e condotta intuitu personae, presuppone l’esame dei curricula di coloro che hanno manifestato interesse alla nomina e richiede quindi non solo la valutazione del possesso dei requisiti generalmente prescritti, ma anche la considerazione, eventualmente comparativa, delle pregresse esperienze tecniche, giuridiche e gestionali degli aspiranti».

Se la nomina deve avvenire ‒ sulla base sia di disposizioni regolamentari (d.P.R. 465/1997) che atti di autovincolo (delibera n. 150/1999) ‒ all’esito di una procedura comparativa, nella quale siano valutate le competenze e le pregresse esperienze dei Segretari, ne deriva che il provvedimento di nomina non può non tenere conto delle risultanze dell’istruttoria e non darne conto nella motivazione.

La nomina del Segretario comunale può essere, infatti, qualificata come un atto di alta amministrazione, che, nonostante l’ampia discrezionalità amministrativa intrinsecamente connaturata a tale categoria di atti, non sfugge all’obbligo di motivazione, perché ‒ analogamente a quanto osservato dal giudice d’appello a proposito della nomina del Direttore generale di un’azienda ospedaliera richiamando il parere n. 1113 del 5 maggio 2016 reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato nell’adunanza del 18 aprile 2016 sullo schema di decreto legislativo concernente la dirigenza sanitaria ‒ un atto di alta amministrazione che debba essere adottato a conclusione di una procedura (anche se blandamente) comparativa «richiede comunque la sussistenza di precise garanzie volte a scongiurare “il rischio di una sostanziale arbitrarietà di una scelta, non dettata (...) da ragioni meritocratiche e resa insindacabile, in sede di legittimità, dal giudice amministrativo. L’incrementata procedimentalizzazione della procedura selettiva, che rimane pur sempre idoneativa, deve quindi essere apprezzata e salvaguardata” […]. Il provvedimento di nomina, dunque, deve recare espressamente le ragioni di tale scelta, avuto riguardo a questo specifico criterio, ed essere ancorato a ragioni obiettive, riconducibili al buon andamento e all’imparzialità della pubblica amministrazione» (Cons. Stato, III, 15 febbraio 2021, n. 1327).

In definitiva, l’atto di nomina del Segretario comunale è un provvedimento amministrativo, integralmente soggetto allo statuto previsto dalla l. 241/1990 e, in particolare, all’obbligo di motivazione imposto dall’art. 3 della legge, che impone di rendere sempre intellegibili le ragioni della scelta e le valutazioni effettuate, anche qualora la procedura per l’acquisizione delle candidature dovesse andare deserta o dovessero pervenire manifestazioni di interesse fuori termine.

14. Nell’atto di nomina adottato dal Sindaco di Gromo con decreto n. 7166/2022 non si rinviene alcuna esternazione delle ragioni per le quali la scelta sia caduta sul dott. DÀ.

La motivazione è, infatti, gravemente lacunosa, limitandosi a formulare un giudizio di idoneità del ricorrente, senza indicare il criterio ‒ necessariamente oggettivo ‒ utilizzato per addivenire alla scelta. Nei vari passaggi argomentativi si legge, anzi, che la procedura per l’acquisizione delle manifestazioni di interesse avviata con l’avviso n. 96 del 6 dicembre 2022 sarebbe andata “deserta”, quando, invece, il ricorrente ha dimostrato, depositando evidenza della p.e.c. inviata al Comune di Gromo, che altra collega aveva presentato la propria candidatura ed il proprio curriculum in data 19 dicembre 2022, cioè prima della sua nomina, avvenuta il 22 dicembre 2022.

Poiché il sindaco del Comune di Gromo disponeva ‒ quantomeno ‒ di un profilo professionale da confrontare con quello del dott. DÀ (all’individuazione del quale resta comunque oscuro come sia addivenuto), avrebbe dovuto spiegare le ragioni della preferenza espressa per quest’ultimo, consentendo, a lui come alla controinteressata, di comprendere l’iter logico sotteso alla decisione, invero completamente assente. Ancorché la candidatura della dott.ssa MA fosse stata recapitata oltre i termini previsti dall’avviso per la ricerca del Segretario, i principi di imparzialità e buon andamento esigevano comunque che l’Autorità politica ne tenesse conto, attingendo a tutto il materiale istruttorio comunque raccolto, al fine di individuare la figura professionale “più adatta” al posto vacante.

Se, infatti, il Sindaco conserva un margine per disattendere i risultati dell’istruttoria espressamente previsti dalle fonti regolamentari e amministrative come criteri di riferimento per l’esercizio del potere di nomina ciò non significa che il provvedimento che se ne discosti possa omettere qualsiasi considerazione al riguardo, rendendo imperscrutabile la volontà (che resta procedimentalizzata) alla base della scelta.

15. L’atto di nomina del dott. DÀ a Segretario del Comune di Gromo è, pertanto, illegittimo per difetto di motivazione e il provvedimento di cancellazione dall’Albo, successivamente adottato dal Ministero dell’Interno per valutare la responsabilità del funzionario ‒ ma anche la legittimità del primo ‒ ne riproduce le incongruenze e le lacune, sicché il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento del decreto ministeriale n. 6478/2023 e degli ulteriori atti che dallo stesso discendono.

16. Tutti gli altri profili di illegittimità sviluppati dal ricorrente devono intendersi assorbiti e, comunque, non suscettibili di condurre ad una decisione diversa da quella in questa sede adottata.

17. Tenuto conto della novità e della complessità delle questioni trattate, le spese di giudizio vanno integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Dario Aragno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Aragno	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO