Pubblicato il 14/09/2021

N. 01082/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01000/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1000 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Signor e Marco Boschiero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa e Comando Legione Carabinieri Veneto, rispettivamente in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con sede in Venezia, San Marco, 63;

opposizione

al decreto ingiuntivo n. 619/2020 del Presidente del TAR Veneto, emesso nel procedimento n. 514/2020 r.g. in data 18 luglio 2020 e pubblicato in data 21 luglio 2020, e notificato al ricorrente in data 4 agosto 2020 con il quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione I, ha ingiunto a -OMISSIS- “di pagare al Ministero della Difesa – Comando Legione Carabinieri Veneto - la somma di Euro -OMISSIS-, oltre agli interessi legali dalla data della percezione dei singoli compensi e fino al saldo effettivo” condannando altresì il medesimo “al pagamento delle spese della presente procedura liquidate nella misura di euro 1.000,00 (oltre agli accessori di legge)”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2021 – tenutasi in videoconferenza -il dott. Nicola Bardino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 10 ottobre 2020, il Sig. -OMISSIS-, già -OMISSIS-e, dal 9 febbraio 2017, -OMISSIS-, ha proposto rituale opposizione avverso il decreto ingiuntivo, di cui in epigrafe, emesso da questo Tribunale, tramite il quale, in accoglimento della domanda del Ministero della Difesa, gli è stato intimato il pagamento del complessivo importo di € -OMISSIS- maggiorato degli interessi legali.

Detto importo corrisponde ai compensi che il dipendente avrebbe percepito per prestazioni svolte nell’ambito di incarichi retribuiti fuori dall’orario di lavoro, a favore di un’associazione sportiva dilettantistica, denominata dapprima -OMISSIS- e successivamente -OMISSIS- (di seguito anche “Associazione”, univocamente identificata dal codice fiscale -OMISSIS-) tra il 2008 e il 2015, e, nel 2016, del -OMISSIS- (di seguito anche “Consorzio”).

2. L’Amministrazione ha ritenuto che tali incarichi fossero stati espletati in violazione del divieto sancito dall’articolo 60 del D.P.R. n. 3 del 1957, dall’articolo 894 del d.lgs. n. 66 del 2010 e dall’articolo 53, commi 7 e 10 del D. Lgs. n. 165 del 2001, per non essere stata previamente rilasciata l’autorizzazione da parte del Corpo di appartenenza.

2.1 Su delega dell’Ispettorato per la Funzione Pubblica, il dipendente era stato sottoposto ad indagini da parte della Guardia di AN, dalle quali sarebbe emerso che egli avrebbe percepito “ somme pari a euro -OMISSIS-erogate dalla -OMISSIS-, a fronte di prestazioni lavorative non autorizzate ”, pagate in numerose soluzioni nel periodo compreso tra il 1° aprile 2008 e il 1° giugno 2016.

Tali importi – ha osservato la Guardia di AN all’esito dell’attività di indagine – sarebbero stati “ riferibili ad attività amministrativo-gestionali dell’Associazione Sportivo Dilettantistica […] svolte [dal dipendente, ad essa associato,] senza la previa autorizzazione […] dell’Amministrazione di appartenenza ” (cfr. relazione del 14 giugno 2018 - doc. 2 del ricorrente), posto che, nella fattispecie, non si ravvisano i presupposti per applicare la più favorevole disciplina introdotta dall’art. 90, comma 23, L. n. 289 del 2002, in base al quale “ i dipendenti pubblici possono prestare la propria attività, nell'ambito delle società e associazioni sportive dilettantistiche, fuori dall'orario di lavoro, purché a titolo gratuito e fatti salvi gli obblighi di servizio, previa comunicazione all'amministrazione di appartenenza. Ai medesimi soggetti possono essere riconosciuti esclusivamente le indennità e i rimborsi di cui all'articolo 81, comma 1, lettera m), del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 ”.

Dalle ricerche compiute nella “ banca dati ‘Anagrafe Tributaria’ ”, la Guardia di AN rilevava, infatti, che l’Associazione, a favore della quale erano state svolte le prestazioni, non avrebbe goduto del necessario riconoscimento da parte del C.O.N.I. o di una federazione sportiva, circostanza che avrebbe precluso del tutto il riconoscimento del regime di esenzione stabilito dal T.U.I.R. e imposto, conseguentemente, nell’ambito del sottostante rapporto di impiego, l’obbligo del preventivo rilascio dell’autorizzazione da parte dell’Amministrazione di appartenenza (adempimento che, nel caso in esame, non avrebbe potuto quindi essere sostituito dalla semplice comunicazione di assunzione dell’incarico all’interno dell’Associazione, prescritto, ai soli fini disciplinari, dal primo periodo del citato comma 23).

2.2 La Guardia di AN accertava, inoltre, lo svolgimento da parte del ricorrente di un ulteriore incarico retribuito a favore del -OMISSIS-, nel corso del 2016, con un compenso pattuito di € -OMISSIS-, interamente percepiti ad eccezione di € -OMISSIS-. Tale incarico, non strettamente riconducibile all’attività dell’Associazione, avrebbe costituto l’esercizio di attività professionale, prestata in difetto di autorizzazione da parte del Corpo di appartenenza, in violazione dell’art. 60, del D.P.R. n. 3 del 1957, dell’art. 894 del D. Lgs. n. 66 del 2010 e, in particolare, dell’art. 53, commi 7 e 10, del D. Lgs. n. 165 del 2001.

3. L’Amministrazione, preso atto delle risultanze della verifica, in data 2 gennaio 2019 contestava al ricorrente, ormai in congedo, lo svolgimento delle suddette “ attività extraprofessionali non autorizzate ”, diffidandolo, ai sensi dell’art. 53, comma 7 (secondo periodo), del D. Lgs. n. 165 del 2001, a restituire i compensi percepiti ( rectius : pattuiti) nel complessivo importo di € -OMISSIS-, comprendente anche la somma di € -OMISSIS-non ancora incassata presso il Consorzio.

L’interessato non provvedeva ad adempiere, limitandosi, in un primo tempo, a richiedere, tramite un legale, un piano rateale finalizzato all’estinzione del debito, prospettandone la definizione transattiva, salvo in seguito contestare le risultanze delle indagini eseguite dalla Guardia di AN: osservava, quanto all’attività prestata a favore dell’Associazione, che quest’ultima sarebbe risultata iscritta nell’apposito registro conservato dal C.O.N.I. (sicché avrebbe operato pienamente il regime di esenzione dalle imposte dirette e dall’autorizzazione del datore di lavoro); per quel che attiene al Consorzio, rilevava che una parte dei compensi sarebbe stata restituita ed in corrispondenza sarebbe stata emessa una nota di variazione, cosicché l’importo complessivamente incassato sarebbe stato pari ad € -OMISSIS-(importo che il ricorrente si dichiarava disposto a restituire ratealmente, al netto delle imposte pagate).

A fronte dell’inadempimento, il Ministero della Difesa e il Comando Legione Carabinieri Veneto, con ricorso per decreto ingiuntivo iscritto al numero di registro generale 514 del 2020, sulla base dei titoli sopra esposti, chiedevano e ottenevano l’emissione dell’ingiunzione per la somma di € -OMISSIS-, oggetto della diffida, oltre agli interessi legali.

4. Avverso tale provvedimento monitorio, pubblicato il 21 luglio 2020 e portante il n. 619 del 2020, il ricorrente propone in questa sede opposizione, a norma dell’art. 118 del D. Lgs. n. 104 del 2010.

4.1 Preliminarmente eccepisce il difetto di giurisdizione dell’adito Tribunale e la conseguente nullità del decreto ingiuntivo, ritenendo che la controversia, sostanzialmente afferente ad una particolare ipotesi di danno erariale, avrebbe dovuto essere incardinata avanti la Corte dei Conti e, in ogni caso, su iniziativa della Procura contabile.

4.2.1 Nel merito, contesta la pretesa dell’Amministrazione opposta, osservando e documentando, relativamente all’incarico svolto presso l’Associazione, che quest’ultima, contrariamente a quanto supposto dalla Guardia di AN, risultava iscritta a pieno titolo nel Registro istituito presso il C.O.N.I., dedicato alle società e alle associazioni sportive dilettantistiche, sicché l’attività svolta in tale contesto, che non avrebbe comunque dato luogo all’erogazione di compensi o premi sportivi ma soltanto a meri rimborsi ed indennità, non era soggetta all’obbligo di autorizzazione sancito dall’art. 53, del D. Lgs. n. 165 del 2001.

4.2.2 In via subordinata, viene poi eccepito che la pretesa, avente ad oggetto la restituzione dei compensi pattuiti con l’Associazione, andrebbe ritenuta per la gran parte prescritta, vertendosi pur sempre dell’irrogazione di una sanzione, soggetta come tale al termine di prescrizione quinquennale (in ulteriore subordine, si eccepisce il decorso del termine di prescrizione decennale, computato a ritroso a partire dall’inoltro della diffida del 22 gennaio 2019, per i crediti riferiti a compensi percepiti nel 2008).

4.3.1 Venendo alle prestazioni professionali eseguite a favore del Consorzio, il ricorrente ritiene che stesse possano essere assimilate a quelle riferite all’Associazione e godere del medesimo regime di favore, concernendo attività riferibili all’ambito sportivo dilettantistico, svolte sostanzialmente in favore di quest’ultima.

4.3.2 Sempre riguardo a questa voce, si osserva, in subordine, che il recupero dei compensi andrebbe comunque limitato alle sole somme effettivamente pagate, con esclusione del residuo importo di € -OMISSIS-, mai versato al ricorrente, che l’Amministrazione dovrebbe semmai escutere direttamente presso il Consorzio.

5. L’Amministrazione, costituitasi in giudizio, ha contestato preliminarmente l’eccezione di difetto di giurisdizione e controdedotto nel merito, sostenendo che la pretesa, azionata in via monitoria, è sorretta dalle risultanze delle indagini della Guardia di AN, pedissequamente riproposte nelle difese, e connessa alle condotte -OMISSIS- addebitate al ricorrente, condannato con sentenza pronunciata il -OMISSIS-, ai sensi dell’art. -OMISSIS- cod. proc. pen., dal Giudice per le Indagini Preliminari presso il Tribunale -OMISSIS-, per avere in numerose occasioni -OMISSIS-in servizio, percependo ugualmente la retribuzione, e per aver utilizzato il dispositivo “ -OMISSIS- ” per finalità estranee ai compiti di istituto (doc. 7).

6. Chiamata alla pubblica udienza del 21 gennaio 2021, la causa veniva trattenuta in decisione.

7. Deve essere preliminarmente esaminata e respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, formulata al fine di veder dichiarare la nullità del decreto ingiuntivo. Il ricorrente ritiene, in particolare, che l’azione - proposta (in questo caso, in via monitoria) ai sensi dell’art. 53, comma 7 (secondo periodo), del D. Lgs. n. 165 del 2001 e volta al recupero dei compensi maturati dal pubblico dipendente, nell’espletamento di incarichi non previamente autorizzati dall’Amministrazione di appartenenza - sia causalmente connessa al profilo della responsabilità erariale del dipendente pubblico e, in quanto tale, appartenga alla sfera di cognizione esclusiva della Corte dei conti, avanti alla quale potrebbe essere esercitata soltanto ad iniziativa, anch’essa esclusiva, del Procuratore contabile.

Tale assunto non può essere condiviso.

Sulla scorta dell’insegnamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (vd. Cass. S.U, n. 16722 del 2020), deve essere precisato che la controversia, avente ad oggetto il pagamento delle somme percepite dal pubblico dipendente nello svolgimento di un incarico non autorizzato, appartiene alla giurisdizione del giudice del rapporto (in questo caso, l’adito Tribunale amministrativo, vertendosi di pubblico impiego non contrattualizzato), attesa la natura sanzionatoria dell'obbligo di versamento previsto dal citato comma 7. E ciò anche a prescindere dalla sussistenza di specifici profili di danno richiesti per la giurisdizione del giudice contabile, questi ultimi tipizzati dal legislatore mediante l’inserimento del successivo comma 7 bis , a norma del quale “ l'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti ”. Proprio in riferimento a tale specifica ipotesi di danno erariale, la Corte di Cassazione ha inoltre chiarito che “ l'azione contabile e l'azione civile restano reciprocamente indipendenti, anche quando investono i medesimi fatti materiali, declinandosi il rapporto tra le stesse in termini di alternatività e non già di esclusività: la diversità di funzione e di presupposti esclude che possa prospettarsi una violazione del ne bis in idem. Ciò significa che il mancato esercizio dell'una non costituisce condizione di proponibilità dell'altra. L'unico limite è dato dal divieto di duplicazione delle pretese risarcitorie che impone di tenere conto, con effetto decurtante, di quanto già liquidato in sede contabile. L'azione di responsabilità erariale non interferisce, quindi, con l'eventuale azione di responsabilità amministrativa della P.A. contro il soggetto tenuto alla retribuzione ”.

Alla luce di tale indirizzo, l’azione monitoria risulta pertanto correttamente incardinata avanti il giudice amministrativo, competente, in via esclusiva, a conoscere del rapporto di impiego de quo così come delle obbligazioni, benché di fonte legale (come nel caso scrutinato), ad esso causalmente connesse.

8. Nel merito l’opposizione è parzialmente fondata.

8.1 A sostegno della pretesa di conseguire il pagamento dei compensi elargiti dall’Associazione al ricorrente, l’Amministrazione pone il solo rilievo, desunto dalla nota redatta dalla Guardia di AN, secondo cui il sodalizio sportivo, negli anni considerati, non sarebbe stato iscritto nel registro all’uopo istituito presso il C.O.N.I. Quest’ultima circostanza, desunta dalle risultanze dell’Anagrafe Tributaria, renderebbe inapplicabile il regime fiscale di esenzione dall’imposta relativo alle indennità e ai rimborsi pagati dalle associazioni sportivo dilettantistiche (entro il previgente limite di € 7.500,00 annui), ai sensi degli artt. 67, comma 1, lett. m) e 69, comma 2, del T.U.I.R.

Ciò quindi precluderebbe l’applicazione dell’art. 90, comma 23, della legge n. 289 del 2002, in forza del quale “ i dipendenti pubblici possono prestare la propria attività, nell'ambito delle società e associazioni sportive dilettantistiche, fuori dall'orario di lavoro, purché a titolo gratuito e fatti salvi gli obblighi di servizio, previa comunicazione all'amministrazione di appartenenza. Ai medesimi soggetti possono essere riconosciuti esclusivamente le indennità e i rimborsi di cui all'articolo 81, comma 1, lettera m), del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 ”.

Precisato, per una migliore comprensione del dato normativo, che il riferimento rivolto dalla richiamata disposizione all’art. 81, comma 1, lett. m), del T.U.I.R. deve essere riportato, a seguito delle modifiche operate dal D. Lgs. n. 344 del 2003, all’attuale versione dell’art. 67, comma 1, lett. m) (disciplinante i “ redditi diversi ”), osserva il Collegio che la Guardia di AN (nella nota richiamata dall’Amministrazione) ritiene che il mancato riconoscimento dell’Associazione da parte del C.O.N.I. e il difetto di iscrizione nel corrispondente Registro impediscano l’accesso alle agevolazioni fiscali previste per gli enti sportivi e, in carenza dell’autorizzazione del Corpo di appartenenza, l’attribuzione di incarichi retribuiti a favore del ricorrente, non potendo quest’ultimo avvalersi di una mera comunicazione (qui peraltro omessa) come invece consentito (ma nel solo caso ivi contemplato) dal citato art. 90, comma 23, della legge n. 281 del 2002.

8.2 A prescindere dalla considerazione (cfr. T.A.R. Liguria, Sez. II, n. 457 del 2021) secondo cui i dati dell’Anagrafe Tributaria possiedono, nel caso esaminato, semplice valore indiziario, senza però costituire piena prova in assenza di ulteriori accertamenti che ne convalidino il contenuto (quali avrebbero potuto essere l’accesso diretto alle registrazioni conservate presso il C.O.N.I., accesso che nella fattispecie è stato del tutto trascurato), deve essere rilevato che il ricorrente ha documentato (vd. doc. 7), nulla opponendo in proposito l’Amministrazione, il riconoscimento e la conseguente iscrizione dell’Associazione lungo l’intero arco temporale oggetto della contestazione.

Invero, il C.O.N.I., su richiesta del ricorrente, ha inequivocabilmente attestato (vd. ancora doc. 7) che “ la ‘-OMISSIS-, CF -OMISSIS-, risulta […] in possesso del riconoscimento ai fini sportivi del CONI per gli anni sportivi 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 e 2018 ”, e tanto basta a contestare, per quanto strettamente attiene agli incarichi espletati in favore dell’Associazione, l’attendibilità delle risultanze istruttorie poste alla base della pretesa dell’Amministrazione, allegate a sostegno dell’azione monitoria e pedissequamente riprodotte negli scritti della difesa erariale.

8.3 Quanto alla natura delle somme ricevute in dipendenza degli incarichi espletati, non si ravvisano ragioni per disattendere, in difetto di qualsiasi allegazione contraria, la loro qualificazione come indennità e rimborsi, formalmente impressa alle causali di pagamento dalle stesse parti del rapporto contrattuale (cfr. T.R.G.A. Trento, n. 75 del 2013). Tale conclusione non è vanificata dall’accertamento delle condotte delittuose perpetrate dal ricorrente, conseguenti alla falsa -OMISSIS-, oggetto della condanna irrogata dal Tribunale -OMISSIS-, di cui dà cenno la difesa erariale, da un lato, perché non vi è prova alcuna che gli incarichi contestati siano stati svolti in orario lavorativo (ed anzi dagli atti prodotti non si desume alcun rapporto di strumentalità o di contestualità tra le false attestazioni e le prestazioni rese a favore dell’Associazione) e, dall’altro lato, dal momento che i capi di imputazione sono circoscritti al periodo compreso tra il 3 marzo 2014 e il 31 luglio 2015, solo in minima parte corrispondente alle annualità incluse negli accertamenti della Guardia di AN (che vanno dal 2008 al 2017).

8.4 Nessuna ulteriore conseguenza ostativa può infine essere desunta dalla mancata comunicazione dell’incarico al Corpo di appartenenza, prescritta dall’art. 90, comma 23 (prima parte), della legge n. 289 del 2002, poiché, a prescindere dalla sua possibile rilevanza disciplinare, l’omissione di tale adempimento (finalizzato a consentire all’Amministrazione l’adozione di misure atte a prevenire la possibile insorgenza di situazioni di incompatibilità o di cointeressenza in capo al dipendente) non interferisce con la qualificazione dell’attività prestata in seno ad associazioni sportive dilettantistiche, che ai sensi della citata disposizione è permessa al dipendente, purché al di fuori dell’orario di servizio.

Per quanto precede, non è quindi fondata la pretesa del Ministero della Difesa e del Comando Legione Carabinieri Veneto, volta a recuperare le indennità e i rimborsi spettanti al dipendente in dipendenza dell’attività prestata a favore dell’Associazione, con il conseguente accoglimento in parte qua dell’opposizione dispiegata in questo giudizio.

9. Per quel che invece attiene al recupero degli importi riconosciuti dal -OMISSIS- (€ -OMISSIS-), l’opposizione può essere accolta solo in parte.

Poiché infatti il Consorzio non riveste la qualifica di società o di associazione sportiva dilettantistica (indipendentemente da eventuali rapporti di provvista con soggetti dotati di tale qualifica), gli incarichi da esso affidati al pubblico dipendente non sfuggono all’obbligo di preventiva autorizzazione, sancito in via generale dall’art. 53, del D. Lgs. n. 165 del 2001, non potendo infatti operare (mancando il necessario presupposto soggettivo) il regime di favore eccezionalmente introdotto (e quindi richiamabile nei soli casi considerati) dall’art. 90, comma 23, della legge n. 289 del 2002.

Il recupero degli emolumenti erogati dal Consorzio è quindi fondato.

Deve essere tuttavia scomputato l’importo di € -OMISSIS-, corrispondente alle somme dovute dal Consorzio, in relazione al periodo 16-17 dicembre 2016, e non versate al ricorrente, come puntualmente attestato dalla Guardia di AN, poiché, in linea con quanto chiarito dalla giurisprudenza, “ alla luce di una lettura testuale e logica dell’art. 53, c. 7, d.lgs. n. 165 del 2001, deve ritenersi che il soggetto obbligato a riversare i compensi, qualora gli stessi siano stati percepiti, è il percettore degli stessi e che detto obbligo può far capo al soggetto erogante solo nell’ipotesi in cui detti compensi non siano stati ancora pagati al lavoratore autore di prestazione non autorizzata ” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, n. 200 del 2018). Alla stregua di tale condiviso indirizzo, le somme di cui sia mancata l’effettiva corresponsione non possono essere poste a carico del dipendente.

L’opposizione, sotto il profilo esaminato, può dunque essere solo parzialmente accolta, con assorbimento di ogni ulteriore questione, essendo il ricorrente tenuto al versamento a favore dell’Amministrazione, in ragione delle prestazioni effettuate a favore del Consorzio, del complessivo importo di € -OMISSIS-.

10. Da ultimo, deve essere respinta la richiesta di prova per testimoni come formulata dal ricorrente, dovendosi ritenere i capitoli dedotti superflui, perché superati dalla documentazione versata in atti, oltreché inammissibilmente valutativi.

11. Le spese di lite vanno infine compensate in considerazione della parziale reciproca soccombenza e della particolare complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parziale accoglimento dell’opposizione proposta:

a) revoca il decreto ingiuntivo n. 619 del 2020, pubblicato in data 21 luglio 2020;

b) condanna il ricorrente a versare a favore del Ministero delle Difesa e del Comando Legione Carabinieri Veneto, per i titoli di cui in motivazione, l’importo di € -OMISSIS- (euro -OMISSIS-), oltre agli interessi di legge, dalle singole scadenze al saldo;

c) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2021, tenuta in videoconferenza, con l'intervento dei Magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere

Nicola Bardino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.