Pubblicato il 15/12/2022

N. 01957/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01193/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1193 del 2018, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierluigi Balducci, Lorenzo Andrea Troccoli, Mariangela Barracchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federico Massa in Lecce, via Montello, 13;

contro

Comune di Laterza, non costituito in giudizio;
Nas Taranto - Comando Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota del Comune di Laterza - Settore 3, Servizi socio-culturali, personali, demografici, informatizzazione, Servizio 2 - Politiche Sociali prot. n. -OMISSIS-, comunicata a mezzo p.e.c. l’8.8.2018, recante in oggetto “ Accertamento violazione struttura -OMISSIS- - Irrogazione sanzioni amministrative ”;

- ove occorra: del verbale di ispezione e constatazione redatto dal Comando Carabinieri per la Tutela della salute - N.A.S. di Taranto il 31.12.2017; della nota del Comune di Laterza prot. n. -OMISSIS-; della diffida ad adempiere del Comune di Laterza prot. n. -OMISSIS-; del verbale di accertamento redatto da incaricati dal Comune di Laterza il 23 aprile 2018; delle note del Comune di Laterza del 14-15.6.2018; del verbale di accertamento redatto da soggetti in servizio presso l’Ufficio per le politiche sociali del Comune di Laterza il 26 luglio 2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Nas Taranto - Comando Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 24 novembre 2022 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. Premesso che parte ricorrente ha riferito le seguenti circostanze:

- con istanza del 21-23.03.2016, “la Sig.ra -OMISSIS-, quale legale rappresentante di “-OMISSIS- s.a.s.” richiedeva al Comune di Laterza e alla Regione Puglia autorizzazione al funzionamento per struttura sita in Laterza (Ta) alla -OMISSIS- s.n.c., secondo la tipologia di “ gruppo appartamento ” ex art. 63 R.R. n.4/2007, fornendo all’uopo tutta la documentazione necessaria”;

- in data 11.05.2016 il Comune di Laterza “ autorizzava al funzionamento la struttura, come in possesso dei requisiti previsti dalla L.R. n.19/2006 e dal R.R. n.4/2007 e ss.mm.ii. ”;

- in data 31.12.2017, “operatori N.A.S. del Comando Carabinieri di Taranto effettuavano una ispezione presso la struttura al fine di procedere a verifica in ordine ai requisiti previsti all’art. 63 R.R. n. 4/07 per i gruppi appartamento”, all’esito della quale veniva “accertata la formale e sostanziale conformità della struttura a tutti i requisiti previsti dalle norme in materia”;

- contestualmente, “gli operatori N.A.S., rilevando che gli ospiti si apprestavano a svolgere attività quotidiane, e pur non essendo in possesso di specifiche relative alle condizioni di salute degli ospiti, effettuavano una propria valutazione di massima meramente visiva ed ampiamente soggettiva, spingendosi ad affermare che “ apparentemente gli ospiti non sono del tutto autosufficienti ” e “ che l’eventuale non autosufficienza determinerebbe l’impossibilità della loro permanenza in tale struttura ””;

- in data 02.01.2018 “perveniva alle amministrazioni competenti nota prot. n.-OMISSIS-, recante comunicazione degli esiti del sopralluogo svolto; e, in data 15.01.2018, nota a prot. n.-OMISSIS- relativa agli esiti degli accertamenti svolti presso l’Ufficio invalidi della A.S.L. di Taranto - Commissione Invalidi di Castellaneta”, con cui venivano formulate “osservazioni circa la natura del gruppo appartamento e veniva richiesto al Comune di Laterza ed alla ASL/Ta di adottare gli opportuni provvedimenti finalizzati alla tutela di alcuni, non meglio precisati, anziani ivi ospitati”;

- nel frattempo, “il 04.01.2018 il Direttore del Distretto Socio Sanitario Ta/01 … a seguito della comunicazione pervenuta dai N.A.S., procedeva a effettuare - per quanto di competenza - un sopralluogo presso la struttura: ne comunicava gli esiti con nota a prot. -OMISSIS- del 18.01.2018”;

- dalla relazione “emergeva che, diversamente da quanto riportato dal rapporto degli operatori N.A.S., alcuni ospiti “sono assistiti in regime di Assistenza Domiciliare Programmata (ADP), non già in Assistenza Domiciliare Integrata. Pertanto, il setting assistenziale non viene individuato in ambito di Unità di Valutazione Multidimensionale (UVM), bensì viene proposto dal Medico di Medicina Generale […]” e che “…Il quadro clinico funzionale dei pazienti in ADP si è confermato coerente con quanto richiesto dai Medici di Medicina Generale e previsto dal succitato ACN””;

- inoltre, “il Dirigente medico precisava che “ dalla valutazione clinico-funzionale degli ospiti: emerge un quadro di parziale autosufficienza, non appieno ricompresa nello standard afferente alla tipologia dei destinatari previsti dall’articolo 63 del R.R. n. 4/2007, così come modificato dall’art. 28 del R.R. n.11 del 7 aprile 2016. Non appare, tuttavia, superfluo evidenziare il buon setting assistenziale e ambientale riscontrati ””;

- “il Comune di Laterza con nota n.-OMISSIS- invitava la struttura a “ regolarizzare la posizione degli ospiti presenti in struttura alla luce di quanto disposto dall’art. 63 del R.R. n.4/07 e ss.mm.ii. con particolare riferimento all’esito della valutazione distrettuale testé citata ”;

- “in data 07.03.2018, la ricorrente provvedeva a inviare documentazione concernente anche le certificazioni rilasciate da medici di medicina generale degli ospiti e riferiva che: a) nelle more, un ospite … aveva lasciato la struttura, e b) che erano in corso valutazioni circa altro assistente sociale da assumere in luogo del precedente, licenziatosi, per altro impiego”;

- con “nota prot. n. -OMISSIS- il Comune di Laterza, incurante di quanto già esplicitato dalla ricorrente, giungeva a diffidare la struttura ad ottemperare, disponendo che la stessa desse comunicazione di un non precisato “provvedimento in corso” alle famiglie degli ospiti affinché si favorisse l’individuazione di soluzioni socio-assistenziali alternative, e desse comunicazione dell’assistente sociale incaricato del ruolo di coordinatore”;

- in data 03.04.2018, la struttura “inviava ai familiari (tutori e/o garanti degli anziani) raccomandate con le quali rappresentava gli accadimenti e richiedeva agli stessi di provvedere al trasferimento degli ospiti presso una struttura atta a fornire assistenza in base alle ‘ritenute nuove condizioni di autosufficienza’”;

- “il 23.04.2018, da incaricati dell’amministrazione comunale, veniva eseguito un nuovo sopralluogo presso la struttura, finalizzato alla verifica dell’adempimento della diffida ad adempiere del 28.03.2018”, all’esito del quale veniva rilevata “la temporanea presenza degli ospiti in loco, in quanto in attesa di trasferimento presso altre strutture, come ovvio stante il breve lasso di tempo (circa soli 15 giorni) trascorso dall’invio delle raccomandate”;

- “in data 30.05.2018, la responsabile della struttura comunicava all’ente locale che un secondo residente … aveva deciso di lasciare la struttura e, pertanto, non era più loro ospite”;

- in data 15.06.2018, “da parte del Comune di Laterza pervenivano note p.e.c. prot. nn.-OMISSIS- inviate ai referenti degli ospiti e, per conoscenza alla struttura, in cui si notiziava che, in data 29-30 maggio 2018, erano state effettuate delle visite agli ospiti dall’Unità di Valutazione Multidimensionale della Asl Ta”, che però “non risulta siano state svolte con la presenza del medico di medicina generale di fiducia degli ospiti o di un suo sostituto, né dei familiari, tutori, etc., come invece previsto dall’art. 3 del R.R. n.04/2007, nonché dal paragrafo 2.4.5 dell’allegato 1 della L.R. n. 23/2008, così come modificato dall’art. 27 L.R. 4/2010”;

- a seguito di tali visite, “l’amministrazione individuava quali riteneva essere strutture più confacenti ai bisogni dei singoli anziani … con la quale si riteneva un ospite inquadrabile in R.S.A. e altri tre in R.S.S.A.”;

- “in data 26.07.2018, presso la struttura, veniva espletato un ennesimo sopralluogo a cura di funzionari incaricati dal Comune di Laterza, finalizzato alla verifica dell’avvenuto trasferimento degli ospiti di cui alle comunicazioni del 14/15.06.2018”, all’esito del quale “emergeva che gli ospiti presenti (4, degli originari 6) risultavano ancora in carico presso la struttura: la responsabile della struttura riferiva che, a seguito delle comunicazioni inviate ai referenti degli ospiti, gli stessi avevano provveduto a inviare richieste presso altre strutture, presso le quali erano stati inseriti in lista di attesa”;

- “in data 08.08.2018 veniva notificata alla struttura nota prot. n.-OMISSIS-, con la quale veniva disposto: “ di accertare da parte della soc. “-OMISSIS- S.a.s. l’accoglienza nella struttura posta in Laterza in -OMISSIS-, snc di anziani non autosufficienti….; - la chiusura dell’attività per la parte relativa all’accoglienza di ospiti non autosufficienti...; - di irrogare, alla anzidetta società, ai sensi dell’art.63 comma 1 della legge regionale della Puglia 10/7/2006 nr.19, una sanzione amministrativa pecuniaria, pari a euro 5.000,00 (cinquemila) … - è inibita la prosecuzione dell’esercizio dell’attività “-OMISSIS- S.a.s.” per la parte relativa alla presenza di anziani non autosufficienti poiché il Gruppo Appartamento non è il corretto setting assistenziale per gli ospiti ivi presenti. Il legale rappresentante di ciascun ospite attuerà adeguate modalità di spostamento, tenendo in debita considerazione non solo le esigenze di tutela fisica degli stessi, ma anche quelle della dignità degli stessi… ”;

II. Premesso altresì che parte ricorrente ha denunciato l’illegittimità della predetta nota sotto i seguenti profili:

- “carenza dei presupposti di fatto e di diritto per l’applicabilità dell’art. 63 della L.R. n. 19/06 al caso concreto, atteso che l’attività in essere è regolarmente autorizzata e conforme ai requisiti previsti per tale tipo di struttura”;

- l’“applicazione estensiva della norma sanzionatoria è totalmente illegittima in quanto in evidente violazione del divieto di analogia nonché dei principi di tassatività, materialità, offensività, legalità, e determinatezza previsti sia a livello nazionale che comunitario, in virtù dei quali in primo luogo nessuno può essere punito per un fatto non espressamente previsto dalla legge”;

- “nel provvedimento se da un lato, come precisato, si dichiara che l’ente locale “ non ha mai messo in discussione l’adeguatezza dei luoghi sia sul piano strutturale che igienico sanitario ” e che “ non appaiono sussistere le condizioni di cui alla citata fattispecie di illecito amministrativo per procedere alla chiusura dell’intera attività per la quale la sc. ‘-OMISSIS- s.a.s.’ è debitamente autorizzata ”, dall’altro si afferma che viene disposta l’irrogazione della sanzione ex art. 63 l.r. n.19/06 “ non risultando rispettate all’attualità … alcune delle condizioni poste dall’ente ” (senza, per il vero, che venga chiarito quali sarebbero tali presunte condizioni disattese)”;

- “non è mai emersa da alcuna verifica la carenza di alcun requisito in capo alla struttura, essendo regolarmente in possesso di tutti i requisiti strutturali, organizzativi e funzionali prescritti dalle normative in ambito di strutture socio assistenziali e in particolare di gruppo appartamento”;

- l’Amministrazione comunale “non ha fatto alcuna reale valutazione tra l'edittale della sanzione e la fattispecie concreta, in evidente violazione del principio di proporzionalità e adeguatezza nell'irrogazione di una sanzione”;

- “l’amministrazione locale sembra aver sanzionato la struttura per non aver trasferito/favorito il trasferimento dei propri ospiti presso altre strutture”, senza tenere in considerazione il “principio all’autodeterminazione dell’individuo nelle scelte della propria vita e delle cure cui sottoporsi o essere sottoposto, rientrante nell’ambito di diritti soggettivi assoluti, che possono essere fatti valere nei confronti di chiunque”;

III. Rilevato che, con ordinanza n. -OMISSIS-, questo TAR ha respinto l’istanza cautelare, avendo ritenuto, in particolare, che “ la società ricorrente non contesta concretamente la circostanza di non essere autorizzata ad ospitare anziani non autosufficienti, e che pertanto nella parte in cui la determinazione impugnata le preclude tale attività - in termini generali, senza un riferimento agli specifici soggetti ospitati - non sembra ravvisabile per la stessa alcun concreto pregiudizio ”;

IV. Rilevato altresì che, con memoria in data 21.10.2022, parte ricorrente ha osservato che la fondatezza delle doglianze articolate con il ricorso troverebbe riscontro nella sentenza n.-OMISSIS-, con cui questo TAR ha accolto il separato ricorso proposto da -OMISSIS- avverso il provvedimento in 3.7.2019, recante la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività;

V. Considerato che:

- con l’anzidetta sentenza n.-OMISSIS-, questo TAR ha ritenuto che:

- non può “essere condiviso l’assunto della ricorrente con cui si sostiene che la struttura di “gruppo appartamento” possa ospitare soggetti con diversi gradi di autosufficienza e, quindi, anche soggetti non totalmente autosufficienti, in quanto l’art. 63 R.R. n. 4/2007 opera un chiaro riferimento agli “ anziani autosufficienti ” e, quindi, alla piena autosufficienza”;

- non è “fondata nemmeno la tesi con cui la ricorrente sostiene che il Comune avrebbe proceduto ad una vietata applicazione analogica ( in malam partem ) dell’art. 63, comma 1, L.R. n. 19/2006 (secondo cui “ Chiunque apra, ampli, trasformi o gestisca una struttura socio-assistenziale o eroghi un servizio di cui all'articolo 46 senza aver ottenuto la preventiva autorizzazione al funzionamento, ovvero averne dato comunicazione, è punito con la sanzione amministrativa da euro 2 mila a euro 10 mila. L'apertura, l'ampliamento, la trasformazione o la gestione di una struttura socio-assistenziale o l'erogazione di un servizio di cui all'articolo 46, comma 1, senza l'acquisizione della prevista autorizzazione al funzionamento comportano inoltre la chiusura dell'attività disposta con provvedimento del Comune competente, che adotta le misure necessarie per tutelare gli utenti” ), in quanto è evidente che il Comune ha fatto applicazione dei propri poteri di vigilanza e, nell’assunto – tutto da dimostrare per quanto di seguito si esporrà – che la ricorrente ospitasse anziani non autosufficienti, la ha considerata come struttura irregolare in quanto non avente l’autorizzazione al funzionamento come residenza per soggetti non autosufficienti”;

- il ricorso e i motivi aggiunti sono “fondati per quanto di seguito si osserva: - a) gli atti impugnati muovono dal presupposto che la non autosufficienza dei soggetti anziani ospitati (tre dei quali sono nuovi ospiti) sarebbe emersa a seguito di un sopralluogo dei funzionari del Comune, in data 15 marzo 2019 (all. 3 ricorso principale), e di una verifica dei Carabinieri N.A.S., in data 19 aprile 2019 (all. 2 ricorso principale); - b) tuttavia, come denunciato da parte ricorrente, i suddetti accertamenti non sono stati accompagnati da un riscontro medico-legale circa le effettive condizioni di autonomia degli ospiti della struttura (anche al fine di poter individuare il corretto apporto assistenziale necessario a ciascuno di essi e, conseguentemente, la tipologia di struttura più idonea a fornirlo); - c) la necessità di una tale verifica medico-legale da parte dell’UVM (Unità di Valutazione Multidimensionale), quale organo tecnico di cui gli Enti preposti alla vigilanza si avvalgono, è prevista dagli artt. 61, 64, L.R. n. 19/2006, e art. 3, comma 6, lett. “a”, R.R. n. 4/2007, a mente dei quali “ Il Comune competente per territorio esercita l'attività di vigilanza sulle strutture e sui servizi socio-assistenziali disciplinati dalla presente legge avvalendosi, per gli aspetti di natura sanitaria, dei servizi dell'AUSL competente per territorio in conformità delle modalità stabilite dal regolamento regionale di cui all'articolo 64 ” (art. 61 cit.) e la UVM “ a) effettua la valutazione multidimensionale, utilizzando lo strumento e le procedure previsti a livello regionale, dell'autosufficienza ovvero del residuo grado di autonomia dell'utente, dei bisogni assistenziali suoi e del proprio nucleo familiare, ivi inclusa la valutazione della dipendenza psico-fisica risultante da specifica relazione che contiene motivata proposta di intervento ” (art. 3, comma 6, lett. “a”, cit.); - d) i 10 giorni assegnati alla struttura con la nota comunale prot. n. -OMISSIS- del 30 aprile 2019 (impugnata con il ricorso principale) al fine di regolarizzare la propria posizione, sotto pena di revoca che poi è seguita, è incongruamente breve ed in contrasto con quanto previsto dall’art. 41 R.R. n. 4/2007, che prevede “ un termine da 30 a 90 giorni per l'adeguamento ”; - e) la nota regionale prot. -OMISSIS- del 18 novembre 2015 – di cui parte ricorrente ha avuto notizia, in difetto di allegazioni contrarie, attraverso il deposito in giudizio della relazione del Comando Carabinieri N.A.S. in data 7 agosto 2019 e che esplica efficacia lesiva nei confronti della ricorrente in conseguenza dei provvedimenti comunali adottati (in quanto, in forza di essa e degli atti comunali, la ricorrente dovrebbe provvedere autonomamente al trasferimento degli ospiti) – è illegittima in quanto contraria al disposto di cui all’art. 63, comma 1, ultima parte, L.R. n. 19/2006, che prevede che il Comune che dispone la chiusura dell’attività “ adotta le misure necessarie per tutelare gli utenti” ;

VI. Ritenuto che:

- sulla scorta della predetta pronuncia deve ritenersi definitivamente acclarato che parte ricorrente non potesse ospitare soggetti non completamente autosufficienti, sicché non può dubitarsi della legittimità del provvedimento impugnato in questa sede nella parte in cui l’Amministrazione comunale ha constatato che la società non avesse titolo ad accogliere ospiti non autosufficienti e ha conseguentemente vietato lo svolgimento della relativa attività assistenziale;

- quanto alla applicabilità dell’art. 63 della l.r. 19/2006, la predetta sentenza ha altresì affermato che il Comune di Laterza, in linea astratta e generale, ha fatto correttamente riferimento alle relative prescrizioni al fine di sanzionare lo svolgimento dell’attività assistenziale in mancanza dell’“ autorizzazione al funzionamento come residenza per soggetti non autosufficienti ”;

- l’unica ragione sostanziale per cui, con la sentenza in esame, questo TAR ha ritenuto l’illegittimità della sanzione applicata dal comune (e cioè la revoca dell’autorizzazione) concerne il fatto che, in quel caso, era mancata l’apposita verifica medico-legale circa la non autosufficienza degli ospiti “ da parte dell’UVM (Unità di Valutazione Multidimensionale), quale organo tecnico di cui gli Enti preposti alla vigilanza si avvalgono, è prevista dagli artt. 61, 64, L.R. n. 19/2006, e art. 3, comma 6, lett. “a”, R.R. n. 4/2007 ”;

- diverso è il caso di specie, in cui non vi è dubbio alcuno che la predetta verifica medico legale sia stata regolarmente effettuata dalla apposita commissione U.V.M. in data 29.05.2018, con l’accertamento del fatto che, a quel momento, quattro ospiti dovessero essere ricoverati in una RSSA e un altro in una RSA, ciò che vale quale inequivoca constatazione della irregolarità del ricovero presso il “gruppo appartamento” gestito dalla ricorrente, e quindi giustifica l’applicazione della sanzione pecuniaria;

- né può fondatamente contestarsi l’omessa motivazione circa l’entità della sanzione, dal momento che nel provvedimento impugnato si fa specifico riferimento al fatto che la violazione “ riguarda situazioni legate alla salute delle persone ”, nonché alla disponibilità degli “ strumenti necessari per procedere (analogamente ai casi di mancato pagamento delle rette) alla cessazione dei ricoveri ”, alla “ personalità dell’autore ” ed “ alle condizioni economiche del trasgressore ”;

VII. Ritenuto pertanto che il ricorso deve essere rigettato, con la conferma del provvedimento impugnato;

VIII. Ritenuto che la particolarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 24 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

Silvio Giancaspro, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO