Pubblicato il 24/06/2025

N. 12516/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04511/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4511 del 2021, proposto da Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Ferretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

G.S.E. - Gestore Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese, Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

- del provvedimento n.-OMISSIS- come notificato in pari data, con cui il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. dichiarava la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al decreto di concessione nei confronti del Comune di -OMISSIS-, in relazione all'impianto n. -OMISSIS-, Località -OMISSIS- nel territorio comunale, dichiarando il GSE tenuto al recupero integrale degli incentivi percepiti secondo le modalità che saranno rese note con successiva comunicazione;

- della comunicazione di avvio del procedimento del GSE n. -OMISSIS- per quanto di interesse, con cui il GSE comunicava al Comune di -OMISSIS- la avvenuta apertura di un procedimento di verifica ai sensi della legge n. 129/10 e dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 relativamente all’impianto di via -OMISSIS-;

- della comunicazione di sospensione del procedimento e integrazione documentale del GSE n. -OMISSIS-, per quanto occorrer possa;

- di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o connesso attualmente ignoto al ricorrente nei confronti del quale si riserva la proposizione di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore Servizi Energetici S.p.A. e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 16 maggio 2025 il dott. Enrico Mattei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe si contesta la legittimità del provvedimento del -OMISSIS-, con cui il Gestore dei Servizi Energetici dichiarava la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti riconosciuto in favore del Comune di -OMISSIS-, per la realizzazione di due impianti sportivi polifunzionali, “chiavi in mano”, ciascuno con copertura fotovoltaica 200 kw, da realizzarsi nel capoluogo su aree di titolarità comunale.

Nello specifico, la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 19 febbraio 2007 per l’impianto fotovoltaico in esame è stata disposta avendo il GSE, a seguito di sopralluogo effettuato in data -OMISSIS-, rilevava uno stato dei luoghi difforme rispetto a quello presente nelle fotografie allegate alla richiesta di ammissione ai benefici ex lege n. 129/2010, atteso che: a) le fotografie relative al locale inverter non erano riconducibili all’impianto oggetto di esame, bensì a quello n. -OMISSIS-, sempre nella titolarità del Comune; b) veniva riscontrata la presenza di cavi in corrente continua recante data di fabbricazione anno 2011, e quindi di data successiva alla conclusione dei lavori.

In altri termini, l’impianto in questione non risultava essere stato ultimato alla data del 31 dicembre 2010, come prescritto dal succitato d.m. 19 febbraio 2007.

Inoltre, con riferimento al mancato rispetto del termine perentorio per la conclusione dei lavori (fissato al 31 dicembre 2010), la Guardia di Finanza, con nota trasmessa al GSE in data -OMISSIS-, aveva evidenziato che la società subappaltante dei lavori di posa dei pannelli fotovoltaici sui tetti degli impianti polifunzionali, con due comunicazioni fatte al GSE in data 31 dicembre 2010, aveva attestato falsamente il completamento dei lavori degli impianti fotovoltaici, corredandole con due perizie asseverate, risultate anch’esse false, permettendo così al Comune di -OMISSIS- di poter beneficiare di incentivi previsti dalla legge n. 129/2010.

Con provvedimento prot. n. GSE/-OMISSIS-, il GSE comunicava quindi alla ricorrente la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al DM 19 febbraio 2007 per l’impianto fotovoltaico in esame, rilevando, peraltro, come il Comune, nelle proprie giustificazioni, non si era discostato dagli accertamenti condotti dal GSE e da quelli effettuati dalla Guardia di Finanza.

Con ricorso notificato in data 29 marzo 2021, il Comune di -OMISSIS- ha chiesto all’intestato Tribunale l’annullamento del suddetto provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti, avverso il quale sono stati formulate le seguenti doglianze:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art.2 L.241/90, degli art. 42 comma 3 e 43 D.Lgs 28/11, dell’art.11 DM 19.02.07 e degli artt.10 e 11 DM 31.01.14 - Violazione e falsa applicazione delle disposizioni di Regolamento sui termini dei procedimenti di competenza del GSE – Difetto di presupposto procedimentale - Vizio di eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, del travisamento dei fatti e della carenza di motivazione .

Sostiene in sintesi il Comune ricorrente che il provvedimento con cui è stata disposta la decadenza dai benefici ed incentivi sarebbe del tutto illegittimo in quanto emesso successivamente al superamento dei termini procedimentali che presiedono alla formalizzazione del provvedimento stesso, per cui lo stesso deve ritenersi insanabilmente tardivo.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies L. 241/90 - Difetto di motivazione – Violazione degli artt.97 e 24 Cost. – Eccesso di potere per sviamento con riguardo all’ambito dell’effettivo diritto di difesa .

Lamenta l’Ente civico ricorrente la violazione dell’art.21 nonies della legge n. 241/90, atteso che il provvedimento impugnato di decadenza del 28 febbraio 2021 si risolverebbe in un atto amministrativo di ritiro e riforma, e quindi di sostanziale annullamento (al di là delle indicazioni di Ad.Plen.Cons.St.18/20 che, seppur negando la configurabilità di un annullamento ufficioso, comunque evoca nell’esercizio del potere una forma di autotutela), di un precedente atto amministrativo, rappresentato dal decreto del -OMISSIS-, con il quale il GSE aveva riconosciuto la tariffa incentivante ex lege n. 129/10 come richiesta nella misura indicata di 0,422 €/KWh, e che ora, per effetto del provvedimento del 28 febbraio 2021 verrebbe meno, aprendo la strada all’obbligo restitutorio.

III. Violazione dell’art. 21 nonies L. 241/90 - Difetto di motivazione in ordine all’affidamento del ricorrente .

La violazione dei principi dettati dall’art. 21 nonies della legge n. 241/90 rileverebbe altresì sotto la lesione del legittimo affidamento che l’Amministrazione comunale ha riposto sulla regolarità e legittimità del provvedimento poi rimosso.

IV. Eccesso di potere per illogicità, travisamento, difetto di proporzionalità e adeguatezza - Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento - Carenza di motivazione .

Il provvedimento impugnato sarebbe altresì illegittimo in quanto fonda il proprio presupposto sulla constatazione che l’amministrazione comunale, nel corso del procedimento, non avrebbe fornito elementi sufficienti ed adeguati a dimostrare la insussistenza dei presupposti per poter dare seguito ad un provvedimento di decadenza.

V. Violazione e falsa applicazione dell’art.42 comma 3 e comma 4 bis del d.lgs. n. 28/2011 - Eccesso di potere per sviamento, travisamento e difetto di istruttoria – Difetto di motivazione .

Da ultimo, viene censurato il provvedimento impugnato nella parte in cui, invece di disporre la decadenza, immotivatamente non dispone che l’impianto di -OMISSIS- venga ammesso ai benefici di cui all’art. 42, comma 3, ovvero all’art.42, comma 4 bis, del d.lgs. n. 28/2011.

Il Gestore Servizi Energetici S.p.A. si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, contestando le censure ex adverso svolte e concludendo per il rigetto della domanda di annullamento del provvedimento impugnato.

Si è altresì costituito in giudizio il Ministero delle Finanze con atto di mera forma.

Con memoria in data 24 aprile 2025 il Comune ricorrente ha replicato alle difese del Gestore Servizi Energetici.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del giorno 16 maggio 2025 la causa è passata in decisione.

Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito esposte.

Con il primo motivo, si censura l’illegittimità del provvedimento impugnato di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del D.lgs. n. 28/2011 e del d.m. 31 gennaio 2014, in quanto il procedimento di verifica sarebbe stato concluso dopo la scadenza del termine massimo di 180 giorni stabilito dall’art. 10, comma 1, del d.m. 31 gennaio 2014, da ritenersi perentorio in ragione della natura sanzionatoria dello stesso.

La doglianza è destituita di fondamento.

Osserva infatti il Collegio come la giurisprudenza amministrativa ha da sempre negato la natura perentoria al termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di verifica di cui al cit. DM in considerazione del fatto che “...la previsione di un termine perentorio per l’esercizio del potere di controllo e sanzione contrasta con l’esigenza di non pregiudicare l’efficace esercizio dei poteri di controllo e sanzione attribuiti al Gestore e rispondenti al generale interesse a che i contributi siano erogati alle iniziative effettivamente meritevoli di agevolazione in quanto in possesso dei requisiti richiesti dalla normativa vigente” (cfr. sentenza TAR Lazio, Roma sez. III Ter, n. 12758 del 28.12.2017).

Sul punto, l’Adunanza Plenaria n. 10 del 2014, ha inoltre affermato che “L’individuazione del termine come perentorio è … basata sulla ratio dello stesso in rapporto alla fase del procedimento in cui si colloca l’adempimento, in coerenza con la giurisprudenza prevalente di questo Consiglio, per cui l’art. 152 c.p.c, che definisce i termini processuali come ordinatori salvo quelli espressamente qualificati come perentori, “vale esclusivamente per i termini processuali, mentre con riguardo ai termini esistenti all'interno del procedimento amministrativo il carattere perentorio o meno va ricavato dalla loro ratio” (Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6051)”.

Quanto alla questione della durata del procedimento di verifica, occorre ribadire che il termine indicato dall’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014 non ha natura perentoria, come ormai stabilito da un altrettanto consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “Nei procedimenti amministrativi, anche di carattere valutativo, un termine è perentorio soltanto qualora vi sia una previsione normativa che espressamente gli attribuisca questa natura, ovvero quando ciò possa desumersi dagli effetti, sempre normativamente previsti, che il suo superamento produce, quali, ad esempio, una preclusione o una decadenza. Ove manchi un’espressa indicazione circa la natura del termine o gli specifici effetti dell’inerzia, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell’interesse pubblico coinvolto, con la conseguenza che, in mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio, per evidenti ragioni di favor, esso deve ritenersi ordinatorio. In dipendenza di ciò, quindi, anche per la presente fattispecie trova applicazione il principio per cui il potere amministrativo di provvedere non viene meno per il mero fatto della scadenza del termine fissato in via ordinatoria per il suo esercizio” (Cons. Stato, Ad. Plen. 18/2020; sez. II, 20 gennaio 2020, n. 537) - cfr. Consiglio di Stato, sez. seconda, sentenza n. 7417/2023 del 31/07/2023.

Appare pertanto indubitabile la natura esclusivamente ordinatoria e non perentoria del termine in questione, anche stante il prevalente interesse pubblico a recuperare gli incentivi indebitamente percepiti.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente asserisce che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/90 in quanto, trattandosi di un provvedimento di decadenza e quindi di annullamento di un precedente atto amministrativo, avrebbe dovuto essere adottato nel termine di 18 mesi.

Anche tale doglianza deve essere disattesa.

Ed infatti, proprio con riferimento alla natura dei provvedimenti di decadenza adottati dal GSE, la giurisprudenza ha da ultimo ribadito come questi “non sono riconducibili al paradigma dell’autotutela, in quanto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato. La decadenza non ha natura sanzionatoria, differenziandosi dalla sanzione sia sul piano dell’elemento soggettivo, non richiedendo né dolo né colpa, sia sul piano dell’effetto ablatorio, che è limitato e coincide ‘al massimo’ con l’utilità già concessa mediante il provvedimento ampliativo, ma piuttosto ripristinatoria di un assetto procedimentale alterato dalla erronea asseverazione della presenza di requisiti viceversa mancanti, con la conseguenza che non trova applicazione il termine di 18 mesi di cui all’art. 21 nonies L. 241/1990. La richiesta di restituzione dei benefici già erogati non è espressione di una distinta e automa volontà provvedimentale rispetto a quella oggetto dei provvedimenti di decadenza dai benefici concessi, bensì rappresenta un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto della determinazione di decadenza” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 27 marzo 2024, n. 6077.

In altri termini, il provvedimento di decadenza dagli incentivi emesso dal G.S.E. ai sensi dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, lungi dall’essere teso al riesame della legittimità di una precedente determinazione amministrativa di carattere provvedimentale, va più propriamente ricondotto nell’ambito dell’esercizio del potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doveroso e vincolato, essendo invero finalizzato al controllo circa la veridicità e la completezza delle dichiarazioni formulate da un soggetto nell’ambito di un procedimento volto ad attribuire sovvenzioni pubbliche, esulando in radice le caratteristiche proprie degli atti di autotutela e l’applicabilità dell’art. 21 nonies, della legge n. 241/1990 (ex multis, Cons, Stato, A.P. 11 settembre 2020, n. 18; sez. II, 9 gennaio 2023, n. 228; 19 gennaio 2023, n, 660; sez IV, 24 gennaio 2022 n. 462, 20 gennaio 2021 n. 594; sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 9; 28 settembre 2021 n. 6516; anche Corte cost. 13 novembre 2020, n. 237).

Per quanto precede, devono parimenti essere disattesi il terzo ed il quarto motivo di ricorso con cui si lamenta la violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 sotto lo specifico profilo del difetto di motivazione in ordine all’affidamento del ricorrente, atteso che nell’ipotesi di emanazione di un provvedimento di decadenza a seguito di verifiche, il provvedimento di decadenza “è un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione al finanziamento pubblico” (cfr., tra le molte, Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2017, n. 50).

La verifica espletata dal Gestore circa la sussistenza ab origine e la permanenza nel tempo dei requisiti per la fruizione della tariffa agevolata si presenta infatti priva di spazi di discrezionalità tali da renderne possibile l’ascrizione al genus dell’autotutela, configurando, di contro, attività (doverosa) di controllo a tutela di superiori interessi pubblici, non sottoposta a limiti temporali e ad esito vincolato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, ord. 8 giugno 2017, n. 2368).

Peraltro nel caso di specie il GSE ha puntualmente indicato nel provvedimento impugnato le ragioni per le quali si è provveduto alla decadenza degli incentivi in questione, tenuto conto della riscontrata difformità dello stato dei luoghi rispetto a quello presente nelle fotografie allegate alla richiesta di ammissione ai benefici ex lege n. 129/2010 e delle falsità delle dichiarazioni inerenti il termine dei lavori, acclarando pertanto come l’impianto in questione non poteva essere stato ultimato alla data del 31 dicembre 2010, come prescritto dal d.m. 19 febbraio 2007.

Deve infine essere respinto il quinto ed ultimo motivo con cui si lamenta l’erroneità del provvedimento impugnato nella parte in cui non ha riconosciuto l’applicazione dei benefici posti dall’art. 42, comma 3, ovvero dall’art. 42, comma 4 bis, del d.lgs. n. 28/2011, in ragione della buona fede e della estraneità del Comune alla realizzazione dell’impianto.

Osserva infatti il Collegio che nel caso di specie, come puntualmente dedotto nel provvedimento impugnato, sono state accertate violazioni rilevanti in ordine a fattispecie diverse da quelle afferenti alla mera conformità e alle certificazioni dei moduli, che esulano in quanto tali dai poteri del GSE in merito alla possibile applicazione analogica dei benefici posti dall’art. 42, comma 3, ovvero dall’art. 42, comma 4-bis, del d.lgs n. 28/2011, anche perché culminate con il procedimento penale pendente avanti al -OMISSIS-

Le considerazioni che precedono impongono il rigetto del ricorso.

La complessità e la parziale novità delle questioni trattate (quanto meno al momento dell’introduzione del giudizio) giustifica la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Rosa Perna, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere, Estensore

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enrico Mattei	Rosa Perna

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.