Pubblicato il 19/10/2016

N. 00428/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00433/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il SE

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 433 del 2015, proposto dalla Ditta Celeste Alfredo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Colalillo C.F. [...]e Massimo Di Nezza C.F. [...], con domicilio eletto presso lo studio del primo in Campobasso, via Umberto I°, n. 43;

contro

Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo, in persona del Ministro pro tempore, nonché Soprintendenza delle Belle Arti e del Paesaggio del SE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Campobasso, via Garibaldi, 124;
Comune di Termoli, in Persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della nota protocollo numero 36786 del 29 settembre 2015 del Comune di Termoli avente ad oggetto il diniego dell’istanza di autorizzazione paesaggistica ex articolo 146 del decreto legislativo numero 42 del 2004 relativa all’intervento di ampliamento volumetrico del fabbricato, ad uso residenziale, sito in Termoli in Corso Nazionale numero 71;

della nota protocollo numero 6589 del 2 settembre 2015 della Soprintendenza delle Belle arti e Paesaggio del SE avente ad oggetto il parere negativo vincolante reso ai sensi dell’articolo 146 del decreto legislativo numero 42 del 2004;

della nota protocollo numero 4979 dell’8 luglio 2015 della Soprintendenza delle Belle arti e Paesaggio del SE avente ad oggetto il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 146, comma 8, del decreto legislativo numero 42 del 2004;

di tutti gli atti preordinati, conseguenti e/o comunque connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo nonché della Soprintendenza delle Belle Arti e Paesaggio del SE;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2016 il dott. Luca Monteferrante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 24 novembre 2015 e depositato il successivo 27 novembre 2015, la ditta ricorrente ha impugnato gli atti indicati in epigrafe con i quali le è stata negata l’autorizzazione paesaggistica in relazione ad un progetto d’intervento edilizio finalizzato all’ampliamento volumetrico e alla sopraelevazione di un immobile sito in Termoli, in Corso Nazionale, n. 71, in attuazione del c.d. Piano casa.

A fondamento del ricorso ha dedotto i seguenti motivi di censura:

1. I provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in quanto anziché incentrarsi su argomentazioni relative alla tutela paesaggistica, sarebbero motivati su circostanze di rilievo urbanistico (trasformazione ed ampliamento dell’originario sottotetto con realizzazione di un nuovo piano) che esulano dalle competenze della Soprintendenza. Inoltre nei provvedimenti impugnati mancherebbe una valutazione effettiva di compatibilità dell’intervento sotto il profilo paesaggistico.

2. La Soprintendenza avrebbe omesso di valutare e motivare in relazione ai contributi partecipativi resi dalla ditta istante successivamente alla comunicazione del preavviso di diniego dell’istanza. Ciò avrebbe comportato una violazione del combinato disposto degli articoli 1, 3 e 10 della legge numero 241 del 1990 e dell’articolo 97 della Costituzione nonché eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. La motivazione addotta si fonderebbe comunque su valutazioni apodittiche e stereotipate, senza esplicitare i reali motivi di contrasto tra le opere da realizzare e le esigenze di tutela paesaggistica.

3. I provvedimenti impugnati si fonderebbero su di una erronea presupposizione di fatti giacché l’intervento da realizzare, anziché incidere negativamente, avrebbe l’effetto di migliorare l’assetto urbanistico e paesaggistico complessivo della zona andando a mitigare l’impatto negativo sul Corso Nazionale del condominio posto alle spalle dell’erigendo fabbricato. Inoltre non potrebbe più ritenersi esistente la cortina edilizia indicata dalla Soprintendenza come bene da tutelare in quanto definitivamente trasformata da successivi interventi che nel tempo ne avrebbero alterato irrimediabilmente il prospetto.

4. I provvedimenti impugnati sarebbero altresì affetti da eccesso di potere per disparità di trattamento in quanto nel tempo la Soprintendenza avrebbe autorizzato analoghi interventi in sopraelevazione nella medesima zona.

5. I provvedimenti impugnati non contengono l’indicazione delle eventuali modifiche progettuali o degli interventi di mitigazione necessari a rendere possibile l’intervento.

Si è costituito in giudizio il Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo, in uno alla Direzione regionale ed alla Soprintendenza dei Beni Architettonici e Paesaggistici del SE per resistere al ricorso, contestando la fondatezza dei motivi di censura e concludendo per la loro reiezione nel merito.

All’udienza pubblica del 12 ottobre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato.

Merita, in particolare, di essere condiviso il motivo di censura con il quale la ditta ricorrente ha lamentato la totale pretermissione dei contributi istruttori articolati in sede di partecipazione al procedimento, all’esito della comunicazione del preavviso di diniego inviato dalla locale Soprintendenza con nota protocollo numero 0004979 dell’8 luglio 2015 ai sensi dell’articolo 10 bis della legge numero 241 del 1990 e dell’articolo 146, comma 8, del decreto legislativo numero 42 del 2004.

In via generale occorre rammentare al riguardo che, sebbene la giurisprudenza abbia da tempo precisato che l’obbligo previsto dall’articolo 10 della legge numero 241 del 1990 di esaminare le memorie e i documenti prodotti dagli interessati nel corso del procedimento amministrativo, non impone all’amministrazione una specifica ed analitica confutazione di tutte le singole avverse argomentazioni esposte, ciò nondimeno deve osservarsi che l’esercizio dei diritti partecipativi non può risolversi in un vuoto rituale privo di alcuna rilevanza giuridica nello sviluppo della funzione amministrativa. La previsione di un espresso obbligo di legge in tal senso (art. 10 della legge n. 241 del 1990), destinato a refluire nella motivazione del provvedimento finale (art. 3 della legge n. 241 del 1990), se non implica una confutazione analitica, impone comunque l’esame del materiale istruttorio introdotto nel procedimento da parte dei privati interventori e la necessità di poter comprendere le ragioni poste a fondamento del giudizio di irrilevanza eventualmente formulato al riguardo dall’amministrazione procedente, come pure quelle su cui poggia il carattere in ipotesi recessivo delle deduzioni difensive articolate, rispetto alla ipotesi decisionale fatta propria dall’organo decidente.

Si tratta di principi valevoli anche nei settori della normazione speciale (compresa quella dei beni culturali), atteso che in assenza di un obbligo giuridicamente rilevante di motivazione in relazione ai contributi partecipativi introdotti nel procedimento, la disciplina sulla partecipazione rappresenterebbe un atto di mero ossequio formale al diritto di difesa e sarebbe del tutto ininfluente anche rispetto al parametro costituzionale del buon andamento dell’attività amministrativa che le norme sulla partecipazione, intesa in senso sostanziale, concorrono parimenti ad assicurare.

Nel caso di specie la Soprintendenza con la nota di preavviso del diniego, ha ritenuto “l’intervento non compatibile paesaggisticamente in quanto l’ampliamento volumetrico con la creazione di un nuovo piano utile ed il torrino scala extracorsa va a compromettere ulteriormente l’equilibrio dell’intera cortina edilizia già interessata nel tempo da interventi edilizi stridenti che hanno modificato, in alcuni casi, anche cancellandone le preesistenze, il contesto edilizio del Corso nazionale. L’intervento previsto, qualora venisse realizzato, darebbe l’opportunità a tanti altri casi di continuare sulla stessa scia”.

Con nota del 14 luglio 2015, inviata con raccomandata, la ditta ricorrente ha osservato, in merito al preavviso di provvedimento negativo, che la cortina ottocentesca del Corso Nazionale doveva ritenersi compromessa da tempo a causa di numerosi interventi autorizzati, sebbene con la stessa incompatibili; ha aggiunto che, in ogni caso, “l’intervento andrebbe positivamente ad attenuare lo scorcio visivo del cosiddetto palazzo “Narducci” che prepotentemente e brutalmente protrae la sua immagine anche da tale prospettiva sul Corso”; ha infine concluso ritenendo di poter convenire sulla opportunità “della ridefinizione del torrino extracorsa del corpo scala/ascensore che verrà portato al livello della linea del colmo del tetto, come si propone nell’allegato nuovo rendering”.

A fronte di siffatti contributi istruttori, da ritenersi certamente pertinenti all’oggetto del procedimento, come richiesto dall’articolo 10 della legge numero 241 del 90, la Soprintendenza aveva l’obbligo di prenderli in considerazione, secondo quanto espressamente prescritto dal medesimo disposto normativo, al fine della elaborazione delle alternative decisionali possibili tra cui selezionare la decisione conclusiva, esplicitando al riguardo l’iter logico giuridico seguito, con specifico riferimento alle “risultanze dell’istruttoria” che ricomprendono pacificamente anche i contributi partecipativi dei privati, secondo quanto richiesto dal combinato disposto degli artt. 3 e 10 della legge 241 del 90, di cui il ricorrente fondatamente deduce la violazione.

Nulla di tutto questo compare tuttavia nel parere negativo vincolante numero 6589 del 2 settembre 2015 dove, in modo del tutto tautologico, la Soprintendenza afferma che “le osservazioni trasmesse non hanno apportato nuovi ed ulteriori elementi che possano indurre questa amministrazione ad una diversa valutazione dell’intervento proposto”, confermando conseguentemente quanto già riportato nel preavviso di provvedimento negativo.

Senonchè la Soprintendenza non solo non spiega in alcun modo per quali ragioni i contributi istruttori forniti dalla ditta ricorrente non possano ritenersi rilevanti per addivenire alla formulazione di un diverso parere, ma tale conclusione appare altresì smentita dalla oggettiva attitudine delle predette osservazioni a contribuire ad un possibile diverso esito del procedimento.

Ciò in quanto, come si è detto, la ditta ricorrente aveva innanzitutto proposto una modifica progettuale, di sicura rilevanza paesaggistica, consistente nella ridefinizione del torrino extra corsa del corpo scala, portandolo a livello della linea del colmo del tetto, determinando comunque un contenimento della contestata alterazione della cortina edilizia, meritevole di riesame, nella specie omesso.

La Soprintendenza ha poi omesso di valutare e di motivare in ordine all’indubbio beneficio dal punto di vista paesaggistico, che la soluzione progettuale proposta era in grado di apportare attenuando, mediante la modesta sopraelevazione proposta (comunque in linea con altre già presenti), lo scorcio visivo del palazzo Narducci che, come chiaramente evincibile dalla documentazione fotografica in atti, determina una grave alterazione, in senso peggiorativo, della visione d’insieme del Corso Nazionale che invece la modesta sopraelevazione proposta avrebbe potuto contribuire ad attenuare in modo significativo.

Se anche vi fosse stata una alterazione della cortina edilizia, la Soprintendenza non poteva non motivare, in termini di rapporto tra costi e benefici, anche in relazione all’aspetto migliorativo per la visione d’insieme del Corso Nazionale che il progetto era in grado di assicurare attenuando lo scorcio visivo del palazzo in questione.

Da ultimo, a fronte dell’elevato numero di interventi che nel tempo hanno determinato la grave compromissione della cortina ottocentesca, richiamati nella memoria del 14 luglio 2015 di parte ricorrente e documentati dalle foto in atti, la Soprintendenza aveva l’obbligo di spiegare se effettivamente potesse ancora ritenersi esistente una cortina edilizia meritevole di tutela, come formalmente contestato dal ricorrente.

Non vale al riguardo richiamare il noto insegnamento giurisprudenziale secondo cui le esigenze di tutela non vengono meno in presenza di situazioni di pregressa compromissione del bene paesaggisticamente rilevante, da cui il collegio non intende discostarsi, in quanto, in presenza di una situazione radicalmente compromessa, secondo quanto rappresentato dalla ditta ricorrente e documentato fotograficamente, l’esigenza di tutela non poteva essere meramente affermata in astratto ma doveva essere verificata in concreto alla luce delle caratteristiche che il Corso ha, via via, assunto nel tempo, a motivo di reiterati interventi che ne hanno manifestamente alterato la cortina edilizia, dovendo il discorso giustificativo prendere le mosse dall’analisi della situazione di fatto esistente, debitamente evidenziando la persistenza di esigenze di tutela, pur in presenza di un bene paesaggisticamente rilevante radicalmente trasformato nel tempo; e ciò tanto più laddove dovesse emergere che i predetti interventi siano stati nel tempo favorevolmente assentiti dalla stessa Soprintendenza.

Nulla di tutto questo compare tuttavia nella motivazione del provvedimento negativo che pertanto deve essere annullato, in uno al provvedimento del comune di Termoli di formale conclusione del procedimento, ai fini di un riesame dell’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica nel rispetto dei criteri direttivi indicati motivazione.

Le spese di lite seguono la soccombenza nei rapporti tra la ditta ricorrente ed il Ministero intimato e si liquidano come da dispositivo mentre possono essere compensate nei rapporti tra la medesima ditta ed il Comune di Termoli in quanto obbligato a recepire il parere vincolante della Soprintendenza e come tale esente da ogni responsabilità circa gli aspetti che hanno determinato la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il SE (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati. Condanna il Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo alla rifusione in favore della ditta ricorrente delle spese di lite che liquida complessivamente in euro 2000,00 oltre Iva, CAP, spese generali e con diritto alla restituzione del contributo unificato. Compensa le spese di lite nei rapporti tra la ditta ricorrente ed il Comune di Termoli.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:

Silvio Ignazio Silvestri, Presidente

Orazio Ciliberti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Silvio Ignazio Silvestri

IL SEGRETARIO