Pubblicato il 31/03/2025

N. 02654/2025REG.PROV.COLL.

N. 07215/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7215 del 2024, proposto da
Ufficio Territoriale del Governo di Reggio IA e Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Lucia Carlino, Giulio Varone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la IA - Sezione staccata di Reggio IA n. 537/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il Cons. Sebastiano Zafarana e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con istanza del 16 marzo 2018 il signor -OMISSIS-, socio accomandatario della -OMISSIS-, ha chiesto alla Prefettura di Reggio IA il mantenimento dell’iscrizione della società nella c.d. white list di cui al D.P.C.M. del 18 aprile 2013.

Con provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 18 luglio 2023, il Prefetto di Reggio IA ha riscontrato la suddetta istanza, emettendo a danno della -OMISSIS- un’informazione interdittiva antimafia, ai sensi e per gli effetti degli articoli 89 bis e 91 del D.lgs. n. 159/2011.

1.2. Il provvedimento - richiamate le note informative della Questura di Reggio IA, i verbali delle riunioni del Gruppo Interforze Antimafia nonché gli esiti dell’attività istruttoria espletata in sede di contraddittorio procedimentale ai sensi dell’art. 92, comma 2 bis del D.lgs. n. 159/2011 - evidenzia che -OMISSIS- socio accomandatario della società ricorrente:

- è stato deferito il 19 settembre 2018 dal Nucleo Operativo Ecologico dei Carabinieri di Reggio IA per attività di gestione dei rifiuti non autorizzata ai sensi dell’art. 256, commi 1, 2 e 4 del D.lgs. n. 152/2006 ed è stato destinatario, pertanto, di provvedimento di sequestro preventivo d’urgenza, convalidato dal GIP presso il Tribunale di -OMISSIS-con ordinanza e contestuale decreto di sequestro preventivo del 24 settembre 2018;

- è fidanzato con -OMISSIS-, legata da stretti vincoli di parentela con soggetti con pregiudizi per produzione e traffico illecito di sostanze stupefacenti, furto aggravato, mancata esecuzione dolosa di un provvedimento del giudice, rissa e danneggiamento, favoreggiamento personale in concorso, detenzione abusiva di armi, omicidio volontario, associazione di tipo mafioso.

- -OMISSIS-, inoltre, presta la propria attività lavorativa con la qualifica di “preposto” presso l’impresa -OMISSIS- il cui socio di maggioranza è coniugato con soggetto controllato con soggetti controindicati; - è stato controllato con soggetti controindicati e, in particolare, con -OMISSIS-, con pregiudizi per associazione mafiosa, e con -OMISSIS-, nipote di -OMISSIS- ritenuto elemento apicale dell’omonima famiglia di ‘ndrangheta operante nel Comune di Gioia Tauro.

La Prefettura ha, inoltre, ritenuto che il quadro indiziario così delineato fosse ulteriormente aggravato dal fatto che la società opera nel settore dei rifiuti nel contesto socio- economico della Piana di Gioia Tauro che, come emerso da Operazioni di polizia – quale “-OMISSIS- - nonché dalla “Relazione semestrale della DIA relativa al I semestre 2021”, si caratterizza per la presenza di forti consorterie criminali, la cui ingerenza si manifesta oltre che nei tradizionali settori produttivi anche in nuovi settori sensibili, tra i quali la gestione del ciclo dei rifiuti.

Richiamando le conclusioni del Gruppo Interforze il Prefetto ha, infine, ritenuto che i tentativi di infiltrazione nella società in parola avessero natura non occasionale.

1.3. Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per la IA (Sezione staccata di Reggio IA) la società -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento interdittivo deducendone l’illegittimità con due distinti motivi di ricorso:

I) Difetto di motivazione, eccesso di potere per travisamento di fatti.

In estrema sintesi con il primo motivo di ricorso la società ricorrente ha contestato che il quadro fattuale e delle circostanze complessivamente evidenziati dall’Amministrazione siano idonei a costituire quei dati sintomatici, concordanti e univoci in grado di giustificare il giudizio induttivo secondo cui l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata. Né il provvedimento impugnato né gli atti istruttori dimostrerebbero una ingerenza dei soggetti controindicati ivi elencati nella gestione dell’attività imprenditoriale facente capo ai fratelli -OMISSIS-.

II) Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 159/2011 (artt. 91 e 93 e 94 bis). Difetto di motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza e ingiustizia manifesta.

Con il secondo motivo la società ha lamentato che la Prefettura non ha valutato la possibilità di adottare strumenti alternativi alla misura interdittiva, essendosi limitata ad assumere la non occasionalità dei contatti.

1.4. Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio con atto di mera forma, depositando gli atti istruttori richiamati nel provvedimento interdittivo.

1.5. Con sentenza n.537 del 19 agosto 2024 il T.A.R. per la IA:

- ha respinto il primo motivo di gravame al punto 6.4 della sentenza (… ritiene il Collegio che le circostanze rappresentate dalla Prefettura, non efficacemente contraddette dai motivi di gravame, siano idonee a supportare la formulata prognosi di permeabilità dell’impresa a condizionamenti della criminalità organizzata… ) riconoscendo appunto la fondatezza dell’interdittiva circa la possibile permeabilità dell’impresa a condizionamenti della criminalità organizzata;

- ha invece accolto il secondo motivo di ricorso con il quale la società ricorrente ha censurato l’interdittiva gravata in relazione al vizio di motivazione per aver omesso di valutare la possibilità di riconoscere le misure di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis, d.lgs. n. 159 del 2011.

Per l’effetto ha accolto il ricorso, con conseguente annullamento dell’interdittiva impugnata fatte salve le successive determinazioni che l’Amministrazione procedente potrà assumere in sede di riesercizio del potere.

2.1. Con atto notificato il 27 settembre 2024 il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Reggio IA hanno proposto appello avverso la sentenza n.537 del 19 agosto 2024 del T.A.R. per la IA.

Il gravame è affidato ad un unico motivo di appello così rubricato: Violazione e falsa applicazione degli artt. 94 bis, 34 bis, 84, 91 e 92 del d.lgs. n. 159 del 2011 – Erronea valutazione delle circostanze di fatto e di diritto – vizio di motivazione.

2.2. Si è costituita in giudizio -OMISSIS- instando per il rigetto dell’appello.

2.3. Con ordinanza n. -OMISSIS- del 25 ottobre 2024 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dalle Amministrazioni appellanti sospendendo gli effetti della sentenza appellata.

2.4. Alla pubblica udienza del 6 febbraio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. L’impugnazione è circoscritta ai capi della sentenza con i quale il T.A.R. ha ritenuto fondato il secondo motivo di ricorso, con il quale la società ricorrente aveva censurato l’interdittiva gravata in relazione al vizio di motivazione per aver omesso di valutare la possibilità di riconoscere le misure di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis, d.lgs. n. 159 del 2011.

Afferma il T.A.R. al punto 7.2. della sentenza che “Nel caso in esame la Prefettura non ha verificato la possibilità di applicare tale misura (ovvero il rimedio della misura di prevenzione amministrativa) ma si è limitata a dare atto della valutazione di non occasionalità dei tentativi di infiltrazione effettuata dal Gruppo Interforze dalla quale ha ritenuto acriticamente di non dover discostarsi. Tale valutazione di non occasionalità non risulta, tuttavia, supportata da alcuna motivazione non essendo spiegate le ragioni per le quali il quadro indiziario delineato sia tale da escludere la natura occasionale dell’agevolazione. Né una tale motivazione si rinviene, per relationem, nelle richiamate relazioni del Gruppo Interforze essendosi lo stesso limitato ad affermare che gli elementi esaminati possono configurare tentativi di infiltrazione mafiosa non occasionali, anche alla luce dell’attività economica dell’impresa operante nel Comune di Gioia Tauro nel settore dei rifiuti, nonché dell’acquisizione del patrimonio aziendale dell’impresa in esame (v. seduta del 13 luglio 2022). Non può nemmeno ritenersi di poter prescindere da una adeguata motivazione che, invero, costituisce il fondamento dell’esercizio del potere amministrativo allorché esso, come nel caso di specie, sia caratterizzato da ampia discrezionalità. “Non è, infatti, possibile ritenere … che il difetto di motivazione (e in tale vizio si sostanzia il diniego tacito di applicare la misura di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis, d.lgs. n. 159 del 2011) sia un vizio procedimentale emendabile ai sensi dell’art. 21-octies, l. n. 241 del 1990, posto che la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha pur sempre affermato che il difetto di motivazione nel provvedimento non può essere in alcun modo assimilato alla violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma, costituendo la motivazione del provvedimento il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3, l. n. 241 del 1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Cons. Stato, sez. VII, 27 dicembre 2023, n. 11258; id., sez. III, 7 aprile 2014, n. 1629 e, nello stesso senso, l’ordinanza di Corte cost., 17 marzo 2017, n. 58)” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III. Sentenza n. 5688 del 27 giugno 2024)”.

4. L’appello è fondato, dovendosi confermare in sede di merito quanto succintamente statuito con l’ordinanza cautelare.

4.1. Sotto un primo profilo si rileva che lo stesso T.A.R., nel rigettare il primo motivo di ricorso, ha ritenuto fondato nei suoi presupposti e correttamente motivato il provvedimento interdittivo con la seguente motivazione: “Tanto basta per ritenere sussistente un rapporto non occasionale con i suddetti soggetti, tale da supportare il rappresentato rischio di condizionamento dell’attività imprenditoriale in uno con il contesto territoriale in cui la società opera (Piana di Gioia Tauro, nota per la presenza di note consorterie criminali) nonché con la tipologia di attività esercitata, ritenuta sensibile al rischio di infiltrazione della criminalità organizzata)”.

È pertanto evidente il vizio di contraddittorietà della motivazione, in quanto lo stesso giudice di prime cure ha di fatto escluso il carattere occasionale della permeabilità dell’impresa al condizionamento mafioso, considerando unitariamente la non occasionalità dei rapporti con soggetti fortemente controindicati, contestualizzandoli nel particolare settore di attività di impresa (raccolta di rifiuti ritenuta particolarmente sensibile al rischio di infiltrazione della criminalità organizzata) e nello specifico territorio ad alta densità mafiosa in cui essa opera. Sicché una volta accertata dal giudice di prime cure l’assenza dell’occasionalità, appare contraddittorio indagare la sussistenza dei presupposti per l’applicazione della misura della prevenzione collaborativa, che al contrario presuppone necessariamente la natura occasionale del rischio di infiltrazione.

4.2. Sotto altro profilo, dall’esame del provvedimento impugnato si evince che la valutazione di non occasionalità dei tentativi di infiltrazione mafiosa operata dal Prefetto è logicamente e coerentemente supportata dal quadro indiziario a carico dell’impresa precedentemente illustrato nel corpo motivazionale dell’atto, che infatti costituiscono le premesse rispetto alle quali tale sintetico giudizio di non occasionalità costituisce la conseguente conclusione.

Infatti, il quadro indiziario posto a fondamento dell’interdittiva si fonda non solo sui meri rapporti di parentela della fidanzata di -OMISSIS- con soggetti controindicati, ma anche sulla frequentazione del suddetto socio accomandatario con tali soggetti, oltre che sul procedimento penale a carico dello stesso per i reati di illecita gestione dei rifiuti e smaltimento degli stessi nell’ambito del quale lo stesso è stato destinatario, prima, di un decreto di sequestro preventivo convalidato con ordinanza del GIP presso il Tribunale di -OMISSIS- e, poi, di un provvedimento di dissequestro emesso il 13 dicembre 2018 dal Tribunale di -OMISSIS-, atteso che l’interessato sottoposto all’indagine aveva adempiuto alle prescrizioni imposte ed ottemperato al pagamento della sanzione pecuniaria di euro 6.500,00. Il suddetto quadro indiziario risulta, inoltre, ulteriormente avvalorato dalla circostanza che l’impresa in esame opera nel settore dei rifiuti nel contesto socio-economico della Piana di Gioia Tauro, che si caratterizza per la presenza di forti consorterie criminali, la cui ingerenza si manifesta, oltre che nei tradizionali settori produttivi, anche in nuovi settori sensibili, tra i quali la gestione del ciclo dei rifiuti.

In definitiva gli elementi assunti a carico della società sono connotati da una continuità di comportamenti e da un effettivo stabile rapporto con esponenti dell’organizzazione criminale i quali escludono che possa minimamente discorrersi, in questo caso, di agevolazione occasionale e possa farsi luogo all’adozione delle misure della cosiddetta prevenzione collaborativa atteso che il concetto di agevolazione occasionale è caratterizzato dalla sporadicità del fattore critico coinvolgente il soggetto destinatario dell'interdittiva, che ricorre qualora siano assenti elementi che, come nel caso in esame, inducano a evidenziare stabili e perduranti contatti con la criminalità organizzata.

Ne consegue, pertanto, che partendo da tali premesse la valutazione conclusiva operata dal Prefetto appare supportata da un sufficiente corredo motivazionale.

4.3. Il TAR richiama inoltre una giurisprudenza sulla “occasionalità” permeata sull’istituto del controllo giudiziario, partendo dall’assunto che l’unica differenza tra tale istituto e quello di applicazione delle misure di prevenzione è che queste ultime originino “un controllo amministrativo”.

In realtà la valutazione del giudice della prevenzione penale si fonda su parametri non sovrapponibili alla ricognizione probabilistica del rischio di infiltrazione, che costituisce invece presupposto del provvedimento prefettizio, e rispetto ad essa si colloca in un momento successivo. Non è pertanto casuale che nella sistematica normativa il controllo giudiziario (e le relative valutazioni: inclusa quella sull'ammissione) presupponga l'adozione dell'informativa: rispetto alla quale rappresenta un post factum (cfr. sentenza di questa Sezione n. 338/2021).

“Mentre il controllo giudiziario è parentesi cautelare ed emendativa che consegue ad un accertamento amministrativo che si ritiene presupposto e non sindacabile - ed è dunque tutto incentrato su una prognosi che guarda al futuro affrancamento dai rischi che seppur occasionalmente in passato hanno condizionato l'imprenditore - l'informativa (anche quella eventualmente successiva al controllo giudiziario) è invece frutto di una visione ampia che ingloba anche la storia dell'imprenditore, i suoi legami passati e le pregresse vicende, nei limiti in cui esse siano ancora significative e portatrici di un potenziale pregiudicante ancora provvisto di riverberi attualità. Ciò consente al Prefetto di giustificare le sue valutazioni, utilizzando, seppur per meglio inquadrare e qualificare le sopravvenienze, lo sfondo in cui le vicende sono maturate e la storia in cui esse si innestano” (cfr. sentenza di questa Sezione n. 4912 del 2022).

Pertanto, com’è stato rilevato dalla giurisprudenza di legittimità, la peculiarità (e la diversità) dell'accertamento del giudice penale, “necessariamente successivo al provvedimento prefettizio”, “ sta però nel fatto che il fuoco della attenzione e quindi del risultato di analisi deve essere posto non solo su tale pre-requisito, quanto piuttosto, valorizzando le caratteristiche strutturali del presupposto verificato, sulle concrete possibilità che la singola realtà aziendale ha o meno di compiere fruttuosamente il cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano, anche avvalendosi dei controlli e delle sollecitazioni (nel caso della amministrazione, anche vere intromissioni) che il giudice delegato può rivolgere nel guidare la impresa infiltrata ”. In questa direzione si è ulteriormente precisato che la valutazione sull'esistenza di “ un'infiltrazione connotata da occasionalità non sia finalizzata all'acquisizione di un dato statico — consistente nella cristallizzazione della realtà preesistente: una mera fotografia del passato — bensì alla argomentata formulazione di un giudizio prognostico circa l'emendabilità della situazione rilevata, connotata da condizionamento e/o agevolazione di soggetti o associazioni criminali, mediante l'intera gamma degli strumenti previsti dall'art. 34-bis ” (Cass. pen., Sez. VI, 14 gennaio 2021 n. 1590, come richiamata da Cons. di St., Ad. Plen. n. 8/2023).

Rilevata dunque la peculiarità e diversità dei presupposti che connotano la valutazione del giudice della prevenzione penale rispetto alla valutazione prefettizia, il motivo di appello si rivela fondato.

Infatti, l’istituto delle misure amministrative di prevenzione collaborativa (art. 94 bis cit.), lungi dal poter essere considerate una riproduzione sul versante amministrativo dell’istituto del controllo giudiziario di cui all’art. 34 bis cit, condividono la natura di informazione antimafia tipica del procedimento all’esito del quale sono adottate, con la conseguenza che anche la valutazione prefettizia ora in esame, come l’interdittiva, è sempre adottata all’esito di un vaglio di tipo storico statico.

5. Conclusivamente, per tutti i surriferiti motivi, l’appello è fondato e va accolto e, per l’effetto, va respinto il ricorso di primo grado proposto dalla -OMISSIS-

6. Sussistono giustificati motivi, per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, respinge il ricorso di primo grado proposto dalla -OMISSIS-

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.