Pubblicato il 03/05/2023

N. 02680/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00134/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 134 del 2021, proposto da
Società Agricola Villanova S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto, in Napoli, p.zza Municipio, P.zzo San Giacomo;
Regione Campania, Città Metropolitana di Napoli, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento del 21.10.2020, con il quale il Comune di Napoli (area urbanistica - sportello unico edilizia), dichiarava inefficace la s.c.i.a. 807/2020 prot. n. PG/2020/694126 del 21 ottobre 2020;

di tutti gli atti menzionati in detto provvedimento ovvero nel ricorso o comunque fatti oggetto di rilievi censori;

di qualunque altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2023 la dott.ssa Rita Luce e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con scia 807_2020 n. PG/2020/694126, del 21 ottobre 2020, il sig. Salemme Fabiano, in qualità di amministratore della società Agricola Villanova s.r.l., segnalava la realizzazione di opere di restauro e risanamento conservativo e funzionalizzazione di una ex cisterna romana, oggi adibita a deposito per attrezzi agricoli, immobile ubicato in Via del Marzano n. 22 e riportato nel catasto terreni al foglio 223, p.lla 452 e nel catasto fabbricati alla sez. CHI, foglio 33, particella 456, subalterno n. 1; il rudere (p.lla 456) si trova su un terreno (foglio 223, p.lla 452) sul quale insistono altri manufatti (sez. CHI, foglio 33, p.lle 453, 455 e 457).

Con provvedimento del 21.10.2020 il Comune dichiarava l’inefficacia della scia e ordinava alla società di non eseguire l’intervento; rilevava, infatti, che:

-l’area di interesse risultava ricadente in Zona E sottozona Ea – aree agricole, disciplinata dagli artt. 39 e 40 delle Nta alla Variante per il centro storico, la zona orientale e la zona nord-occidentale; risultava, altresì, sottoposta alle disposizioni della parte terza del D. Lgs. 42/2004, art. 157, in quanto rientrante nel perimetro delle zone vincolate dal D. M. 24 gennaio 1053; ricadeva nel Piano Territoriale Paesistico Posillipo in zona PI ed era classificata come area a bassa instabilità:

-risultavano realizzati un ampliamento volumetrico mediante opere di sbancamento e un cambio di utilizzo del manufatto (da volume tecnico a deposito per attrezzi agricoli), il tutto con variazione delle bucature sulle pareti esterne, sicché – in ossequio all’art. 21, comma 3, del regolamento edilizio, secondo cui non è possibile consentire opere che modificano le parti dell’immobile di cui non è stata documentata la legittimità della consistenza attuale – non era possibile assentire ulteriori lavori se non si fosse proceduto a regolarizzare le lavorazioni già effettuate e senza titolo, acquisendo (a sanatoria, per i lavori già fatti ed in via ordinaria, per quelli a farsi) i pareri delle autorità soprintendentizie competenti, in relazione ai vincoli esistenti e non trovando spazio operativo il d.P.R. 31/2017, in ragione della non refluenza di alcuno degli interventi oggetto di scia fra quelli, contemplati dall’allegato A di tale regolamento;

-sia per gli interventi già eseguiti che per quelli a farsi era necessario ottenere l’autorizzazione sismica;

-l’intervento non era assentibile con scia, occorrendo eventualmente il permesso di costruire.

La società ha impugnato il suindicato provvedimento deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

1- Eccesso di potere per difetto di istruttoria, presupposto erroneo, arbitrarietà e illogicità. Difetto di motivazione o, comunque, insufficienza motivazionale e quindi violazione dell’art. 3 della legge 241/1990: la Scia riguarderebbe esclusivamente il manufatto censito nel catasto urbano sezione Chiaia, al foglio 33, particella 456, sub. 1; si tratterebbe, quindi, di un cespite del tutto autonomo rispetto agli altri manufatti, che il Comune assumeva essere ricadenti nella p.lla 452 e dei quali non era stata dimostrata la legittimità.

2- Difetto di motivazione o, comunque, insufficienza motivazionale e quindi violazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione dei principi di collaborazione e buona fede ex art. 1 della legge 241/1990: non sarebbe stato realizzato alcun ampliamento volumetrico tramite sbancamento. D’altro canto, l’antica risalenza e perciò la legittimità dello stato pregresso del manufatto sarebbero state inoppugnabilmente verificate dalla stessa Soprintendenza Archeologica di Napoli che, con provvedimento n. 1403, del 16.11.2018, aveva, in ragione del grave stato di degrado della copertura in cemento armato e del resto della parte superiore delle superfetazioni in muratura di calce i blocchetti, nonché del cedimento di parte della volta e delle pareti nel settore frontale dell’edificio e del crollo dell’ultimo ambiente retrostante in direzione di via Manzoni, autorizzato la realizzazione di lavori di puntellamento e messa in sicurezza delle strutture, di rimozione della copertura in cemento armato, delle murature moderne in in calce e blocchetti ammalorate, nonché la rimozione dei crolli, a condizione che le opere si svolgessero sotto la vigilanza della Soprintendenza stessa, con la continua assistenza di un professionista archeologo o restauratore. La ricorrente depositava, altresì, una relazione tecnica di parte che, con riferimento alle contestate bucature, ricomprendeva la creazione delle aperture nell’ambito della storia dell’edificio e le collocava in epoca tutt’altro che recente, collegandole agli usi sopraggiunti nel corso del tempo. Il Comune non avrebbe valutato che il manufatto in questione sarebbe stato oggetto di interventi succedutisi per stratificazioni, che ne avevano, nei secoli, modificato struttura e uso, così come anche il piano di campagna può subir consistenti modifiche e alterazioni nel corso dei secoli, per effetto soprattutto degli agenti naturali (atmosferici, metereologici, tellurici o d’altro tipo).

3- Violazione del dovere di clare loqui. Difetto o insufficienza motivazionale (dunque violazione dell’art. 3 della legge 241/1990). Violazione degli artt. 27 e 33 del d. lgs. n. 42 del 2004. Violazione dell’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001: il Comune non aveva specificato quali fossero gli interventi non consentiti e, comunque, ove avesse inteso riferirsi ai lavori autorizzati dalla Soprintendenza (puntellamento e messa in sicurezza delle strutture, rimozione della copertura in cemento armato e delle murature moderne in calce e blocchetti ammalorate, rimozione dei crolli) non ne aveva considerato la natura meramente urgente e transitoria. Risultava, dunque, pienamente invocabile l’art. 27 del D. Lgs. n. 42 del 2004 ed altresì l’art. 33, ultimo comma, del codice. In ogni caso, si trattava di interventi assentibili con semplice scia, la cui mancanza, ex art. 37 del d.P.R. n. 380/2001, avrebbe comportato la sola sanzione pecuniaria.

4- Violazione del d.P.R. 31/2017 e degli artt. 3 e 22 del d.P.R. 380/21001: tutti gli interventi di consolidamento e restauro, indicati nel par. 3 della relazione allegata alla scia, contrassegnati con i numeri da 1 a 7 e da 8 a 13, erano sicuramente assentibili mediante scia.

5- Eccesso di potere per perplessità e difetto di istruttoria. Violazione ed errata applicazione degli artt. 94 e 94-bis del d.P.R. 380/2001: non vi erano opere illegittime da sanare, né occorreva acquisire l’autorizzazione sismica, trattandosi di interventi di "minore rilevanza" o "privi di rilevanza", disciplinati dall’art. 94-bis, c. 4, del d.P.R. 380/2001 (che esclude, per essi, la necessità dell’autorizzazione sismica). L’anzidetta autorizzazione, al più, doveva essere acquisita in sanatoria solo per gli interventi già fatti, non certo per quelli a farsi. In ogni caso, l’unico intervento propriamente strutturale sarebbe consistito nell’intervenuta sostituzione dei conci in tufo.

6- Violazione ed errata applicazione dell’art. 21 del regolamento edilizio del Comune. Violazione del dovere di clare loqui. Difetto o insufficienza motivazionale: l’art. 21 del regolamento edilizio non sarebbe stato utilmente invocabile, poiché gli interventi oggetto di scia riguardavano una cisterna di epoca romana, preesistente all’anno 1967. In ogni caso, la preclusione costituita dall’impossibilità di autorizzare ulteriori interventi su parti irregolari di edifici post 1967 avrebbe riguardato solo le parti dell’edificio abusivamente realizzate, il che lascerebbe intendere la piena assentibilità di interventi, riguardanti porzioni regolari di più ampi consistenze.

7- Violazione del dovere di clare loqui. Difetto o insufficienza motivazionale (dunque violazione dell’art. 3 della legge 241/1990). Violazione dei principi di collaborazione e buona fede ex art. 1 della legge 241/1990: dal provvedimento impugnato non si comprenderebbero le contestazioni formulate. Ed invero, gli interventi, oggetto della scia, sarebbero, dapprima, descritti in modo confuso, senza distinguere quelli di mero consolidamento, quelli interni e quelli esterni; dopodiché le opere sarebbero evocate in modo sommario e generico e non rapportato ai ben distinti (nella relazione tecnica e sul piano oggettivo) interventi, oggetto di scia (“opere a farsi”, “opere già eseguite”, “interventi realizzati e da realizzarsi”, “ampliamento volumetrico” con “opere di sbancamento”). Non si comprenderebbe quali sarebbero le opere già realizzate ed altrettanto perplesso sarebbe il duplice riferimento, sia all’art. 36 del d.P.R. 380/2001 (che si riferisce a opere già realizzate, implicanti aumento di volume e superficie) sia all’art. 167 del D. Lgs. n. 42 del 2004 (che presuppone che le opere eseguite non abbiano creato nuovi volumi e superfici), non ragguagliato, in modo distinto e specifico, a questo o a quell’intervento.

8- Violazione dell’art. 7 della legge 241/1990 (o dell’art. 10-bis): prima di adottare l’atto impugnato, il Comune avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento, ex art. 7 della l. 241/1990.

S’è costituito in giudizio il Comune di Napoli, chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla udienza pubblica del 21.02.2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato, per le ragioni che seguono.

Occorre, in primo luogo, rilevare come, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, l'intervento oggetto di scia ha riguardato anche le aree esterne al manufatto (ex cisterna) ricadente sulla particella 452, e in particolare riguarda le p.lle 453, 455 e 457 del catasto terreni, al foglio 223, che sono state oggetto di sistemazione con pavimentazione drenante ed interventi di ingegneria naturalistica (come risulta dalla relazione tecnica di parte). Ad ogni modo, il Comune ha inteso dichiarare l’improcedibilità della scia, presentata dalla ricorrente, sulla base del fatto che la società avrebbe dovuto documentare la legittimità dello stato pregresso del cespite, ricadente sulla particella 452, avendo realizzato, da un lato, un ampliamento volumetrico mediante opere di sbancamento e cambio di utilizzo del manufatto da volume tecnico, a deposito per attrezzi agricoli, e, dall’altro, opere di messa in sicurezza e ristrutturazione riguardanti, tra l’altro, la variazione delle bucature sulle pareti esterne.

Gli interventi eseguiti sul manufatto, quindi, essendo volti non solo alla sua pura conservazione e mero consolidamento e messa in sicurezza, attraverso la demolizione di parti fatiscenti e/o di mera configurazione naturalistica, ma anche alla sua trasformazione e diverso utilizzo, sono senz’altro al di fuori del campo di applicabilità dell’art. 27 del D. Lgs. 42 del 2004. Inoltre tutti gli interventi, essendo in parte già eseguiti e non ascrivibili alla manutenzione straordinaria pesante, bensì alla nuova costruzione, e comportanti anche significative modifiche dell’assetto planimetrico del fondo circostante, non sono assentibili con una semplice scia e, per gli stessi motivi, non sono annoverabili tra quelli di cui tabella A del Dpr 31 del 2017, come tali esclusi dall’autorizzazione paesaggistica.

L’Amministrazione Comunale ha, poi, avuto modo di rilevare, in sede difensiva, come: “Dalle foto allegate all'istanza si rileva che le opere di scavo e sbancamento delle aree limitrofe alla cisterna finalizzate alla realizzazione della nuova volumetria fuori terra sono state eseguite di recente (Relazione Tecnica – foto n. 1, 4). Sono evidenti e visibili, infatti, due parti della superficie esterna della cisterna: quella superiore che era già fuori terra, o quanto meno lo è da molto tempo, caratterizzata da superfici del paramento in tufo asciutte e levigate dagli agenti atmosferici e quella che era precedentemente interrata, per un’altezza di mt 1,70 circa, venuta alla luce in seguito alle opere di sbancamento suddette e da datare comunque in epoca recente: quest’ultima è caratterizzata, infatti, da superfici del paramento in tufo umide, a causa del contatto prolungato con il terreno, e ricoperte da terreno ed elementi vegetali, con cui le stesse sono state a contatto fino a poco tempo fa. Quando il manufatto era utilizzato come cisterna ed era in gran parte interrato le bucature, poste nella parte alta del paramento della cisterna, in corrispondenza della parte fuori terra della stessa, dovevano essere semplici luci di ispezione e/o finalizzate al attingimento dell’acqua. Le aperture sono state variate in altezza, in corrispondenza della parte di paramento che è emersa in seguito alle opere di scavo (Relazione Tecnica – foto 5): quanto affermato è palese, se si osserva l’interno della cisterna (fig. 4 – pag. 4 della relazione archeologica allegata all’istanza e richiamata nel ricorso) in cui la linea orizzontale dell'intonaco idraulico, che riveste la superficie interna della cisterna, mostra come la superficie interna fosse impermeabilizzata fino a quell’altezza e che le aperture, qualora presenti, dovevano essere collocate nella parte alta della stessa, in corrispondenza della parte di paramento fuori terra. Nella relazione archeologica allegata non v’è traccia della dimostrazione, attraverso perizia documentata, della preesistenza delle aperture nella loro forma, numero e dimensione: il tecnico si limita a mostrare solo alcuni elementi architettonici di impianto per desumerne, in termini di probabilità, mai in termini di assoluta certezza, il loro utilizzo come punto di attingimento. A conferma di quanto precedentemente dedotto, dalla visura storica agli atti si rileva che l’immobile non era censito al catasto fabbricati, essendo una volumetria accessoria ed interrata destinata a cisterna: la sua costituzione come volumetria utile, destinata a deposito, risale all’anno 2013, con variazione catastale "per costituzione" n. 411.1/2013 in data 19 aprile 2013”.

Di contro, la società ricorrente non ha prodotto alcun elemento, a sostegno della legittimità degli interventi contestati.

Va evidenziato, inoltre, che il Comune di Napoli ha rilevato come la società ricorrente, in relazione agli interventi di restauro e risanamento conservativo, eseguiti sulla cisterna, ha inoltrato, in data 13 febbraio 2019, PG/536420 (P.E. 847/2019), istanza di autorizzazione paesaggistica e in data 30 ottobre 2019, PG/1000580 (P.E. 2465/2019), istanza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica per interventi di recupero edilizio con cambio di destinazione d’uso a deposito.

Entrambe le istanze sono state denegate, con disposizioni dirigenziali n. 591 del 6.09.2019, notificata in data 12.09.2019 e n. 542 dell’1.07.2020, notificata in data 10.07.2020, per le medesime motivazioni, inerenti la mancata dimostrazione della legittimità degli interventi già eseguiti, per i quali sarebbe stato necessario presentare una diversa istanza di accertamento di conformità, ex art. 36 d.P.R n. 380/2001, con contestuale accertamento di compatibilità paesaggistica, ex art. 167 D. Lgs. n. 42/2004. Entrambe le disposizioni risultano non impugnate né contestate in questa sede. Si ritiene, inoltre, ininfluente il richiamo alla autorizzazione della Soprintendenza Archeologica, in quanto con la nota, prot. n. 14036, del 16.11.2018, venivano autorizzati lavori di solo puntellamento, rimozione dei crolli e messa in sicurezza delle strutture, che nulla hanno a che vedere con gli abusi contestati o con i lavori di cui alla scia del 2020.

Non sussiste, infine, la lamentata violazione delle garanzie procedimentali previste, rispettivamente, dagli artt. 7 e 10 bis della l. 241/1990, in quanto le modifiche all’art. 21 octies della l. 241/90, introdotte dall’art. 12, comma 1, lett. d) del D. L. 16 luglio 2020, n. 76, si riferiscono esclusivamente alla comunicazione di cui all’art 10 bis della legge sul procedimento amministrativo e lasciano immutata, con precipuo riferimento alla comunicazione d’avvio del procedimento, la previsione, secondo cui il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Con riferimento, invece, alla dedotta violazione dell’art. 10 bis, per la mancata comunicazione di motivi ostativi, il Collegio intende condividere l’orientamento, espresso dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui “la natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività - che non è una vera e propria istanza di parte per l'avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge - induce ad escludere che l'autorità procedente debba comunicare al segnalante l'avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241-1990 prima dell'esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 24 gennaio 2019, n. 1111; Consiglio di Stato, sez. IV, 19 giugno 2014, n. 3112, 14 aprile 2014, n. 1800 e 25 gennaio 2013, n. 489).

Vero è anche che, per costante giurisprudenza, in materia di abusi edilizi, l’attività amministrativa è vincolata, e priva di spazi per apporti partecipativi da parte del destinatario dell’atto (cfr. T.a.r. Napoli, sez. VIII, 13 novembre 2019, n. 6167).

Per tali ragioni, quindi, il ricorso va complessivamente respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore del Comune di Napoli nella misura di euro 1.500,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Rita Luce, Consigliere, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rita Luce	Paolo Severini

IL SEGRETARIO