Pubblicato il 02/04/2025

N. 02765/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05624/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5624 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Interlab Caserta, in persona del legale rappresentante PR , Eurolab S.r.l., in persona del legale rappresentante PR , Clinica Villa del Sole Spa, in persona del legale rappresentante PR , Lab Analisi Iris di DI IG e AR SE & C. Sas, in persona del legale rappresentante PR , Istituto Diagnostico Secondigliano I.D.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante PR , Istituto per Lo Studio e La Cura del Diabete - Lab Analisi Cliniche, in persona del legale rappresentante PR , Laboratorio Analisi Chimico -Cliniche Batteriologiche Immunologiche Toledo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

L’Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato SE Ceceri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
L’U.T.G. - Prefettura di Caserta, in persona del Prefetto in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
La Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Santa Lucia n. 81;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera n. 1617 del 25.10.2021 dell'Asl Caserta ad oggetto “ Accreditamento Istituzionale INTERLAB Caserta – esecuzione Ordinanza n. 5106/2020 ” e di ogni atto in esso richiamato se ed in quanto lesivo, nella parte in cui pur riconoscendo gli esiti positivi della verifica del Nucleo di valutazione non dichiara l'accreditabilità dei ricorrenti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 26.7.2022:

del provvedimento prot. n. PG/2022/0245074 del 10.5.2022, in pari data comunicato, della Regione Campania – direzione Generale per la Tutela della Salute ed il coordinamento del Sistema Sanitario Regionale ad oggetto il diniego alla domanda presentata dall'aggregazione Interlab Caserta con PEC del 29.3.2017 e successivamente integrata con PEC del 21.7.2018 per l'accreditamento istituzionale per l'attività di “ Laboratorio generale di base con settori specializzati A1, A2 e A6 con PCR .”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente in quanto lesivo ivi inclusa la delibera dell'Asl Caserta n. 1617 del 25.10.2021 ad oggetto “ Accreditamento Istituzionale Interlab Caserta – esecuzione ordinanza n. 5106/2020 ”, già impugnata in via tuzioristica con ricorso principale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl 104 - Caserta 1, dell’U.T.G. - Prefettura di Caserta e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Cristiano De Giovanni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

a. La parte ricorrente (Interlab Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , Eurolab s.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore , Clinica Villa del Sole S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , Laboratorio Analisi cliniche IRIS di DI IC e AR SE & C. s.a.s in persona del legale rappresentante pro tempore , Istituto Diagnostico Secondigliano I.D.S. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , Istituto per lo studio e la cura del diabete – Laboratorio di analisi cliniche s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , Laboratorio di Analisi Chimico – Cliniche Batteriologiche Immunologiche Toledo di Liguoro Raffaele e C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore ) ha proposto ricorso contro l’Asl 104 Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore , l’U.T.G. - Prefettura di Caserta, in persona del Prefetto in carica, il Commissario ad acta nominato con decreto del Prefetto di Caserta n. 130153 del 18.12.2020 e la Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, per l’annullamento “ in via tuzioristica ed in parte qua ” della delibera n. 1617 del 25.10.2021 dell’Asl 104 Caserta 1 avente ad oggetto “ Accreditamento Istituzionale INTERLAB Caserta – esecuzione Ordinanza n. 5106/2020 ” e di ogni atto in esso richiamato se ed in quanto lesivo, nella parte in cui pur riconoscendo gli esiti positivi della verifica del Nucleo di Valutazione non dichiara l’accreditabilità della parte ricorrente.

a.1. A sostegno della domanda ha dedotto che, a seguito della sentenza del TAR Campania Napoli sez. I del 13 gennaio 2020, n. 156, era stato dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione, dell’Asl e della Regione Campania, ciascuna per la propria competenza, di concludere il procedimento attivato dalle ricorrenti con istanza di accreditamento inoltrata con PEC del 31.7.2018; che, stante l’inottemperanza delle Amministrazioni, con ordinanza n. 5106 del 9.9.2020, era stato nominato un Commissario ad acta il quale, in data 11.9.2021, aveva rilevato la sussistenza dei presupposti per attivare le procedure tendenti alla verifica dei requisiti generali e specifici per l’accreditamento dell’ulteriore settore A6 (genetica) con PCR e, con nota prot. n. 416709 dell’11.8.2021, aveva chiesto all’Asl 104 Caserta 1 di procedere alle verifiche; che, all’esito della verifica mediante sopralluogo come da verbale n. 1 del 1.9.2021, in data 2510.2021, l’Asl 104 Caserta 1 aveva adottato la delibera n. 1617 con la quale, preso atto delle risultanze della verifica positiva del Nucleo di Valutazione, aveva concluso che, in fase di prima applicazione e fino al completamento del processo di riorganizzazione della rete, avrebbero potuto esclusivamente accreditarsi le attività già ricomprese nei rispettivi decreti di accreditamento o delibera di accreditabilità; che detta delibera era da considerarsi censurabile nella parte in cui non si era pronunciata sull’accreditabilità della struttura.

b. Con ricorso per motivi aggiunti la parte ricorrente ha proposto ricorso per l’annullamento del provvedimento prot. 0245074 del 10.5.2022, in pari data comunicato al ricorrente, della Regione Campania avente ad oggetto il diniego alla domanda presentata dall’aggregazione Interlab Caserta con PEC del 29/3/2017 e successivamente integrata con PEC del 21/7/2018 per l’accreditamento istituzionale per l’attività di “Laboratorio generale di base con settori specializzati A1, A2 e A6 con PCR nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente in quanto lesivo ivi inclusa la delibera dell’Asl Caserta n. 1617 del 25.10.2021 ad oggetto “Accreditamento Istituzionale Interlab Caserta – esecuzione ordinanza n. 5106/2020”.

c. Nel costituirsi la ASL 104 Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , ha eccepito l’inammissibilità del ricorso principale stante la natura endoprocedimentale dell’atto impugnato e ha, comunque, chiesto rigettarsi le avverse domande; l’U.T.G. -Prefettura di Caserta, in persona del Prefetto in carica, e la Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, hanno chiesto rigettarsi l’avversa domanda.

1. L’eccezione di inammissibilità del ricorso principale proposta dalla difesa della ASL 104 Caserta è fondata in quanto la parte ha ricorrente impugnato la delibera n. 1617 del 25.10.2021, atto che ha natura endoprocedimentale (natura da intendersi pacifica atteso che la stessa difesa della parte ricorrente nel ricorso principale ha affermato: “ data la natura di atto endoprocedimentale e comunque la mancanza di conclusione del procedimento, come dichiarata dalla stessa nota commissariale depositata in giudizio in data 3/12/2021 ” – pag 3 -).

1.1. La delibera n. 1617 del 25.10.2021 è priva di contenuto provvedimentale e di rilevanza esterna e, quindi, è inidonea a produrre la definitiva lesione dell’interesse della parte ricorrente e non è, perciò, autonomamente impugnabile.

E, infatti, per giurisprudenza unanime, il ricorso può essere proposto solo da chi è portatore di un interesse effettivo alla decisione giurisdizionale, in dipendenza della concreta ed attuale lesività del provvedimento impugnato (Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2022, n. 6657).

Tale immediata attitudine lesiva non caratterizza normalmente gli atti endoprocedimentali, che rilevano ai fini dello sviluppo dell’iter procedimentale, ma non esprimono la determinazione finale dell’amministrazione, fino alla cui adozione restano sconosciuti tanto l’esito del procedimento, quanto la possibilità che esso conduca ad un provvedimento lesivo.

Di conseguenza, l’atto endoprocedimentale non è suscettibile di autonoma impugnazione e può essere contestato solo unitamente al provvedimento finale conseguentemente adottato (vds TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 17 aprile 2024, n. 1129).

2. Passando all’esame del ricorso per motivi aggiunti la parte ricorrente con il primo motivo, rubricato ” Illegittimita’ derivata ”, la difesa della parte ricorrente ha dedotto che i motivi sollevati nel ricorso principale attingerebbero l’atto conclusivo del procedimento impugnato con i motivi aggiunti.

Il motivo è infondato atteso che il ricorso principale è inammissibile con conseguente irrilevanza dei motivi in esso formulati.

3. Con il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti, rubricato “ Illegittimita’ – Violazione e falsa applicazione del decreto commissariale n. 50/2018 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 8quater del d.lgs. n. 502/92 e s.m.i. – Eccesso di potere – Sviamento ed irragionevolezza – Erronea ed apparente motivazione – contraddittorieta’- Difetto di istruttoria e di motivazione ” la parte ricorrente ha denunciato che nell’impugnato provvedimento la Regione Campania avrebbe erroneamente applicato il decreto commissariale n. 50/2018 soprapponendo la programmazione (con eventuale contingentamento) di particolare tipologie di prestazioni e, dunque, la programmazione dei volumi di prestazioni e di spesa con la regolazione e programmazione dell’accesso di una nuova struttura al mercato dei soggetti accreditati o l’accesso di una struttura già autorizzata ed accreditata (come è il caso delle ricorrenti) all’accesso ad un particolare segmento di mercato relativo ad un determinato settore della branca della Patologia Clinica.

Il motivo è infondato.

3.1. Nell’impugnato provvedimento la Regione Campania, richiamando il tipo di attività per cui ciascuna delle società ricorrenti risulta accreditata, in ragione di quanto disposto dal Commissario ad Acta con nota 2021.04166709 del 11.8.2021 (visto quanto prescritto con ordinanza del TAR Campania n. 899/2022- e all’esito di verifica effettuata dal Nucleo di Valutazione in data 1.9.2021), ha riconosciuto che la valutazione di propria competenza riguardasse le attività già ricomprese nei rispettivi decreti di accreditamento o delibera di accredibilità.

3.1.1. La Ragione Campania ha, poi, richiamato il contenuto del DCA 50/2018 che, diversamente da quanto prospettato dalla difesa della parte ricorrente, stabilisce che il titolo abilitante all’accreditamento delle prestazioni afferenti a tutti i settori specializzati è subordinato alla possibilità di prevedere un contingentamento di particolari tipologie di prestazioni in fase di programmazione dei volumi prestazionali e di spesa.

3.1.2. L’amministrazione regionale ha, quindi, richiamato il documento allegato alla delibera della Giunta n. 354/2021 inerente il fabbisogno regionale di prestazioni sanitarie per assistenza specialistica ambulatoriale e ospedaliera Anni 2020-2022 rilevando che tanto la delibera che l’allegato dimostrano come l’eventuale incremento delle prestazioni specialistiche è collegato all’inderogabile obiettivo programmatico per le direzioni strategiche delle aziende sanitarie pubbliche.

3.2. Ne segue che l’accreditamento non attribuisce di per se stesso il diritto all’erogazione delle prestazioni sanitaria ma si inserisce nell’ambito della programmazione delle medesime e del loro costo ed è, pertanto, subordinato ad una valutazione discrezionale che se congruamente e logicamente motivata non è sindacabile da questo Tribunale.

3.3. Nell’impugnato provvedimento l’ente regionale ha correttamente e logicamente indicato i presupposti di fatto e le ragioni di diritto poste alla base del diniego evidenziando il collegamento stretto tra accreditamento e programmazione con conseguente inconfigurabilità dei prospettati vizi.

4. Con il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, rubricato “ illegittimita’ – illogicita’ – irragionevolezza – violazione dei ddccaa n. 109/2013 e 50/2018 – sviamento ed eccesso di potere – violazione del principio di efficientamento funzionale di cui al dca 50/2018 – violazione dell’art. 41 della cost. ”, la parte ricorrente si è lamentata del fatto che l’ente regionale non avrebbe richiamato ed applicato l’ulteriore contenuto del decreto commissariale n. 50/2018 laddove sarebbe premiata l’aggregazione delle strutture per l’implementazione dell’offerta.

4.1. Il motivo è infondato dal momento che i profili inerenti la modalità di erogazione della prestazione sono, comunque, subordinati al presupposto della corretta programmazione delle stesse e alla valutazione del loro costo.

5. Con il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti, rubricato “ illegittimita’ – violazione e falsa applicazione dell’art.8quater del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. – violazione ed errata applicazione della dgrc 354/2021 – sviamento ed eccesso di potere – difetto di istruttoria e di motivazione ”, la parte ricorrente ha denunciato che nell’impugnato provvedimento l’ente regionale avrebbe erroneamente richiamato la delibera della Giunta Regionale n. 354/2021; delibera che avrebbe potuto applicarsi solo alle strutture già accreditate afferendo alla regolazione dei volumi di prestazioni e dei budget per l’anno 2021 e, peraltro, solo in via provvisoria per l’anno 2022.

Il motivo è infondato.

5.1. L’ente regionale ha, infatti, correttamente applicato i criteri di cui alla delibera suindicata secondo le previsioni indicate dal Commissario ad Acta nella nota 2021.04166709 del 11.8.2021, in ragione di quanto prescritto con ordinanza del TAR Campania n. 899/2022.

6. Con il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti, rubricato “ illegittimita’ – violazione e falsa applicazione della dgrc 354/2021 – violazione e falsa applicazione dell’art. 8quater del d.lgs. n. 520/92 e s.m.i. – violazione e falsa applicazione del regolamento regionale n. 1/2007 - violazione dell’art. 41 della cost. - eccesso di potere – difetto di istruttoria e di motivazione – violazione dell’art. 7 del tfue – violazione dei principi euronitaria in materia di tutela della concorrenza anche tra pubblico e privato nei quasi mercati violazione del principio di proporzionalità’ ”, la parte ricorrente ha denunciato il fatto che l’ente regionale avrebbe formulato una motivazione generica sul fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale rispetto ai criteri specificamente indicati nell’allegato di cui alla delibera della Giunta Regionale n. 354/2021.

Il motivo è infondato.

6.1. E, infatti, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa l’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 è ormai inteso in un’accezione funzionale, in virtù della quale, rifuggendosi da posizioni di carattere formalistico, sono rispettosi della disposizione in esame i provvedimenti contenenti l’esternazione di ragioni in misura e con modalità tali da consentire al cittadino la ricostruzione dell'iter logico e giuridico attraverso cui l’amministrazione si è determinata ad adottare un dato provvedimento (da ultimo: Consiglio di Stato, Sez. V, 5 dicembre 2014, n. 6026; Consiglio di Stato Sez. IV, 14 maggio 2014, n. 2502; Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 gennaio 2014, n. 137, Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 luglio 2013, n. 3670, Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 giugno 2013, n. 3070, Consiglio di Stato, Sez. VI, 26 marzo 2013, n. 1715; Consiglio di Stato, Sez. V, 21 giugno 2013, n. 3402; Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 ottobre 2013, n. 5008).

6.2. Diversamente da quanto ritenuto dalla difesa della parte ricorrente, la motivazione del provvedimento impugnato è più che adeguata a dare conto del diniego alle pretese di accreditamento in ragione dell’insussistenza dei presupposti determinati dalla delibera regionale sul rapporto tra accreditamento e programmazione fabbisogni rispetto alle prestazioni specialistiche anche in chiave di spesa sanitaria.

7 Con il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti, rubricato “ illegittimita’ – violazione e falsa applicazione dei principi del giusto procedimento e dell’art. 21octies della l. 241/1990 e s.m.i. – violazione del principio del legittimo affidamento - ”, la parte ricorrente si è lamentata del fatto che il diniego si porrebbe in contrasto con la determinazione assunta dalla stessa Regione che con nota dell’11.8.2021 avrebbe espresso parere favorevole sulla procedibilità della domanda.

Il motivo è infondato.

7.1. La nota richiamata non risulta depositata nel fascicolo telematico e, quindi, non vi è alcun riscontro rispetto a quanto affermato nell’atto difensivo.

7.1.1. In ogni caso l’impugnato provvedimento presenza autonome statuizioni decisorie che lo rendono sussumibile nell’alveo degli atti plurimotivati con conseguente irrilevanza del vizio denunciato atteso che “ Secondo la consolidata giurisprudenza (ex pluribus, Cons. Stato, VI, 17 luglio 2008, n. 3609; V, 6 giugno 2011, n. 3382; V, 21 ottobre 2011, n. 5683; IV, 6 luglio 2012, n. 3970), quando un provvedimento amministrativo negativo è fondato su una pluralità di motivi, tra loro autonomi, proprio come nel caso in esame, è sufficiente che resti dimostrata, all’esito del giudizio, la fondatezza di uno solo di questi perché ne derivi la consolidazione dell’atto, stante l’impossibilità di disporne l’annullamento giurisdizionale. A fronte di un atto c.d. “plurimotivato”, l’eventuale fondatezza di una delle argomentazioni addotte, infatti, non potrebbe in ogni caso condurre all’annullamento del provvedimento impugnato, in quanto esso rimarrebbe sorretto dal primo versante motivazionale risultato immune ai vizi lamentati (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 63 del 17 gennaio 2011)” (Tar Puglia, Sez. III, 1 dicembre 2017, n. 1235; vds anche TAR Puglia, Sez. III, 26 aprile 2017, n. 410).

8. Con il settimo motivo del ricorso per motivi aggiunti, rubricato “ Illegittimita’ – irragionevolezza e violazione del d.g.r.c. 215/2022 – violazione degli artt. 41 e 97 della cost. – violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del tfue – violazione dei principi di cui al parere dell’autorita’ garante della concorrenza e del mercato del 3/3/2022 come recepiti dalla dgrc 215/2022 ”, la parte ricorrente ha denunciato che il diniego impugnato sarebbe irragionevole e contrastante anche con le stesse determinazioni vigenti in materia di programmazione regionale dei volumi di prestazioni e tetti di spesa per l’anno 2022.

Il motivo è infondato.

8.1. Occorre premettere che il Servizio sanitario nazionale (SSN) è finalizzato alla tutela del nucleo essenziale ed irriducibile del diritto alla salute, che si traduce nell’obbligo dello Stato di assicurare i Livelli essenziali di assistenza (LEA), ed è ispirato alla coniugazione del principio della libertà dell’utente nella scelta della struttura di fiducia con il principio di programmazione delle prestazioni a carico del servizio pubblico.

Il limite del sistema, così come concepito, è rappresentato dalle effettive disponibilità finanziarie che obbligano il sistema sanitario a dotarsi di una rigida pianificazione finanziaria e che condizionano quantità e livello delle prestazioni sanitarie. Invero, la tutela della salute, quale diritto dell’individuo, come postulata dall’art. 1, comma 1, del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, deve essere correlata al principio della economicità nell’impiego delle risorse finanziarie pubbliche destinate ad assicurarla, stabilito dallo stesso art. 1, comma 2, della citata normativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 4 luglio 2011, n. 4002).

Ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa pubblica l’amministrazione sanitaria ha stabilito l’obiettivo della predeterminazione al ribasso, mediante l’utilizzo della leva dei tetti massimi alla spesa, che può essere sostenuta dal sistema sanitario pubblico per l’erogazione di prestazioni sanitarie, con la conseguente fissazione, nei contratti stipulati con i singoli erogatori privati, di limiti alle prestazioni rimborsabili.

I tetti di spesa corrispondono, infatti, al volume massimo di prestazioni remunerabili alle strutture sanitarie, oltre i quali le prestazioni eccedenti non sono remunerate dal Servizio sanitario regionale (SSR) di appartenenza.

8.1.1. La giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 1° febbraio 2012, n. 518), ha concluso che il provvedimento con cui l’amministrazione stabilisce i tetti di spesa deve assicurare un adeguato equilibrio tra le diverse articolazioni, pubbliche e private, del sistema di erogazione del servizio sanitario e la condizione necessaria per l’esercizio consapevole del potere di fissazione dei tetti di spesa è la concreta individuazione delle somme che la Regione avrà a disposizione per la spesa sanitaria e, quindi, l’intervento della delibera CIPE volta a ripartire tra le regioni il Fondo sanitario nazionale, componente prioritaria del Fondo sanitario regionale.

8.1.2. Diversamente da quanto ritenuto dalla difesa della parte ricorrente, il provvedimento impugnato risulta adeguatamente motivato rispetto alle esigenze di valutazione delle prestazioni specialistiche rispetto ai volumi di spesa individuati dalle disposizioni normative regionali per l’anno 2022.

9 La complessità della vicenda tanto fattuale che sotto il profilo esegetico a fronte della molteplicità di titoli che hanno disciplinato la vicenda in esame giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara, rispettivamente, il primo inammissibile e rigetta il secondo.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rita Luce, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere

Cristiano De Giovanni, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cristiano De Giovanni	Rita Luce

IL SEGRETARIO