Pubblicato il 04/02/2026

N. 00359/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01192/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1192 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carini, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Davide Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 20/05/2022 (doc. n. 1), con il quale il Comune Carini – Ripartizione VII ha denegato il condono edilizio richiesto dal ricorrente con istanza prot. n. -OMISSIS- del 01/03/1995 (pratica n. -OMISSIS-);

- dell'ordinanza n. -OMISSIS- del 26/04/2022 (pratica n. -OMISSIS-), notificata il 03/05/2022 (doc. n. 2), di ingiunzione di demolizione di opere edilizie adottata dalla Ripartizione X del Comune di Carini;

- nonché degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali.

E per la declaratoria di illegittimità

del silenzio e del conseguente obbligo del Comune di Carini di provvedere in ordine all'istanza avanzata dall'odierno ricorrente con nota pec del 12/05/2022 (doc. n. 3), volta alla revoca dell'ordinanza n. -OMISSIS- del Comune di Carini e all'adozione di un Piano di Recupero in variante ai sensi del comma 54, L. 23/12/1996 n. 662.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 1/6/2023:

Per l’annullamento

- dell'ordinanza n. -OMISSIS- dell'11/10/2022 (pratica n. -OMISSIS-), notificata ai sensi dell'art. 140 c.p.c. il 09/05/2023, con la quale il Capo Ripartizione VI del Comune di Carini ha dichiarato “l'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio disponibile del Comune, ai sensi dell'art. 18, comma 8, della L. N. 28 febbraio 1985, n. 47 (oggi art. 30, 8° comma, del D.P.R. 380/01 e s.m.i.) degli immobili […] costituenti la lottizzazione abusiva ed identificati in catasto al foglio di mappa n. -OMISSIS- p.lle: NCT: -OMISSIS-; NCEU: p.lle -OMISSIS-”, disponendo la trascrizione del provvedimento nei Pubblici Registri e “l'immissione in possesso delle aree e delle opere” descritte nella stessa ordinanza (doc. n. 5).

- nonché degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 5\7\2024:

Per l’annullamento

- dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 29/04/2024 (doc. n. 6), notificata il 06/05/2024, del Comune Carini – Ripartizione VI, avente ad oggetto: “notifica accertamento inottemperanza all’ordinanza di diffida a demolire n. -OMISSIS- del 26/04/2022”;

- dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 29/04/2024 (doc. n. 7), notificata il 06/05/2024, del Comune Carini – Ripartizione VI, avente ad oggetto: “ingiunzione al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di cui all’art. 31 comma 4-bis del DPR n. 380/01”;

- dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 29/04/2024 (doc. n. 8), notificata il 06/05/2024, del Comune Carini – Ripartizione VI, avente ad oggetto: “provvedimento di sgombero”;

- nonché degli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Carini;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 dicembre 2025 la dott.ssa AT BR LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 1 luglio 2022 il ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 20 maggio 2022 con il quale il Comune Carini – Ripartizione VII ha rigettato l’istanza di condono edilizio presentata il 1° marzo 1995 nonché l’ordinanza n. -OMISSIS- del 26 aprile 2022, notificata il 3 maggio 2022, con cui la Ripartizione X dello stesso Comune ha ingiunto la demolizione di ulteriori opere edilizie.

Parte ricorrente ha, altresì, agito per la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune sull’istanza inviata a mezzo PEC il 12 maggio 2022, volta alla revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS- e all’adozione di un Piano di Recupero in variante ai sensi del comma 53 delle L. n. 662/1996.

Il deducente espone in punto di fatto quanto segue:

- con istanza prot. n. -OMISSIS- del 1° marzo 1995 richiedeva il condono edilizio, ai sensi della legge n. 724/1994, di un “ immobile a piano terra, realizzato con elementi prefabbricati, sito in contrada -OMISSIS-, indicato in catasto al foglio n. -OMISSIS- con particelle n. -OMISSIS- e -OMISSIS- (oggi -OMISSIS- )”:

- con ordinanza n. -OMISSIS- del 26 gennaio 1993, il Commissario Straordinario del Comune di Carini aveva ingiunto alla Società Cooperativa a r.l. -OMISSIS- (proprietaria dell’area e della quale il ricorrente era socio) “ la sospensione dei lavori di lottizzazione eseguiti in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati o senza la prescritta autorizzazione ”. Avverso tale ordinanza la Cooperativa proponeva ricorso straordinario al Presidente della Regione, che veniva respinto con D.P. Reg. n. 528/2000;

- con nota prot. n. -OMISSIS- del 26 aprile 2022 il Comune di Carini comunicava l’avvio del procedimento finalizzato al diniego della domanda di condono, richiamando l’ordinanza n. -OMISSIS- del 26 gennaio 1993 ed assegnando all’interessato un termine di dieci giorni per presentare eventuali osservazioni;

- con nota pec del 12 maggio 2022 il deducente presentava le proprie osservazioni, rilevando che, in esecuzione di un Piano Particolareggiato approvato dal Comune nel 2000 (oggi inefficace per il decorso del termine decennale di validità) la zona risulta completamente urbanizzata. Tenuto conto del mutamento dello stato di fatto chiedeva, pertanto, la revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS- nonché l’adozione di un Piano di Recupero in variante ai sensi della legge 662/1996;

- con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 20 maggio 2022 il Comune rigettava la domanda di condono senza prendere posizione sui rilievi formulati con le osservazioni;

- nelle more, con ordinanza n. -OMISSIS- del 26 aprile 2022 il Comune ingiungeva la demolizione di alcune opere realizzate successivamente all’istanza di condono, consistenti in un “porticato aperto in strutture miste di dimensione di mt. 2,00 x 5,00 circa, e due casette di legno rispettivamente di mt. 2,00 x 2,00 e 2,40 x 2,40”.

Parte ricorrente lamenta la illegittimità dei provvedimenti impugnati sotto i seguenti profili:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 30 DPR n. 380/2001, degli artt. 29 e 35 comma 13 della L. n. 47/1985, art. 2, comma 54 della L. n. 662/1996, dell’art. 2 della legge 241 del 1990.

La lottizzazione abusiva è ravvisabile solo allorché il frazionamento a fini edificatori sia avvenuto in una zona del territorio comunale non sufficientemente urbanizzata o con una destinazione urbanistica incompatibile.

Nel caso di specie non sussisterebbe alcuno dei suddetti presupposti.

Ed infatti:

- al tempo dell’abuso era vigente il PRG approvato con Decreto n 248 del 7 giugno 1983 a norma del quale l’immobile in questione ricadeva in zona “C3”, destinata a “nuovi insediamenti abitativi”, regolata dall’art. 16 delle N.T.A., il quale prescriveva che “l’edificazione avviene esclusivamente attraverso piani di lottizzazione o piani particolareggiati”:

- l’allora vigente PRG, tuttavia, cristallizzava uno sviluppo urbanistico non attuale che non teneva conto dell’incontrollato abusivismo generalizzato che aveva comportato la totale urbanizzazione della zona.

Ed infatti, con delibera del Consiglio Comunale di Carini n. 141 del 30.05.1997, è stato adottato uno stralcio del Piano Particolareggiato relativo alla zona in esame che inserisce il lotto del ricorrente in zona “C3”, destinata a “Nuova Edilizia in Lotti Singoli”.

Sebbene il suddetto Piano Particolareggiato sia decaduto per il decorso del termine decennale e non sia stato approvato alcun valido strumento urbanistico per la zona in questione, dallo stesso emerge la completa urbanizzazione di quella parte del territorio, tale da escludere la necessità di un piano esecutivo.

Le ragioni poste a fondamento dell’ordinanza n. -OMISSIS- non sarebbero, pertanto, più sussistenti.

Il Comune, quindi, prima di adottare il diniego qui impugnato, avrebbe dovuto tener conto dell’attuale situazione urbanistica.

Osserva, altresì, il ricorrente che, nel caso di specie, l’abuso contestato con l’ordinanza n. -OMISSIS- riguarda un piccolo condominio e non è, pertanto, tale da incidere, come richiesto dall’art. 30 del DPR 380/2001, sulla potestà programmatoria dell’Amministrazione.

Per tali ragioni, il ricorrente ha chiesto la revoca di quell’ordinanza nonché l’adozione di un nuovo strumento urbanistico (variante che, tuttavia, non è stata adottata dal Comune per l’area in argomento).

Il Comune, inoltre, contravvenendo a quanto previsto dall’art. 2, comma 54 della legge n. 662/1996 non ha, altresì, nemmeno adottato l’apposito Piano di Recupero, anch’esso oggetto di apposita richiesta con le osservazioni presentate in riscontro al preavviso di diniego.

Su tali istanze (revoca e adozione di una variante allo strumento urbanistico o di un Piano di Recupero) l’amministrazione comunale non si è pronunciata, così violando l’art. 2 della legge n. 241/90.

Stante, infine, l’autonomia dei due procedimenti (di accertamento della lottizzazione e di sanatoria edilizia) la sanatoria degli immobili dovrebbe comunque essere concessa.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 35, d.p.r. n. 380/2001. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dalla causa tipica. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità e contraddittorietà manifesta.

Il Comune, del tutto contraddittoriamente, ha ordinato al ricorrente di provvedere alla demolizione, mentre, ai sensi dell’art. 30 comma 8, “le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere”.

L’ordinanza di demolizione, peraltro, avverte il suo destinatario che “ai sensi […] dell’art. 35, comma 2, del D.P.R. 380/01 […] la demolizione delle opere è eseguita a cura del Comune ed a spese dei responsabili dell’abuso” , dimostrando evidente perplessità su chi deve procedere alla demolizione.

Perplessità che è altresì dimostrata dall’ulteriore avvertimento contenuto nell’ordinanza, secondo cui, trascorsi 90 giorni senza che il provato abbia ottemperato all’ordine demolitorio, le opere saranno acquisite al patrimonio comunale.

Dimentica il Comune che le aree e le relative opere sulle stesse insistenti sono state già acquisite al patrimonio comunale trascorsi i 90 giorni dall’ordinanza n. -OMISSIS-.

Sarebbe stata omessa, infine, la diffida che ai sensi dell’art. 35 del DPR 380/2001 deve precedere l’ordine demolitorio.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10, l. Reg. Sic. 21/05/2019 n. 7, e degli artt. 7 e 8, l. 07/08/1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale .

L’ordinanza di demolizione non è stata preceduta dalla comunicazione dell’avvio del relativo procedimento in asserita violazione delle norme richiamate in rubrica.

IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20, l.r. n. 4/2003. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 33 e 37, d.p.r. n. 380/2001. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della causa tipica. Erroneità nei presupposti. Carenza di istruttoria. Difetto di motivazione. Illogicità manifesta .

Le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- consistono in un porticato aperto in strutture miste di dimensione di mt. 2,00 x 5,00 circa, e due casette di legno rispettivamente di mt. 2,00 x 2,00 e 2,40 x 2,40”.

La tettoia non sarebbe soggetta a concessione edilizia ai sensi dell’art. 20 comma 4 della L.R. n. 4/2003.

Neanche i due modesti locali tecnici prefabbricati sarebbero soggetti a concessione o permesso di costruire, trattandosi di pertinenze con volume inferiore al 20% del volume dell’edificio principale.

Anche se considerate abuso, si tratterebbe di pertinenze di modesta entità, soggette semmai a sanzione pecuniaria e non demolitoria (art. 37 D.P.R. 380/2001).

2. Il Comune di Carini si è costituito in giudizio con atto di mero stile depositato il 13 ottobre 2022.

3. Con motivi aggiunti depositati il 1° giugno 2023 il ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. -OMISSIS- dell’11 ottobre 2022 con cui è stata dichiarata “l’acquisizione gratuita di diritto al patrimonio disponibile del Comune, ai sensi dell’art. 18, comma 8, della L. n. 28 febbraio 1985 n. 47 (oggi art. 30, 8° comma, del D.P.R. n. 380/01 e s.m.i.) degli immobili (aree ed opere edili insistenti, nei casi ricorrenti e sopra meglio specificati) costituenti la lottizzazione abusiva …”.

Il ricorrente lamenta la illegittimità del provvedimento impugnato sotto i seguenti profili:

I. Illegittimità derivata.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10, L.re. sic. 21/05/2019 n. 7, e degli artt, 7 e 8 L. 07/08/1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale.

Lamenta il ricorrente che sarebbe mancata da parte del Comune resistente qualsiasi comunicazione all’odierno ricorrente dell’avvio del procedimento, poi conclusosi con l’atto oggi impugnato.

III. Questione di illegittimità costituzionale dell’art. 30, comma 8, D.P.R. n. 380/2001, per violazione degli artt. 2, 3, 25, 27, 42, 43, 97 117, primo comma della Costituzione .

La sanzione dell’acquisizione prevista dall’art. 30 comma 8 sarebbe dotata di carica afflittiva e natura punitiva, tanto più in un caso come quello in esame in cui, pur ammettendosi la sussistenza dei presupposti della lottizzazione abusiva, il fabbricato del ricorrente sarebbe perfettamente sanabile.

La norma violerebbe, pertanto, il principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost.

4. Con secondo ricorso per motivi aggiunti depositato il 5 luglio 2024 il ricorrente ha impugnato i successivi provvedimenti con cui il Comune ha accertato l’inottemperanza all’ordine di demolizione n. -OMISSIS- (ordinanza n. -OMISSIS- del 29 aprile 2024), ha ingiunto il pagamento della sanzione pecuniaria di cui all’art. 31 comma 4 bis del DPR n. 380/2001 (ordinanza n. -OMISSIS- del 29 aprile 2024) ed ha disposto, infine, lo sgombero degli immobili e delle relative pertinenze (ordinanza n. -OMISSIS- del 29 aprile 2024).

Il ricorrente lamenta la illegittimità dei provvedimenti qui impugnati sotto i seguenti profili:

I. Illegittimità derivata

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 e 10, L.re. sic. 21/05/2019 n. 7, e degli artt, 7 e 8 L. 07/08/1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Violazione del principio del contraddittorio procedimentale.

III. Sulle ordinanze n. 34 e 35 di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e di ingiunzione al pagamento della sanzione amministrativa: violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4-bis, D.PR. n. 380/2001. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dalla causa tipica. Difetto di presupposti e motivazione. Illogicità manifesta.

I provvedimenti qui impugnati sarebbero illegittimi atteso che ai sensi dell’art. 30 comma 8 del DPR 380/2001, è il Comune che deve provvedere alla demolizione delle opere, non potendo, pertanto ragionevolmente contestarsi al deducente alcuna inottemperanza.

L’applicazione della sanzione ex art. 31 comma 4 bis sarebbe ulteriormente illegittima tenuto conto che oggetto dell’ordine demolitorio n. -OMISSIS- era un modesto ampliamento per il quale è stata ingiunta la demolizione ai sensi dell’art. 35 del DPR 380/2001. Tale disposizione non prevede alcuna sanzione pecuniaria per il privato che non ottemperi all’abuso.

Tenuto conto della natura dell’abuso (ampliamento di mq 20 circa) nessuna sanzione pecuniaria avrebbe potuto comunque essere applicata, trattandosi di opere non soggette a concessione o autorizzazioni.

IV. Sull’ordinanza di sgombero n. -OMISSIS-: violazione e falsa applicazione degli artt. 822, 823, 824, 825,826 e 828 del codice civile. Nullità per difetto assoluto di attribuzione ex art. 21-septies della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dalla causa tipica. Difetto di presupposti e motivazione. Illogicità manifesta .

L'ordinanza di sgombero è stata emessa in carenza assoluta di potere atteso che, ai sensi dell’art. 30 comma 8, del DPR n. 380/2001 “ trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune” .

Trattandosi di beni del patrimonio disponibile non può, pertanto, ritenersi applicabile l'art. 823, co. 2 c.c., il quale ammette il ricorso dell'Amministrazione all'esercizio di poteri amministrativi al fine di tutelare esclusivamente i beni del demanio pubblico (cd. autotutela possessoria).

5. All’udienza straordinaria di smaltimento del 10 dicembre 2025 – in vista della quale le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi insistendo sulle conclusioni già rassegnate ed ulteriormente argomentando le proprie tesi difensive – la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. Il ricorso introduttivo è infondato.

6.1. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente tenta di rimettere in discussione la lottizzazione abusiva evidenziando che, nel caso di specie, non sussisterebbero i relativi presupposti perché la zona sulla quale gli immobili insistono sarebbe completamente urbanizzata, come acclarato dal Piano Particolareggiato adottato con delibera del Consiglio comunale n. 141 del 30 maggio 1997 che, pur se decaduto per il decorso del termine decennale, avrebbe fotografato la completa urbanizzazione di quella parte del territorio, escludendo la necessità di un piano esecutivo.

L’assunto non può essere condiviso.

Ed infatti, con ordinanza n. -OMISSIS- del 26 gennaio 1993, il Commissario Straordinario del Comune di Carini ha ingiunto alla Società Cooperativa -OMISSIS- (proprietaria dell’area oggetto di lottizzazione) “la sospensione dei lavori di lottizzazione eseguiti in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati o senza la prescritta autorizzazione (art. 18 Legge 28/02/85 n. 47)”.

Il ricorso straordinario al Presidente della Regione proposto dalla società contro tale ordinanza è stato respinto con D.P. Reg. n. 528/2000, determinandosi in tal modo il consolidamento degli effetti della stessa.

Orbene, l’articolo 18 della legge n. 47/1985, allora vigente, prevede al comma 7 che “nel caso in cui il sindaco accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel primo comma dell’art. 6, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atto tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registi immobiliari” Ai sensi del successivo comma 8 “Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma precedente, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere”.

Di identico tenore l’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 che al comma 8 prevede che «…, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune, il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere…».

La giurisprudenza ha chiarito che “ la formulazione della norma differisce da quella del successivo art. 31, comma 3, dello stesso testo unico che, nell’ipotesi di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, prevede che «…, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita…».

L’acquisizione delle aree lottizzate, nella loro interezza, è quindi un effetto automatico e vincolato dell’accertamento della violazione in parola, che non lascia al Comune alcun margine di discrezionalità e che si giustifica in relazione all’estrema gravità della violazione stessa che, come detto, lede interessi primari e indisponibili legati alla pianificazione e al corretto sviluppo del territorio.

La scelta di trasferire l’area in capo all’ente pubblico, onde ricomporne l’unità giuridica e funzionale, risponde pertanto ad una precisa ragione ripristinatoria dei valori violati a seguito dell’illecito.

La giurisprudenza ha, pure, chiarito in proposito che «l’acquisizione gratuita dell’area e la demolizione sono misure direttamente previste dalla legge, sicché l’Amministrazione non ha la possibilità di adottare soluzioni alternative», derivandone che non può trovare applicazione il principio di proporzionalità, il quale presuppone l’esistenza di un potere discrezionale che, nel caso di specie, è invece del tutto assente (T.a.r. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. V, 26 febbraio 2025, n. 481, cit.)». (CGA, parere n. 156 dell’8 luglio 2025).

In assenza di revoca o di annullamento dell’ordinanza di sospensione dei lavori di lottizzazione n. -OMISSIS- l’acquisizione di diritto al patrimonio disponibile del Comune delle aree sulle quali le opere insistono, si era, pertanto già perfezionata alla data di presentazione della domanda di condono edilizio (1° marzo 1995) risultando, conseguentemente, il diniego qui impugnato un atto dovuto, non rilevando l’eventuale urbanizzazione della parte di territorio interessata, intervenuta in epoca successiva (o, comunque, ritenuta non adeguata dall’amministrazione comunale che con la più volte richiamata ordinanza n. -OMISSIS-, aveva ritenuto sussistente la lottizzazione abusiva).

Né, tanto meno, rileva che già all’epoca dell’adozione dell’ordinanza n. -OMISSIS- non potesse, secondo la tesi di parte ricorrente, configurarsi alcuna lottizzazione abusiva in ragione del fatto che le opere realizzate riguarderebbero un piccolo condominio e non sarebbero tali da incidere sulla potestà programmatoria dell’Amministrazione, non essendo qui in discussione, come già chiarito, la legittimità di quell’ordinanza che non costituisce oggetto del presente gravame.

Non è nemmeno pertinente la sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa n. 943 del 25 novembre 2025, richiamata da parte ricorrente nel corso dell’udienza pubblica di discussione della causa, essendo oggetto di quel giudizio – a differenza di quello in esame -, non solo il diniego di condono ma il provvedimento, successivamente adottato e impugnato con motivi aggiunti, con cui era stata contestata la lottizzazione abusiva ed era stato disposto, ai sensi dell’art. 30 comma 8, del DPR n. 380/2001, la sospensione dei lavori e il contestuale divieto di disporre dei suoli e delle opere.

Chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di tale provvedimento il CGA ha ritenuto che “l’Amministrazione avrebbe dovuto accertare che l’edificazione ha comportato una trasformazione del territorio in assenza di opere urbanizzative primarie e secondarie pari allo standard urbanistico minimo prescritto, tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo. Nel provvedimento impugnato, tale presupposto è assunto senza alcun elemento di dimostrazione, a fronte di quanto contrariamente dedotto da parte degli interessati. Di contro, gli istanti hanno depositato copiosa documentazione inerente lo stato di urbanizzazione, quanto a rete fognaria e di fornitura di energia elettrica, oltre che di servizi pubblici di trasporto, che non risulta smentita dall’Amministrazione”.

Nel caso di specie, invece, non si discute della legittimità dell’ordinanza n. -OMISSIS-, di sospensione dei lavori di lottizzazione (che precede di molti anni il gravato provvedimento di diniego della domanda di condono, nonché la stessa domanda di condono), mai revocata e divenuta irrevocabile a seguito del rigetto, con D.P.Reg. n. 528/2024, del ricorso straordinario proposto avverso la stessa.

6.2. Parte ricorrente lamenta, altresì, la illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza di revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS-.

Anche tale rilievo è infondato non sussistendo alcun obbligo per l’amministrazione di revocare un proprio provvedimento i cui effetti si sono, peraltro, ormai da tempo consolidati.

6.3. Sotto distinto e concorrente profilo, parte ricorrente lamenta il difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata, per non avere l’amministrazione proceduto all’adozione di una variante di recupero in applicazione della L. n. 47/1985 e della normativa successiva.

Anche tale censura è infondata.

6.3.1. Conformemente a consolidata giurisprudenza, non può ravvisarsi, invero, a carico dell’Amministrazione la sussistenza di un obbligo di adozione di una variante urbanistica per sanare situazioni di abusivismo diffuso (Consiglio di Giustizia Amministrativa, parere n. 156/2025 cit.; Cons. Stato, sez. I, parere n. 565 del 14 marzo 2022).

6.3.2. In merito alla mancata adozione di un Piano di recupero, va osservato che, come già affermato da questo Tribunale (cfr. sez. V, sentenza n. 2279 del 16 ottobre 2025 e giurisprudenza ivi richiamata) «sia l’art. 29 della L. n. 47/1985, sia l’art. 2, comma 54, della L. n. 662/1996 - che ad esso rinvia espressamente - sono diretti a favorire il recupero urbanistico dei nuclei abusivi esistenti alla data del 1º ottobre 1983, e non anche di quelli realizzati successivamente. Pertanto, la disciplina invocata non è applicabile ratione temporis alla lottizzazione abusiva oggetto di causa, sorta in epoca posteriore.

Al netto di tali considerazioni, vale osservare che l’adozione di strumenti urbanistici attuativi, ivi compresi i piani di recupero, rientra tra le valutazioni discrezionali dell’amministrazione comunale, non suscettibili di imposizione da parte del privato. Come chiarito dal Consiglio di Stato, «non sussiste alcun obbligo per l’Amministrazione di predisporre una variante urbanistica volta a sanare situazioni di abusivismo diffuso » (Cons. Stato, Sez. I, parere n. 565/2022 cit.). Ne consegue che il privato non può vantare alcun diritto soggettivo all’adozione di un piano di recupero o di una variante urbanistica a fini sananti, trattandosi di scelte di natura pianificatoria e discrezionale.

[…] La conclusione non muta nemmeno alla luce del richiamato art. 14 della L.R. n. 37/1985 che, in attuazione dell’art. 29 della L. n. 47/1985, ha previsto quanto segue:

“ Gli edifici residenziali, produttivi e di servizio, sorti nei territori comunali della Regione in contrasto gli strumenti urbanistici vigenti o in assenza o in difformità di licenza o di concessione edilizia che costituiscono agglomerati, ancorché negli stessi risultino incluse costruzioni regolarmente autorizzate, devono essere individuati con riferimento alla data del 1º ottobre 1983, con deliberazione del consiglio comunale entro novanta giorni dall’ entrata in vigore della presente legge. […].

“Il recupero urbanistico degli agglomerati di cui ai precedenti commi si realizza mediante piani particolareggiati.

“Tali piani costituiscono varianti allo strumento urbanistico generale. […].

“La redazione dei piani particolareggiati di recupero urbanistico è obbligatoria nel caso in cui gli agglomerati individuati abbiano una consistenza volumetrica non inferiore a 12 mila metri cubi per ettaro, prevalentemente abusiva, a prescindere dal numero dei fabbricati e dalla distanza esistente fra gli stessi e, nel caso con volumetrie inferiori, a condizione che gli agglomerati siano caratterizzati da gravi carenze igienico – sanitarie per assoluta mancanza di opere di urbanizzazione primaria e da degrado ambientale.

“La redazione dei piani particolareggiati non sospende la procedura per il rilascio della concessione in sanatoria”.

Secondo parte ricorrente, dall’ultimo comma della disposizione regionale emergerebbe la possibilità di rilasciare il condono edilizio per singole unità abitative anche in assenza della variante urbanistica.

Tale interpretazione non può essere condivisa.

La norma, infatti, si limita a stabilire che, nelle more della redazione del piano di recupero, non è sospesa la procedura per il rilascio della concessione in sanatoria. Ciò non significa, tuttavia, che la concessione possa essere rilasciata in difformità dal piano regolatore generale in assenza del piano particolareggiato in variante.

In ogni caso, la disposizione regionale si riferisce unicamente agli agglomerati individuati con riferimento alla data del 1º ottobre 1983, e pertanto non è applicabile all’agglomerato edilizio oggetto del presente giudizio, sorto successivamente a seguito della lottizzazione abusiva».

La censura deve essere, pertanto, respinta sia perché non sussiste alcun obbligo per il Comune di adottare strumenti urbanistici di recupero, sia perché – in ogni caso – la fattispecie dedotta non ricade nell’ambito applicativo delle norme invocate dalla parte ricorrente, con conseguente insussistenza di un vizio motivazionale nel provvedimento impugnato.

6.4. Quanto alla asserita possibilità di sanare i manufatti insistenti sull’area lottizzata abusivamente, pur essendo innegabile che la lottizzazione abusiva costituisce una fattispecie autonoma e distinta rispetto alle singole costruzioni prive di titolo edilizio, non può non richiamarsi il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui “non possono applicarsi alla lottizzazione abusiva né la disciplina dell’accertamento di conformità di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, né le diverse norme di condono edilizio succedutesi nel tempo. Ciò in quanto le singole porzioni di suolo non possono essere considerate isolatamente, ma devono essere valutate nel loro insieme, poiché l’attività lottizzatoria determina una trasformazione complessiva della destinazione urbanistica dell’area (Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3381; Sez. II, 7 agosto 2019, n. 5607; Sez. VI, 4 novembre 2019, n. 7530). Le opere realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva possono essere oggetto di sanatoria solo a seguito di una valutazione complessiva dell’intervento, da effettuarsi secondo il meccanismo speciale previsto dagli artt. 29 e 35, comma 13, della L. n. 47/1985, vale a dire mediante adozione di una variante allo strumento urbanistico generale (Cons. Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 765; CGA, n. 274/2021)” (Tar Palermo, Sez. V, sentenza n. 2279/2025 cit.)

6.5. Non è fondato il secondo motivo di ricorso con cui parte ricorrente lamenta la illegittimità dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- del 26 aprile 2022 (relativa ad opere eseguite in data successiva all’ordinanza n. -OMISSIS-), in quanto non preceduta dalla diffida prevista dall’art. 35 del D.P.R. n. 380/2001.

Ed invero, come chiarito dalla giurisprudenza, la mancanza della suddetta non comporta la illegittimità dell’ordine demolitorio “dal momento che essa risponde solo allo scopo di consentire al privato di adempiere spontaneamente (Cons. Stato, sez. VII, n. 9786/2024, cit.; 4 aprile 2024, n. 3089), e tale finalità è assicurata anche dall’ingiunzione in esame, che ha assegnato al destinatario un termine per la demolizione” (CGA parere n. 232 del 20 ottobre 2025).

Non si ravvisa, pertanto, alcuna abnormità del provvedimento che, pur richiamando l’art. 35 del DPR 380/2001, ha preventivamente assegnato al privato un termine per provvedere spontaneamente alla demolizione delle opere abusive.

6.6. Parimenti infondato è il terzo motivo del ricorso introduttivo con cui viene contestata una pretesa illegittimità dell’ordinanza di demolizione in quanto non preceduta dalla comunicazione dell’avvio del procedimento.

Secondo costante giurisprudenza, dalla quale questo Collegio non intende discostarsi, i provvedimenti aventi natura di “atto vincolato” (come l’ordinanza di demolizione), non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 non essendo prevista la possibilità per l’amministrazione di effettuare valutazioni di interesse pubblico relative alla conservazione del bene.

L'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto e, in quanto tale, non deve essere preceduto dall'avviso ex art. 7 L. 7 agosto 1990, n. 241, trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge; pertanto, trattandosi di un atto volto a reprimere un abuso edilizio, esso sorge in virtù di un presupposto di fatto, ossia l'abuso, di cui il ricorrente deve essere ragionevolmente a conoscenza, rientrando nella propria sfera di controllo (Tar Lazio, Sez. II quater, sentenza n. 5355 del 14 maggio 2018; Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2681 del 5 giugno 2017; Sez. V, sentenza n. 2194 del 28 aprile 2014).

6.7. Non rileva, altresì, la consistenza dell’abuso, trattandosi di un’opera insistente su un’area acquisita al patrimonio del Comune e quindi non più nella disponibilità del ricorrente, oltre che realizzata in pendenza della domanda di condono.

La ritenuta natura pubblica del terreno rende, invero, non contestabile la legittimità dell’ordine di demolizione, nella parte in cui evidenzia l’assenza di un titolo di legittimazione in capo al ricorrente.

Ai sensi dell’art. 35 del DPR n. 380/2001 la realizzazione di un intervento senza titolo su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici comporta necessariamente la rimozione dei manufatti a prescindere dal regime edilizio cui siano in astratto sottoposte le opere realizzate.

Tale considerazione priva di interesse parte ricorrente a contestare la “proporzionalità” della misura demolitoria adottata, non potendo essi vantare alcun titolo alla conservazione dell’opera (cfr. in termini Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 4626 dell’8 maggio 2023).

Deve, peraltro, anche con riferimento all’abuso oggetto dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-, ribadirsi che, nell’ambito dell’attività lottizzatoria, che determina una trasformazione complessiva della destinazione urbanistica dell’area, le singole porzioni di suolo non possono essere considerate isolatamente ma devono essere valutate nel loro insieme (cfr. § 6.4.)

Risulta, pertanto, infondato anche il quarto motivo del ricorso introduttivo.

7. Anche il primo ricorso per motivi aggiunti – proposto avverso l’ordinanza n. -OMISSIS- con cui è stata dichiarata “l’acquisizione gratuita di diritto al patrimonio disponibile del Comune, ai sensi dell’art. 18, comma 8, della L. n. 28 febbraio 1985 n. 47 (oggi art. 30, 8° comma, del D.P.R. n. 380/01 e s.m.i.) degli immobili (aree ed opere edili insistenti, nei casi ricorrenti e sopra meglio specificati) costituenti la lottizzazione abusiva …” - è infondato.

7.1. La natura automatica e vincolata dell’acquisizione delle aree lottizzate, nella loro interezza, rende irrilevante la mancanza della comunicazione dell’avvio del procedimento, risultando pertanto infondato il primo motivo atteso che nessun utile apporto partecipativo avrebbe potuto essere dato dal ricorrente in sede di contraddittorio procedimentale.

Come già chiarito (cfr. § 6.1.), invero, sia l’acquisizione gratuita dell’area che la demolizione sono misure direttamente previste dalla legge, non potendo conseguentemente l’Amministrazione, che non ha alcun potere discrezionale, adottare soluzioni alternative (CGA, parere n. 156/2025 cit.).

7.2. Parte ricorrente ha dedotto, altresì, la violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, assumendo che l’acquisizione gratuita delle aree lottizzate al patrimonio disponibile del comune determinerebbe un sacrificio irragionevole ed eccessivo del diritto di proprietà.

Si tratterebbe di una sanzione di natura afflittiva e punitiva non proporzionata, potendo a tale scopo ritenersi sufficiente la sanzione demolitoria che consentirebbe, da sola, di ripristinare lo status quo ante , tanto più in un caso come quello in esame in cui il fabbricato realizzato sarebbe perfettamente sanabile ed insisterebbe, inoltre, in un territorio già completamente urbanizzato.

Sarebbe evidente, pertanto, la violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.

La censura non può essere accolta.

Come già ritenuto da questa Sezione con sentenza n. 2.500 del 17 novembre 2025, che il Collegio condivide, “Le misure previste dall’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 hanno natura strettamente ripristinatoria dell’assetto urbanistico violato, sono finalizzate a reintegrare il territorio nel suo ordinato sviluppo pianificato e non perseguono scopi afflittivi o punitivi. Proprio questa loro connotazione oggettiva le colloca al di fuori dell’ambito delle “pene” o delle “sanzioni sostanzialmente penali” ai sensi dei criteri Engel elaborati dalla Corte EDU (sent. 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri c. Italia, ricc. nn. 18640/10, 18647/10, 18663/10, 18668/10 e 18698/10), come riconosciuto anche dalla giurisprudenza nazionale (Cons. St., sez. II, 27 agosto 2021, n. 6060). Ne consegue che non trovano applicazione le garanzie convenzionali proprie della materia penale sostanziale, ivi incluso il principio di proporzionalità delle pene.

Le medesime considerazioni valgono con riferimento al diritto dell’Unione europea. L’art. 49, par. 3, della Carta dei diritti fondamentali - che sancisce il divieto di pene sproporzionate - opera esclusivamente rispetto a misure aventi natura punitivo-sanzionatoria. La Corte di giustizia, anche nella sentenza della Grande Sezione dell’8 marzo 2022, C-205/20, ha applicato tale parametro soltanto in settori in cui la misura nazionale presentava carattere afflittivo secondo i criteri Engel, mutuati dalla giurisprudenza della Corte EDU. Ciò conferma che l’art. 49, par. 3, non può essere invocato per misure di carattere vincolato e ripristinatorio quali quelle in esame. […] Infine, non risulta violato l’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU. Il secondo comma della disposizione chiarisce che le garanzie convenzionali « non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi […] necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale ». Nel caso di specie, le misure previste dall’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 costituiscono proprio l’attuazione di tale potere statale: esse disciplinano l’uso del territorio in funzione dell’interesse generale alla tutela dell’assetto urbanistico, sicché l’ingerenza sul diritto di proprietà risulta conforme alla previsione convenzionale e dunque pienamente legittima”.

8. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato i provvedimenti con cui l’amministrazione comunale ha accertato l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- (ordinanza n. -OMISSIS-), ha irrogato la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31 comma 4 bis del DPR 380/2001 (ordinanza n. -OMISSIS-) ed ha, infine, disposto lo sgombero delle aree interessate dalla lottizzazione abusiva (ordinanza n. -OMISSIS-).

8.1. Ritiene il Collegio che sia fondata e da accogliere la censura, sollevata avverso l’ordinanza n. -OMISSIS-, con cui è contestata la inapplicabilità al caso di specie della sanzione pecuniaria di cui all’art. 31 comma 4 bis del Dpr n. 380/2001.

Deve in proposito richiamarsi l’orientamento secondo cui la suddetta “ misura opera solo in caso di inottemperanza all'ordine di demolizione e non è estendibile analogicamente alla diversa ipotesi di cui all'art. 35 del T.U.E., in ragione proprio della natura sanzionatoria della stessa (cfr., sulla natura sanzionatoria, Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3727)” (Consiglio di stato, sez. VI, sentenza n. 2522 del 15 marzo 2024).

Nel caso di specie, infatti, la sanzione pecuniaria è stata irrogata per l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n -OMISSIS- che, tuttavia, era stata adottata ai sensi dell’art. 35 del DPR n. 380/2001 in considerazione del fatto che l’abuso contestato era stato realizzato in un’area già acquisita al patrimonio disponibile del Comune ai sensi dell’art. 30 comma 8 dello stesso T.U.

L’art. 35 non prevede alcuna sanzione pecuniaria per l’ipotesi di inottemperanza all’ordine demolitorio e, come condivisibilmente ritenuto dal Consiglio di Stato, deve escludersi l’applicazione analogica dell’art. art. 31 comma 4 bis data la natura sanzionatoria della misura ivi prevista.

L’ordinanza n. -OMISSIS- del 29 aprile 2024, che tale misura ha ritenuto di applicare è, pertanto, illegittima e deve essere annullata.

8.2. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è, per il resto infondato e deve essere rigettato.

Non può essere condiviso l’assunto secondo cui l’amministrazione comunale non avrebbe potuto disporre lo sgombero delle aree oggetto dell’abusiva lottizzazione risultando le stesse acquisite al patrimonio disponibile del Comune.

Come, invero, chiarito dalla giurisprudenza, che il Collegio condivide, «in tal senso depone il chiaro tenore testuale dell’art. 30 D.P.R. n. 380/2001 (e già del previgente art. 18 legge n. 47 del 1985) secondo cui “ Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l'immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari ” (co. 7), precisandosi, poi, che “ Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all'articolo 31, comma 8 ” (co. 8). Una volta, dunque, acquisita al patrimonio comunale disponibile l’area abusivamente lottizzata il Comune è obbligato a procedere alla demolizione delle opere abusive e, di conseguenza, deve ordinare lo sgombero dei locali al fine di acquisirne la disponibilità liberi da cose e persone per poterli, poi, demolire. L’ordine di rilascio dell’immobile, dunque, costituisce un potere implicito che rinviene il suo fondamento nella medesima norma statuente l’obbligo per il Comune di demolire le opere abusivamente realizzate, ossia l’art. 31 co. 8 D.P.R. n. 380/2001, in quanto propedeutico a consentire l’esercizio del potere esplicito previsto, non potendosi procedere alla demolizione dei manufatti abusivi se ancora occupati» (CGA sentenza n. 565 del 22 luglio 2024; cfr,, altresì, Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 6635 del 23 luglio 2024 e giurisprudenza ivi richiamata).

9. In conclusione, in ragione di quanto rilevato:

- il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 31 maggio 2023 e depositato il successivo 1° giugno) sono infondati e devono essere rigettati;

- il secondo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 2 luglio 2024 e depositato il successivo 5 luglio) è fondato e deve essere accolto solo nella parte che ha ad oggetto l’ordinanza n. -OMISSIS- del 29 aprile 2024 che deve essere, pertanto, annullata. È per il resto infondato e deve essere rigettato.

10. La complessità e parziale novità delle questioni esaminate nonché la parziale reciproca soccombenza giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- rigetta il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti notificati il 31 maggio 2023;

- accoglie i motivi aggiunti notificati il 2 luglio 2024, solo nella parte relativa all’impugnazione dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 29 aprile 2024 con il conseguente annullamento della stessa;

- rigetta per il resto i motivi aggiunti notificati il 2 luglio 2024;

- compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente ed ogni persona, fisica o giuridica, richiamata in motivazione.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO NC, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere

AT BR LL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AT BR LL	NO NC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.