Pubblicato il 06/06/2025

N. 00467/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00108/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 108 del 2016, proposto da
Sadam S.r.l. in liquidazione, già IA Sadam S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gualtiero Pittalis, Maria Giulia Roversi Monaco, Andrea Venarucci, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Andrea Venarucci, in Ancona, corso Garibaldi, 91/A;

contro

OV di FE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Ortenzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Maurizio Discepolo, in Ancona, via Matteotti, 99;

per la condanna

della OV di FE al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente in conseguenza delle illegittime determinazioni dirigenziali della OV di FE n. 587 del 1° giugno 2012 e n. 97 del 29 gennaio 2013, annullate dal T.A.R. Marche con sentenza n. 433/2014, confermata dal Consiglio di Stato, Sezione V, con sentenza n. 880/2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della OV di FE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, nella spiegata veste di proprietaria di un’area produttiva ricadente in località Campiglione del Comune di FE nella quale all’epoca dei fatti insisteva uno zuccherificio dismesso, agisce in questa sede per conseguire la condanna della OV di FE al risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa del mancato rilascio del parere favorevole di V.I.A. nell’ambito del procedimento per il conseguimento dell’autorizzazione alla costruzione, sulla predetta area, di un impianto per la produzione di energia elettrica da biomasse (l’impianto avrebbe dovuto essere realizzato dalla società di scopo PO S.r.l.).

2. In punto di fatto va precisato quanto segue.

2.1. Il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 era stato avviato da PO con istanza trasmessa alla Regione Marche il 6 maggio 2010. Trattandosi di impianto ricompreso nell’allegato B.2. alla L.R. Marche n. 7/2004, il procedimento di rilascio del titolo era stato sospeso nelle more dello svolgimento della procedura di V.I.A. a cura della competente OV di FE.

Con determinazione dirigenziale della OV n. 587/2012 veniva adottato il parere negativo di V.I.A. (il che precludeva ovviamente il rilascio del titolo autorizzativo), che IA e PO impugnavano davanti a questo T.A.R. con il ricorso n. 647/2012 R.G. In sede cautelare il T.A.R., esaminati nel dettaglio i circa 60 rilievi ostativi emersi nel corso del procedimento e ritenuto che nessuno di essi giustificasse il parere non favorevole, aveva disposto il riesame della domanda. In esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 515/2012 la OV aveva ripreso il procedimento, concludendolo con un nuovo parere negativo (determinazione dirigenziale n. 97/2013), che le due società impugnavano con motivi aggiunti.

Con la sentenza n. 433/2014 il T.A.R. accoglieva il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo che nemmeno i pochi elementi ostativi “superstiti” (ossia non superati in sede di riesame) giustificassero il parere sfavorevole. La sentenza, oltre ad annullare le determinazioni impugnate, ordinava alla OV di riesercitare il potere e, all’uopo, riteneva di fissare i seguenti “paletti”:

“ …- il procedimento si è protratto per circa tre anni,

- sono stati indagati tutti i possibili profili coinvolti,

- sono risultati non condivisibili gli unici rilievi ostativi “sopravvissuti” al riesame disposto dal Tribunale… ”.

Con sentenza n. 880/2015 il Consiglio di Stato, in parziale riforma della decisione di prime cure, riteneva che il T.A.R. avesse esorbitato dai limiti del sindacato esercitabile in subiecta materia proprio nella parte in cui aveva in sostanza indicato alla OV il contenuto del provvedimento da adottare (e questo era stato in particolare desunto dall’affermazione del Tribunale secondo cui, alla luce del concreto svolgimento dell’originario procedimento, non vi erano altri aspetti da approfondire in sede istruttoria). Anche la sentenza n. 880/2015 conteneva comunque l’ordine alla OV di rideterminarsi sull’istanza di PO, ma inizialmente l’amministrazione riteneva che il procedimento di V.I.A. dovesse essere riavviato dall’inizio. Ritenendo che tale modus operandi fosse violativo del giudicato, PO e IA proponevano ricorso per ottemperanza della sentenza n. 880/2015, ricorso che veniva accolto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1485/2016. In ossequio a tale decisione del giudice dell’ottemperanza, la OV procedeva ad una rinnovazione solo parziale del procedimento, acquisendo tuttavia ulteriori elementi istruttori e, infine, riconfermando per la terza volta il parere non favorevole (determinazione dirigenziale n. 795 del 4 agosto 2016, impugnata dalle due società con il ricorso n. 663/2016 R.G., deciso anch’esso all’odierna udienza pubblica);

- nel corso del procedimento, però, PO, con nota del 15 luglio 2016, rendeva noto alle amministrazioni interessate che nel frattempo era venuta meno la sostenibilità economico-finanziaria del progetto, e ciò in relazione alle sopravvenute disposizioni del D.M. 23 giugno 2016 (che limitavano l’accesso alle tariffe incentivanti ai soli impianti già autorizzati).

2.2. Nelle more della conclusione del procedimento di riesame disposto dal Consiglio di Stato con le sentenze nn. 880/2015 e 1485/2016, IA ha notificato il presente ricorso (il quale fa il paio con quello proposto da PO e contraddistinto dal n. 109/2016 R.G., deciso con sentenza resa in pari data), con cui, come detto, chiede la condanna della OV di FE al risarcimento dei danni asseritamente subiti per effetto dei provvedimenti del 2012 e del 2013 annullati tanto dal T.A.R. che dal Consiglio di Stato, nonché a causa dell’atteggiamento dilatorio tenuto dalla OV e stigmatizzato con il ricorso per ottemperanza accolto dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1485/2016.

3. La domanda risarcitoria si fonda sul seguente percorso argomentativo:

- le sentenze del T.A.R. e del Consiglio di Stato hanno definitivamente accertato l’illegittimità dei pareri negativi del 2012 e del 2013, non solo per profili formali ma sulla base di valutazioni afferenti il contenuto sostanziale degli elementi asseritamente ostativi esposti nelle determinazioni provinciali nn. 587/2012 e 97/2013;

- pertanto il danno legato al mancato tempestivo rilascio dell’autorizzazione ex art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003 è per definizione ingiusto, tenuto anche conto del fatto che la normativa di settore stabilisce che il procedimento autorizzatorio, anche considerando il tempo occorrente per la V.I.A., deve avere una durata massima di 180 giorni;

- oltre a ciò va considerato che nel caso di specie il progetto della centrale di Campiglione non era stata un’iniziativa meramente imprenditoriale e speculativa del proponente, visto che esso scaturiva dalle norme di legge e dai successivi accordi relativi alla riconversione di numerosi stabilimenti per la produzione dello zucchero (riconversione decisa, a sua volta, da norme comunitarie). In questo senso il progetto aveva anche la finalità di ricollocare utilmente la manodopera in precedenza addetta allo zuccherificio di FE e dunque esso godeva già ab initio di un chiaro favor legislativo e politico (e questo è tanto vero che altri due analoghi impianti ubicati a Russi e a Villasor sono stati regolarmente autorizzati dalle rispettive amministrazioni regionali);

- nella specie sussiste anche il nesso di causalità fra la condotta illegittima dell’amministrazione intimata e i danni di cui si chiede il ristoro, visto che, essendo stati ritenuti dal giudice amministrativo infondati tutti i profili ostativi addotti dalla OV, il mancato conseguimento dell’autorizzazione è da addebitare all’ente intimato;

- la OV, poi, è incorsa in così numerose e palesi violazioni delle norme e dei principi che regolano la procedura di V.I.A. da potersi concludere per la sussistenza anche della c.d. colpa d’apparato. Per converso, nulla si può rimproverare al proponente, che ha sempre fornito riscontro alle richieste di integrazioni progettuali e/o di chiarimenti provenienti dalle amministrazioni intervenute nel procedimento.

Sul presupposto che, ove la OV avesse correttamente operato, l’impianto sarebbe verosimilmente entrato in funzione al più tardi nell’estate del 2015, i danni di cui si chiede il ristoro vengono invece commisurati:

a) alla somma che IA avrebbe incassato dalla vendita a PO dell’area di sedime del realizzando impianto (€ 3.300.000,00), vendita che era però sottoposta alla condizione sospensiva del rilascio del titolo autorizzativo e che è definitivamente sfumata a seguito dell’entrata in vigore del citato D.M. 23 giugno 2016;

b) agli oneri sostenuti nel periodo successivo al 31 dicembre 2012 per la C.I.G.S. corrisposta a 25 dipendenti che avrebbero dovuto essere ricollocati presso l’impianto PO (la somma pretesa è pari a € 100.813,36 se si considera il periodo successivo al 1° gennaio 2013, o, quantomeno, a € 48.789,93 se si considera il periodo successivo al 1° agosto 2013, centottantesimo giorno successivo alla determinazione n. 97/2013);

c) agli oneri sostenuti a causa della mancata ricollocazione, entro il 31 dicembre 2018, di 22 unità lavorative che avevano sottoscritto un verbale di conciliazione attuativo dell’art. 5 dell’Accordo sindacale stipulato il 22 giugno 2015 (la somma pretesa è pari a € 220.000,00).

4. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio la OV di FE, eccependo preliminarmente la tardività della domanda risarcitoria e chiedendone in ogni caso il rigetto nel merito.

La causa è passata in decisione all’udienza del 7 maggio 2025.

5. Il ricorso va respinto per le ragioni che si esporranno nei paragrafi seguenti.

Questo esime il Collegio dall’esame dell’eccezione preliminare di tardività della domanda, formulata dalla difesa della OV sul presupposto che il dies a quo da cui decorreva il termine di 120 giorni previsto dall’art. 30, comma 4, c.p.a. è quello di pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 880/2015 (al riguardo vanno comunque condivise le repliche formulate da IA nella memoria difensiva depositata il 16 aprile 2025).

5.1. Prima di scendere all’esame della domanda formulata da IA va osservato che, ad una prima impressione, il presente ricorso potrebbe apparire “prematuro”, visto che, come si è detto, la domanda risarcitoria è stata proposta prima della conclusione del procedimento di riesame disposto dal Consiglio di Stato con le sentenze richiamate al precedente § 2.2. Così però non è, visto che è stata la stessa ricorrente, nell’ambito del ricorso n. 663/2016 R.G., a puntualizzare che:

- la fattibilità del progetto è venuta meno per ragioni sopravvenute;

- il parere negativo di V.I.A. adottato dalla OV all’esito del riesame è stato impugnato proprio al fine di coltivare la presente domanda risarcitoria.

Il Collegio concorda con la ricostruzione del rapporto fra i due giudizi operata dalla società ricorrente, visto che nel caso odierno il giudizio impugnatorio incardinato con il ricorso n. 663/2016 R.G. è stato dichiaratamente coltivato proprio al fine di non pregiudicare la domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario già proposta (essendo ormai sfumata la possibilità della reintegrazione in forma specifica, sotto forma di ordine alla OV di rilasciare a PO il parere favorevole di V.I.A.). E, del resto, con sentenza resa in pari data il ricorso n. 663/2016 R.G. è stato dichiarato improcedibile, anche se il Tribunale, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. ha comunque delibato le censure proposte da IA e da PO.

6. Passando dunque a trattare del merito del ricorso, IA, come detto, pretende il ristoro di tre distinte voci di danno, la prima delle quali attiene al mancato guadagno che essa avrebbe conseguito dalla vendita a PO dell’area di sedime del realizzando impianto di Campiglione.

In parte qua la domanda risarcitoria va respinta in quanto, a seguito della sopravvenienza di cui si dirà subito appresso, il danno che la società ricorrente asserisce di aver subito è stato comunque eliso.

In effetti, come ha provato la OV di FE con il deposito documentale del 26 marzo 2025 (docc. 1, 2 e 4), a fine 2016 IA ha ceduto l’area de qua ad un noto gruppo imprenditoriale operante nel settore delle calzature, per cui, e sia pure in ritardo rispetto alle iniziali aspettative, la ricorrente ha comunque realizzato l’interesse sostanziale che era alla base dell’accordo preliminare a suo tempo stipulato con PO.

In casi del genere - e fermo restando che il danno di cui si chiede il ristoro deve sussistere fino al momento in cui la causa passa in decisione - è ben possibile che, nonostante il bene sia venduto ad un soggetto diverso da quello a cui era stato promesso, residuino pregiudizi di natura patrimoniale che, in presenza di tutti gli elementi dell’illecito civile, debbono essere risarciti dal danneggiante; e così può accadere che il bene sia venduto ad un prezzo inferiore a quello che il proprietario avrebbe spuntato dal promissario acquirente oppure che il ritardo nella conclusione del contratto abbia fatto perdere al proprietario altre occasioni di guadagno o, ancora, che il proprietario abbia dovuto sostenere spese (ad esempio di manutenzione) che non avrebbe sostenuto se al contratto preliminare fosse seguito nei tempi previsti il contratto di compravendita o, infine, che abbia sostenuto costi finanziari di vario genere dovuti al fatto di non aver potuto disporre tempestivamente della somma concordata con il promissario acquirente.

Tuttavia queste voci di danno debbono essere provate, sia nell’ an sia nel quantum , mentre IA non ha allegato alcun elemento probatorio in tal senso (non indicando, ad esempio, nemmeno il prezzo a cui ha ceduto l’area al suddetto gruppo calzaturiero), il che conduce al rigetto in parte qua della domanda risarcitoria.

Né si potrebbe obiettare che le predette voci di danno sono la conseguenza automatica del mancato perfezionamento di ogni contratto di compravendita, visto che, ad esempio, ben può accadere che il bene venga in seguito venduto ad un prezzo addirittura superiore o che il proprietario non perda medio tempore altre occasioni di guadagno, etc.

7. Per quanto concerne invece le altre due voci di danno (le quali possono essere esaminate congiuntamente) vanno svolte le seguenti considerazioni.

IA era certamente legittimata ad affiancare PO nell’impugnazione dei provvedimenti negativi di V.I.A. adottati dalla OV nel 2012, nel 2013 e, da ultimo, nel 2016, vantando un indubbio interesse al conseguimento da parte della società di scopo dell’autorizzazione unica di cui all’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003.

Tuttavia, la OV e le altre amministrazioni intervenute nel procedimento di V.I.A. non erano in alcun modo vincolate (ma neanche condizionate nell’espressione dei pareri di rispettiva competenza) dagli accordi relativi alla riconversione del settore saccarifero, ed in particolare a quelli che riguardavano lo zuccherificio IA di FE (il che è stato affermato da questo Tribunale già nella sentenza n. 433/2014 - si veda in particolare il § 4 della motivazione), accordi che non erano dunque opponibili a nessun fine alle stesse amministrazioni interessate.

Da ciò consegue che la OV di FE non può rispondere della mancata attuazione dei suddetti accordi e dei conseguenti oneri che IA avrebbe sostenuto in forza degli accordi medesimi (questo, è bene evidenziare, differenzia, a fini risarcitori, la posizione di PO da quella di IA, perché si tratta di due distinti soggetti giuridici titolari ciascuno di propri diritti).

Peraltro, con riguardo alla C.I.G.S. corrisposta a 25 unità lavorative dopo il 1° gennaio 2013 - o, in subordine, dal 1° agosto 2013 - rilevano le seguenti ulteriori circostanze (esposte più compiutamente nella sentenza resa in pari data sul ricorso n. 109/2016 R.G. e che in questa sede vengono riepilogate sinteticamente):

- come si è detto, nelle sentenze nn. 880/2015 e 1485/2016 il Consiglio di Stato ha statuito che la OV e le altre amministrazioni interessate avevano la possibilità di riesaminare il progetto e di addurre nuovi profili di incompatibilità e/o di meglio motivare i precedenti pareri negativi (per cui non risponde al vero che all’esito del pregresso contenzioso era stata accertata la c.d. spettanza del diritto al rilascio del parere favorevole di V.I.A.);

- con sentenza resa in pari data sul ricorso n. 663/2016 R.G. il Tribunale, ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 3, c.p.a., ha ritenuto legittima la determinazione dirigenziale n. 795/2016.

Con riguardo, invece, agli oneri sostenuti per la mancata ricollocazione entro il 31 dicembre 2018 di 22 unità lavorative rileva anche in questo caso la cessione dell’area al gruppo imprenditoriale calzaturiero di cui si è detto in precedenza, avvenuta alla fine del 2016 (ossia in un momento in cui il termine previsto nell’accordo sindacale del 2015 era ancora ben lungi dall’essere decorso).

Tale sopravvenienza ha infatti del tutto reciso il legame che esisteva fra il progetto dell’impianto PO di FE e le vicende aziendali di IA, la quale, come già osservato, non poteva nutrire alcuna certezza circa l’esito della complessiva operazione di riconversione degli ex zuccherifici.

8. Le suesposte considerazioni integrano, ad avviso del Collegio, il criterio della c.d. ragione più liquida, per cui non vanno esaminate nel merito le argomentazioni difensive svolte dalla OV con riguardo alla carenza quantomeno della c.d. colpa d’apparato e all’assenza di prova rispetto ad alcune voci di danno.

Per i profili non espressamente trattati si rimanda comunque alle sentenze rese in pari data sui ricorsi nn. 109/2016 R.G. e 663/2016 R.G.

9. Il ricorso va dunque respinto.

Le spese del giudizio si possono compensare alla luce della complessità della vicenda sottostante e della durata del processo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Capitanio	Concetta Anastasi

IL SEGRETARIO