Pubblicato il 02/04/2025

N. 06637/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06042/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6042 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Nunzia Mastrantonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Tivoli, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Diana Scarpitti e Martina Ramondo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura (già Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, a sua volta già Ministero per i Beni e le Attività Culturali), Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Roma, la Provincia di Viterbo e l’Etruria Meridionale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ope legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

del Dirigente P.T dell’Ufficio AREA VI - Urbanistica e Edilizia Centro Storico del Comune di Tivoli, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della Determina del Comune di Tivoli - Diniego Autorizzazione Paesaggistica n. 5 del 24.01.2019 (Art 146 d lgs 42/04) fascicolo Subdelega n. 1977 Prot 18699 del 29.03.2018 notificata il 27/03/2019 emesso dal Comune di Tivoli Settore VI Ufficio SUE (Istruttore Tecnico Arch Bernardini Germano, Il Responsabile SUE Colasanti Bernardina Il Responsabile del Procedimento Giancarlo Capomagi);

- della Nota della Soprintendenza per i Beni architettonici, paesaggistici, mai notificata, in risposta alle note inviate preavviso del provvedimento negativo ex art 10 bis, conosciuta dalla ricorrente solo in data 27/03/2019 perché richiamata nella suddetta determinazione comunale, recante il parere negativo ex art. 146 D. Lgs. n. 42/2004;

- di ogni altro atto, connesso, presupposto e/o consequenziale a quello impugnato, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Tivoli nonché di Ministero della Cultura e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Roma, la Provincia di Viterbo e l’Etruria Meridionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 marzo 2025 il dott. Vincenzo Rossi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I.1. Il sig. -OMISSIS- ha presentato domanda di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. 42/2004 al Comune di Tivoli (competente ai sensi della L.R. Lazio 59/1995 e della Determinazione della Regione Lazio-Dipartimento Territorio-Direzione Territorio e Urbanistica n. B6832 del 28 dicembre 2009) per la « realizzazione di un fabbricato rurale e di un forno a completamento di Concessioni Edilizie in Sanatoria protocollo n. 11666 del 01.04.1986 ai sensi della L 47/85 e 13968 del 05.04.1995 ai sensi della L. 724/94 per l’Immobile sito in Comune di Tivoli Stada San Vittorino snc ».

L’Amministrazione comunale ha richiesto il prescritto parere alla Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Roma, la Provincia di Viterbo e l’Etruria Meridionale.

Quest’ultima ha formulato preavviso di provvedimento negativo ex art. 10-bis L. 241/1990, cui sono seguite le osservazioni del richiedente.

La Soprintendenza, in data 17 dicembre 2018, ha espresso (definitivamente) il proprio parere negativo, così motivandolo: « trattasi della realizzazione abusiva, reiterata nel tempo, di una serie di manufatti, realizzati su un terreno di modeste dimensioni (poco più di mq. 2000), in area così normata: P.R.G.: zona E agricola; P.T.P. n. 7, (già adottato con Del. G.R. 2285/1987 e approvato nel 1999): zona B/2, art. 28 N.T.A. (territori agricoli, ancorché abbandonati, di alto valore paesistico e/o naturalistico, che prescrive un lotto minimo di 20.000 mq.); P.T.P.R. adottato: "Paesaggio naturale agrario, art. 22 delle N.T.A. (che non consente nessuna nuova realizzazione ed il solo risanamento conservativo dell'esistente, ovviamente regolare e non abusivo). Inoltre, la zona in esame ricade all'interno del vincolo paesaggistico archeologico di cui al DM del 06/08/2001 e nella fascia di 150 m. di protezione del limitrofo corso d'acqua (art. 6 delle NTA del PTP n. 7 e art. 35 delle NT del PTPR adottato, che prescrivono l'immodificabilità di tali fasce di territorio). A questo proposito, la precisazione proposta dal richiedente nelle osservazioni, relativa all'attuale inesistenza del corso d'acqua, che risulta attualmente obliterato (non è dato sapere se in forma regolare o irregolare, né se tale obliterazione possa indurre problematiche di natura ambientale) non inficia la presenza del vincolo di cui all'art. 142, co 1 lett. c) ove non sia intervenuta l'apposita Delibera regionale in merito al declassamento dei corsi d'acqua, né il fatto che lo stesso certamente esistesse al momento della presentazione delle istanze di sanatoria da parte della proprietà.

Inoltre, in merito alla presenza dell'abuso anteriormente alla data, così come dichiarata (ma non altrimenti accertata) di esecuzione degli abusi, di emanazione dei provvedimenti di vincolo (molteplici, tra l'altro), si rimanda al nutrito numero di Sentenze sia del TAR che del Consiglio di Stato che confermano che, trattandosi di illecito permanente (nel tempo), l'abuso va considerato in relazione alla normativa vigente al momento dell'esame istruttoria della istanza di sanatoria, sentenze basate su principio della prevalenza dell'interesse della tutela cosi come chiarito più volte dalla Corte Costituzionale ( di cui la Sentenza citata in premessa è solo un esempio).

Infine, l'area in questione è pienamente contenuta nella "buffer zone" (zona di rispetto) prevista dal provvedimento di dichiarazione dell'UNESCO del 1999 redatto per la Villa Adriana; in relazione a tale problematica, del tutto ignorata nelle osservazioni del richiedente, in realtà la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 22 del 11/2/2016 sottolinea che tali zone rientrano pienamente nei parametri di cui tenere conto nella valutazione degli interventi edilizi in zone rientranti in tali dichiarazioni, che hanno valore universale.

Le diverse fasi degli abusi hanno previsto, per quel che è stato possibile appurare, 1) un primo manufatto con destinazione a magazzino agricolo (istanza di sanatoria ai sensi della L. 47/85), sinora mai regolarizzato, e di cui non è stato fornito alcun atto o documento (foto d'epoca, ecc.) dell'effettiva data di ultimazione e della originaria consistenza e morfologia, a parte la dichiarazione sommaria resa dal proprietario all'atto della presentazione dell'istanza di condono ai sensi della L. 47/85; 2) a tale primo nucleo abusivo è stata aggiunta una porzione in ampliamento della prima e un'altra struttura definita "non residenziale" destinata a forno.

Si sono rilevate le seguenti irregolarità formali: assenza di documentazione certa delle fasi costruttive; modifiche arbitrarie della destinazione d'uso -inizialmente non residenziale, poi diventata residenziale- del fabbricato principale; a questo proposito, al di là delle consuetudini locali, per la descrizione formale di un fabbricato la destinazione d'uso può essere solo residenziale o non residenziale, anche di diverse parti dello stesso organismo edilizio, ma non dello stesso ambiente/i; attestazione di conformità (assolutamente non corretta in quanto non riferibile ad alcuna delle norme vigenti, né urbanistiche né paesaggistiche) da parte del Comune di Tivoli dell'abuso in parola, con particolare riferimento alla fase dichiarata successiva al 1986 da parte del solo richiedente.

Si è invece riscontrata alla luce dell'istruttoria condotta da questo Ufficio che non solo buona parte delle opere sono state sicuramente realizzate in regime di vigenza dell'inedificabilità di cui alla L. 431/1985 (attuale art. 142 co. 1 lett. c) D. Lgs. 42/04), come sopra specificato, mentre per le altre non è dato stabilire con certezza la datazione, ma che da parte del Comune, come in tutti gli altri casi simili, è stata trascurata un'altra serie di lavori abusivi (movimenti di terra, muretti, recinzioni, pavimentazioni, impianto d'illuminazione esterna ecc, nonché completamento e ristrutturazione dei manufatti evidentemente operata in tempi successivi alla presentazione dell'istanza dei condoni in assenza di qualsiasi titolo edilizio) che infatti non compaiono in nessuna relazione, atto, grafico o documento prodotto.

Nel merito della valutazione di compatibilità paesaggistica, di esclusiva competenza di questo Ministero ad essa preposto, gli abusi in parola si inseriscono nella tipologia dell'edilizia spontanea indifferenziata, utilizzando, in più, in modo incongruo e confuso alcuni dettagli "rustici" del tutto estranei alla vera architettura rurale tradizionale dell'area considerata. La presenza nella medesima area di un consistente numero di altri manufatti altrettanto abusivi, citati anche nelle osservazioni qui pervenute a sostegno della compatibilità dell'abuso in esame, che, al contrario, contribuiscono, nel loro insieme, al drammatico fenomeno di urbanizzazione chiamato sprawl (dispersione urbana) così tanto diffuso nel territorio nazionale, non solo non diminuisce il danno paesaggistico, ma, al contrario, lo amplifica per queste stesse ragioni, come spesso scritto nelle sentenze del TAR e del Consiglio di Stato inerenti la materia. Pertanto, si ritiene di non accogliere l'istanza di sanatoria in parola in quanto ritenuta non conforme alla normativa paesaggistica vigente e non compatibile con i pregevoli valori naturali, agrari ed archeologici presenti nella porzione di territorio considerata. Si sottolinea che, ai sensi del P.T.P. e del P.T.P.R. vigenti, qualsiasi variazione delle previsioni del piano urbanistico (PRG) devono conformarsi a quanto prescritto dagli strumenti di pianificazione paesaggistica che inserisce questa zona in zona B/2 (P.T.P.) "Paesaggio naturale agrario", un'area, quindi, ad alto grado di tutela ».

Con provvedimento del 24 gennaio 2019 (notificato all’interessato il 27 marzo 2019), il Comune, recependo il suddetto parere, ha disposto il diniego dell’autorizzazione paesaggistica.

I.1.1. Con ricorso notificato (al Comune di Tivoli e all’allora Ministero per i Beni e le Attività Culturali) il 26 aprile 2019 e depositato il 22 maggio 2019, il sig. -OMISSIS- ha impugnato in questa Sede il provvedimento da ultimo richiamato, unitamente al parere della Soprintendenza, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

- « VIOLAZIONE DELLA LEGGE – DIFETTO DI MOTIVAZIONE »: afferma il ricorrente che il parere sarebbe stato reso tardivamente rispetto al termine prescritto dall’art. 146 d.lgs. 42/2004, con la conseguenza che esso sarebbe sfornito del carattere vincolante e con l’ulteriore conseguenza che il Comune non avrebbe potuto acriticamente recepirlo, ma avrebbe dovuto autonomamente motivare;

- « ECCESSO DI POTERE. VIOLAZIONE DELLA LEGGE - MANIFESTA ILLOGICITÀ ED ERRORE SUI PRESUPPOSTI »: il ricorrente si duole della mancata comunicazione del parere della Soprintendenza, con conseguente impossibilità di impugnarlo in sede giurisdizionale.

Il ricorrente ha avanzato ulteriori censure nella parte « IN FATTO » (posposta ai motivi poc’anzi sintetizzati), fra cui « Mancata indicazione delle norme violate Violazione del principio di buon andamento e proporzionalità. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, carenza dei presupposti. Irragionevolezza e ingiustizia manifeste » e « Violazione ed errata applicazione dell’art. 31, D.P.R. n. 380/2001. Violazione dell’art. 97 Cost.. Violazione del principio di buon andamento, proporzionalità e tutela del legittimo affidamento. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto assoluto di istruttoria, illogicità della motivazione. Sviamento e malgoverno ».

I.1.1.1. Il ricorrente ha altresì proposto domanda di tutela cautelare.

I.2. Entrambe le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio al fine di resistere al ricorso.

In vista della camera di consiglio del 28 gennaio 2020, fissata per la discussione sull’istanza cautelare:

- il Comune ha depositato documenti e una memoria a confutazione delle due censure sopra sintetizzate (tardività e omessa comunicazione del parere);

- l’Avvocatura dello Stato ha depositato documenti e una relazione difensiva della Soprintendenza, con la quale si contestava l’ammissibilità del ricorso per difetto di specificità dei motivi ulteriori rispetto ai due sopra sintetizzati nonché, comunque, la sua infondatezza.

I.3. All’esito della predetta camera di consiglio, con ordinanza n. 498/2020 pubblicata il 29 gennaio 2020 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare.

I.4. Fissata l’udienza di discussione, il Comune ha depositato memoria ex art. 73 cod. proc. amm. al fine di ribadire, sinteticamente, le argomentazioni già spese in sede cautelare.

Parte ricorrente ha depositato una perizia stragiudiziale a sostegno della fondatezza delle doglianze e una memoria ex art. 73 cod. proc. amm. con cui ha evidenziato che, come da « documentazione versata in atti in tutta la zona limitrofa sono stati concessi i titoli abitativi e/o sanatorie ».

I.5. All’udienza straordinaria dedicata allo smaltimento dell’arretrato del 21 marzo 2025, il ricorso è stato discusso e spedito in decisione.

DIRITTO

II.1. Il Collegio reputa il ricorso destituito di giuridico fondamento e, pertanto, da respingere.

II.2. Il primo motivo è infondato, non trovando corrispondenza negli atti causa la denunciata tardività del parere reso dalla Soprintendenza.

II.2.1. In punto di diritto, va premesso che:

- i commi 5 e 8 dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 così dispongono: « 5. Sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all'articolo 143, commi 4 e 5. Il parere del soprintendente, all'esito dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d), nonché della positiva verifica da parte del Ministero, su richiesta della regione interessata, dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti , decorsi i quali l'amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione.

[…]

8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti . Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell'articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l'amministrazione provvede in conformità »;

- l’art. 10-bis, comma 1, periodi primo, secondo e terzo, L. 241/1990, nella versione applicabile ratione temporis (ossia anteriormente alla novella apportata dall’art. 12, comma 1, lett. e), D.L. 76/2020, conv. modif. L. 120/2020), così disponeva: « Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo ».

II.2.2. In punto di fatto, risulta quanto segue:

a) il Comune ha richiesto il parere con nota del 25 settembre 2018 (all. 1 deposito del Comune del 23 gennaio 2020);

b) la Soprintendenza ha ricevuto la richiesta il 1 ottobre 2018 (all. 1 deposito dell’Avvocatura dello Stato del 22 gennaio 2020);

c) la Soprintendenza ha emesso il preavviso di parere negativo in data 12 novembre 2018 (all. 2 deposito dell’Avvocatura dello Stato del 22 gennaio 2020);

d) il ricorrente ha reso le proprie osservazioni - dopo aver ricevuto il preavviso il 22 novembre 2018 - il 25 novembre 2018 (all. 3 deposito del Comune del 23 gennaio 2020);

e) la Soprintendenza ha reso il parere negativo il 17 dicembre 2018 (all. 4 deposito dell’Avvocatura dello Stato del 22 gennaio 2020);

f) il Comune ha emesso il diniego finale il 24 gennaio 2019 (all. 5 deposito del Comune del 23 gennaio 2020).

II.2.3. Dall’applicazione del dettato normativo alla concreta situazione di fatto, emerge che:

- il dies a quo per l’emissione del parere non va individuato nella data di richiesta del parere (come invece sostiene il ricorrente), bensì dalla ricezione di tale richiesta da parte della Soprintendenza (art. 146, comma 5, ultimo periodo, d.lgs. 42/2004).

- la Soprintendenza ha emesso il preavviso di parere negativo decorsi perciò 42 (quarantadue) giorni dal predetto dies a quo , con conseguente rispetto del termine di cui all’art. 146, comma 8, primo periodo, d.lgs. 42/2004;

- con tale emissione si è interrotto il termine per provvedere;

- il termine ha ricominciato a decorrere ex novo dalla ricezione delle osservazioni del ricorrente;

- la Soprintendenza ha reso il parere (definitivamente) negativo decorsi perciò 22 (ventidue) giorni dal nuovo dies a quo , nuovamente rispettando il termine di cui all’art. 146, comma 8, primo periodo, d.lgs. 42/2004;

- il Comune ha emesso il diniego finale decorsi 38 (trentotto) giorni dalla ricezione del parere, omettendo di rispettare il termine di cui all’art. 146, comma 8, ultimo periodo, d.lgs. 42/2004.

II.2.4. La tempestività del parere della Soprintendenza imponeva al Comune di conformarvisi (ai sensi dell’ultimo periodo dell’art. 146, comma 8, d.lgs. 42/2004), senza necessità di motivare sul punto.

Non ha poi effetti invalidanti il mancato rispetto, da parte del Comune, del termine di venti giorni previsto dal poc’anzi menzionato ultimo periodo del comma 8, poiché «i termini di conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, hanno, di norma, natura ordinatoria salvo che la legge di settore li qualifichi come perentori » (Cons. Stato, Sez. VI, 25 maggio 2020, n. 3307).

II.2.5. Parte ricorrente invoca, altresì, la violazione dell’art. 167 d.lgs. 42/2004: il parere, tuttavia, non è stato reso in applicazione di tale disposizione (e, d’altra parte, lo stesso ricorrente afferma di aver « presenta[to] domanda per l’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica ex art 146 del D LGs 42/04 »: pag. 2 ricorso), sicché essa non può costituire parametro per scrutinarne la legittimità.

II.3. Il secondo motivo pone la questione di diritto relativa alla tutela giurisdizionale contro il parere della Soprintendenza che, qualora tempestivo (com’è risultato essere nel caso in esame, all’esito dello scrutinio del primo motivo), vincola l’Amministrazione competente ad assumere la determinazione finale.

II.3.1. Al riguardo, una parte della giurisprudenza amministrativa ritiene che, « sulla base dei consolidati principi processuali […], è inammissibile il ricorso proposto contro un parere – ancorché esso sia vincolante – quando non sia impugnato anche l’atto conclusivo del procedimento. Tal principio trova applicazione anche quando si tratti del procedimento disciplinato dall’art. 146 del codice approvato con il Dlg 42/2004 (Cons. St., VI, 18 luglio 2017, n. 3523, § 6). Infatti, costituisce uno ius singularis, non suscettibile di applicazione analogica, la disposizione che, in deroga al principio generale, preveda l’immediata impugnabilità di un parere, come previsto ad es. dall’art. 211, comma 1, del d.lg. n. 50 del 2016, come modificato dal d.lg. n. 56 del 2017 (Cons. St., VI, 12 settembre 2017, n. 4315, § 8.2.). Il suesposto principio comporta che – nel caso di rigetto dell’istanza di autorizzazione paesaggistica – vi è l’onere di impugnare congiuntamente l’atto comunale conclusivo del procedimento e il parere negativo presupposto (con il versamento per una sola volta del contributo unificato), mentre non vi è l’onere di impugnare immediatamente il parere negativo e successivamente l’atto conclusivo del procedimento (il che comporterebbe, in ipotesi, il versamento per due volte del CU stesso) » (Cons. Stato, Sez. VI, 18 settembre 2017, n. 4369, recentemente richiamata da Cons. Stato, Sez. VII, 5 marzo 2025, n. 1865, la quale ribadisce che è stato « espressamente escluso che il parere paesaggistico negativo, pur se vincolante, debba essere immediatamente e autonomamente impugnato »).

Per altro indirizzo giurisprudenziale, è « passibile di gravame, in quanto lesivo della posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, ogni atto amministrativo che provochi l’arresto del procedimento a prescindere dalla forma assunta (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2015 n. 738). Sicché il parere negativo, provocando l’arresto definitivo del procedimento promosso a distanza di parte, lede ipso facto l’interesse pretensivo all’adozione dell’atto favorevole, legittimando l’azione d’impugnazione » (Cons. Stato, Sez. VI, 8 maggio 2019, n. 2982; in senso conforme Cons. Stato, Sez. VII, 20 febbraio 2023, n. 1739).

Richiamando quest’ultimo indirizzo giurisprudenziale, si è giunti ad affermare - sia pure in relazione a una fattispecie diversa da quella in esame - che sussiste « un onere di immediata impugnazione in relazione ai pareri negativi vincolanti, i soli idonei a provocare l’arresto del procedimento amministrativo » (Cons. Stato, Sez. VI, 8 marzo 2023, n. 2440).

Si è parimenti affermato che « [l]’autonoma lesività (e, quindi, impugnabilità) del parere negativo espresso dalla Soprintendenza sull’intervento di ampiamento non esime il privato dall’onere di impugnazione anche del provvedimento comunale che, recependo il parere in questione, ha definitivamente negato il rilascio del titolo edilizio » (Cons. Stato, Sez. III, 12 febbraio 2025, n. 1139).

II.3.1.1. Emerge, dunque, la presenza di impostazioni ermeneutiche non pienamente collimanti:

a) vi è la tesi della non impugnabilità del parere, che sarebbe invece impugnabile esclusivamente assieme al provvedimento finale che (sia pure in modo doveroso e vincolato) lo recepisce;

b) vi è la tesi della facoltà di immediata impugnazione del parere (fermo tuttavia l’onere di impugnare anche il provvedimento finale, con conseguente improcedibilità della prima impugnazione ove manchi la seconda);

c) vi è, infine, la tesi dell’ onere di immediata impugnazione del parere (con conseguente inammissibilità dell’impugnazione del provvedimento finale, ove non sia stato tempestivamente gravato l’atto endoprocedimentale).

Il Collegio reputata di aderire all’opzione ermeneutica secondo la quale « il parere di incompatibilità paesaggistica reso dalla Soprintendenza, pur configurando un atto endoprocedimentale, ha natura sostanzialmente decisoria e, come tale, può essere impugnato in via immediata e diretta dal suo destinatario. Tuttavia, la ritenuta impugnabilità ex se del parere vincolante non comporta che la sua conoscenza ne imponga, a pena di decadenza, l’immediata impugnazione, poiché una simile conclusione finirebbe per negare la distinzione tra funzione di amministrazione attiva e funzione consultiva, determinando un “trasferimento di potestà provvedimentale che, per un verso, annulla la categoria stessa dei pareri vincolanti (rendendo questi atti sostanziale espressione di amministrazione attiva); per altro verso, svuota programmaticamente di contenuto il potere provvedimentale, di fatto trasferendolo in capo ad organi diversi da quelli individuati dalla legge, in evidente contraddizione con il principio di legalità (in senso formale)” (Cons. Stato, sez. IV, 28 marzo 2012, n. 1829) » (in questi termini T.A.R. Liguria, Sez. II, 2 gennaio 2023, n. 5).

II.3.2. In applicazione della condivisa opzione ermeneutica, la censura mossa dal ricorrente risulta non suscettibile di positivo apprezzamento, poiché non gli è stato impedito di gravare il parere della Soprintendenza in questa sede giurisdizionale, avendolo egli potuto fare congiuntamente al provvedimento finale.

II.3.2.1. Vi è, peraltro, un ulteriore dirimente dato fattuale: benché il parere della Soprintendenza risulti indirizzato, oltre che al Comune, anche « p.c. Al Sig. -OMISSIS- -OMISSIS- », non vi è prova in atti che egli lo abbia effettivamente ricevuto.

Il dies a quo per impugnare il parere è dunque da ritenersi decorrente dalla data di notifica del provvedimento finale, che gli ha portato a conoscenza anche detto parere.

II.4. Le ulteriori ragioni di doglianza non sfuggono alla sanzione dell’inammissibilità comminata dall’art. 40, comma 2, cod. proc. amm., il cui scopo - come da consolidato indirizzo giurisprudenziale – è « quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine alla prassi dei ricorsi non strutturati secondo una esatta suddivisione tra “fatto” e “motivi”, con il conseguente rischio che trovino ingresso i c.d. “motivi intrusi”, ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al “fatto”, che, a loro volta, ingenerano il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminino tutti i motivi per la difficoltà di individuarli in modo chiaro e univoco e, di conseguenza, incorrano in un vizio revocatorio (Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2022, n. 2262; Cons. Stato, V, 9 aprile 2020, n. 2343; 31 ottobre 2016, n. 4561; 31 marzo 2016, n. 1268; VI, 4 gennaio 2016, n. 8; V, 5 ottobre 2017, n. 4643; 15 luglio 2016, n. 3166; VI, 25 ottobre 2012, n. 5469) » (così, fra le più recenti, Cons. Stato, Sez. IV, 10 settembre 2024, n. 7509).

È stato altresì rammentato che la previsione trova, altresì, fondamento « nell’art. 24 Cost., atteso che soltanto un’esposizione chiara dei motivi di ricorso o, comunque delle ragioni che sorreggono la domanda consente l’esplicazione del diritto di difesa delle altre parti evocate in giudizio » (T.R.G.A., Bolzano, 17 marzo 2025, n. 84).

A quest’ultimo riguardo, è dirimente osservare che:

- il Comune si è difeso solo ed esclusivamente sui due motivi di ricorso sopra scrutinati (non avendo, almeno apparentemente, proprio percepito la presenza di tali ulteriori ragioni di doglianza);

- il Ministero (premessa l’inammissibilità ex art. 40, comma 2, cod. proc. amm.) ha prospettato difese “ipotetiche”, dopo aver tentato di estrapolare l’oggetto delle censure.

Le controparti non sono state poste nelle condizioni di svolgere attività difensiva con piena cognizione delle censure che sarebbero state ex adverso proposte, sicché uno degli scopi della previsione che impone la specificità dei motivi di ricorso non può dirsi raggiunto.

II.4.1. Anche a voler prescindere da tale (pur dirimente) dato, le proposte doglianze risultano comunque infondate nel merito, anche alla luce dei consolidati orientamenti giurisprudenziali in subiecta materia .

II.4.1.1. In termini generali, è stato difatti affermato che:

« - i pareri resi dalla Soprintendenza sono espressione della discrezionalità tecnica che ad essa compete per la tutela dei beni culturali, in attuazione del vincolo ope legis, e sono dunque insindacabili, se non per vizi macroscopici di irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà e infondatezza (Cons. Stato, sez. V, 16/05/2023, n. 4881), vizi non riscontrabili nel caso di specie;

- la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento è riscontrabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato, situazioni la cui prova rigorosa deve essere fornita dall'interessato, con la precisazione che la legittimità dell'operato della Pubblica Amministrazione non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione (Cons. Stato, sez. IV, 05/06/2023, n. 5464) » (Cons. Stato, Sez. VI, 29 novembre 2023, n. 10267).

Dunque:

- per un verso, l’ampia e analitica motivazione del parere della Soprintendenza (sopra riportata: § I.1. ) non consente di ritenere sussistenti quei vizi macroscopici legittimanti il sindacato giurisdizionale sull’esercizio della discrezionalità tecnica;

- la circostanza dedotta da parte ricorrente con la memoria ex art. 73 cod. proc. amm. non è da sola sufficiente (non essendo adeguatamente circostanziata in modo specifico) a considerare integrato l’asserito vizio di legittimità.

II.4.1.2. Per quanto concerne, più in particolare, la pretesa irrilevanza dei vincoli sopravvenuti, è sufficiente osservare che « l’amministrazione procedente valuta la compatibilità paesaggistica dell’intervento con riferimento al regime vincolistico dell’area vigente al momento dell’esame della domanda e dell’adozione del parere. E’ noto che, secondo la giurisprudenza ormai univoca, il vincolo sopravvenuto alla realizzazione dell'abuso è rilevante, nel senso che è comunque necessario acquisire il parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo: tale obbligo infatti sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo, poiché tale valutazione corrisponde alla esigenza di vagliare l'attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente » (T.A.R. Lazio, Sez. II stralcio, 31 gennaio 2024, n. 1888).

II.4.1.3. Non possono trovare condivisione le deduzioni del ricorrente secondo le quali « il provvedimento è laconico e contradittorio fa riferimento soltanto alla mancata omogeneità architettonica senza nulla riferire alla tutela paesaggistica e quindi al valore protetto, ed è inoltre, illegittimo per mancata indicazione della normativa concretamente applicabile né consente di individuarla; l’incertezza della fattispecie sarebbe evincibile anche dal mancato richiamo della norma applicabile pertanto , non e dato capire quale sia la normativa e la norma violata.. Ancora, non è stato precisato il contenuto delle prescrizioni per gli immobili ricadenti in “zona”, sia in relazione all’epoca di realizzazione del manufatto che alla attualità » (testualmente pag. 8 ricorso).

La Soprintendenza, invero:

- ha richiamato ampiamente la disciplina applicabile (« considerato che la località interessata dall’intervento di cui si tratta ricade in area dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 134 co 1 lett. a) b) e c), dell’art. 136 co 1 lett c) e d) con DM del 06/08/2011 e dell’art. 142 co 1 lett. c) ed m) del D. Lgs. 42/04 »; « in area così normata: P.R.G.: zona E agricola; P.T.P. n. 7, (già adottato con Del. G.R. 2285/1987 e approvato nel 1999): zona B/2, art. 28 N.T.A. (territori agricoli, ancorché abbandonati, di alto valore paesistico e/o naturalistico, che prescrive un lotto minimo di 20.000 mq.); P.T.P.R. adottato: "Paesaggio naturale agrario, art. 22 delle N.T.A. (che non consente nessuna nuova realizzazione ed il solo risanamento conservativo dell'esistente, ovviamente regolare e non abusivo). Inoltre, la zona in esame ricade all'interno del vincolo paesaggistico archeologico di cui al DM del 06/08/2001 e nella fascia di 150 m. di protezione del limitrofo corso d'acqua (art. 6 delle NTA del PTP n. 7 e art. 35 delle NT del PTPR adottato, che prescrivono l'immodificabilità di tali fasce di territorio) »);

- ha motivato specificamente sulla compatibilità paesaggistica (« Nel merito della valutazione di compatibilità paesaggistica, di esclusiva competenza di questo Ministero ad essa preposto, gli abusi in parola si inseriscono nella tipologia dell'edilizia spontanea indifferenziata, utilizzando, in più, in modo incongruo e confuso alcuni dettagli "rustici" del tutto estranei alla vera architettura rurale tradizionale dell'area considerata »; « si ritiene di non accogliere l'istanza di sanatoria in parola in quanto ritenuta non conforme alla normativa paesaggistica vigente e non compatibile con i pregevoli valori naturali, agrari ed archeologici presenti nella porzione di territorio considerata »).

Il provvedimento non presenta, perciò, i denunziati vizi di forma e risulta altresì corretto nella sostanza, in quanto le richiamate disposizioni normative e degli strumenti pianificatori ostano alla compatibilità paesaggistica dell’intervento oggetto dell’istanza.

II.4.1.4. Da ultimo, la lamentata violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 nonché dei princìpi inerenti alle sanzioni in materia edilizia (fra cui la tutela del legittimo affidamento) non risultano pertinenti al caso di specie, in cui non viene in rilievo un ordine di demolizione e di rimessione in pristino, ma un diniego di autorizzazione paesaggistica: l’atto qui impugnato, dunque, non incide sull’esistente, ma su ciò che il ricorrente vorrebbe realizzare.

La prospettazione del ricorrente trova comunque smentita nel diritto vivente:

« - sul punto è […] dirimente osservare che, secondo la giurisprudenza consolidata, la mera inerzia da parte dell’amministrazione nell’esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non può certamente radicare un affidamento di carattere ‘legittimo’ in capo al proprietario dell’abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata;

- se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata;

- in tal caso, è del tutto congruo che l’ordine di demolizione sia adeguatamente motivato mercé il richiamo al comprovato carattere abusivo dell’intervento, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, applicabili nel diverso ambito dell’autotutela decisoria;

- anche nel caso in cui l’attuale proprietario dell’immobile non sia responsabile dell’abuso e non risulti che la cessione sia stata effettuata con intenti elusivi, le conclusioni sono le stesse (così la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2017) » (in questi termini, ex plurimis , Cons. Stato, Sez. VI, 20 giugno 2022, n. 5057).

II.5. Conclusivamente, il ricorso dev’essere respinto alla luce della complessiva infondatezza delle censure che sono state proposte.

II.6. La regolamentazione delle spese di lite avviene, in deroga al criterio della soccombenza, disponendone l’integrale compensazione fra tutte le parti, avuto riguardo alla particolare complessità della vicenda fattuale esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate fra tutte le parti.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere

Vincenzo Rossi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Vincenzo Rossi	Tito Aru

IL SEGRETARIO