Pubblicato il 14/11/2023

N. 03426/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02574/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AT (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2574 del 2016, proposto da
-OMISSIS- ed -OMISSIS-, rappresentate e difese dall'avvocato Sebastiano Licciardello, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni CA in AT, via Umberto 303;

contro

Comune di Ragusa, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Boncoraglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento n. -OMISSIS- del 09/11/2016, di diniego di rilascio di concessione edilizia per la costruzione di un fabbricato al servizio dell'agricoltura destinato a magazzino-deposito nel comune di Ragusa;

e per il risarcimento dei danni consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ragusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 ottobre 2023 il dott. Gustavo Giovanni Rosario Cumin e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 17.06.2016 le Sig.re -OMISSIS- ed -OMISSIS- presentavano al Comune di Ragusa istanza per il rilascio del permesso di costruire avente ad oggetto la realizzazione di un fabbricato al servizio dell’agricoltura destinato a deposito-magazzino sul fondo catastalmente individuato al Foglio -OMISSIS-, Particelle nn. -OMISSIS-, che veniva tuttavia rigettata con provvedimento n. -OMISSIS- del 09/11/2016 in quanto:

a) il fondo avrebbe già saturato la propria capacità edificatoria come da formale comunicazione già data alle ricorrenti con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 04/06/2014;

b) il fondo risultava comunque ubicato in zona agricola con culture specializzate (serre), in relazione alla quale il rapporto di copertura dell’intervento realizzando era superiore al limite massimo del 2% consentito dall’art. 48 delle N.T.A.

Con ricorso trasmesso per la notifica il 27.12.2016, notificato il 02.01.2017 – così come rappresentato nella delibera di Giunta Comunale n-OMISSIS- del 03/03/2017, in base alla quale è avvenuta la costituzione in giudizio del Comune di Ragusa -, ed infine depositato in Segreteria in data 27.12.2016, i soggetti sopra indicati adivano il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sede staccata di AT, chiedendo l’annullamento del provvedimento menzionato da ultimo (nonché del preavviso di rigetto che lo aveva preceduto, “ ove e per quanto possa occorrere espressamente ”).

Si costituiva in giudizio il Comune di Ragusa.

Essendo stato comunicato in data 26/01/2022 dagli uffici di segreteria del giudice adito un avviso di perenzione per pendenza ultraquinquennale del ricorso, le ricorrenti ed il legale che le patrocinava formulavano, a firma congiunta, una richiesta di fissazione di udienza con atto depositato in segreteria il 03/02/2022.

In data 23 ottobre 2023 si teneva l’udienza pubblica per l’esame del ricorso in epigrafe, che veniva trattenuto in decisione.

I - Con il primo motivo di ricorso sono stati dedotti vizi di violazione dell’articolo 2, commi 5 e 8 della Legge Regionale 17/1994 e delle norme sul procedimento.

Secondo le ricorrenti, dopo 75 giorni dal rilascio del certificato di avvenuta ricezione – con nota prot. n. -OMISSIS- del 22/06/2016 - della presentazione della propria istanza di rilascio di un permesso di costruire, si sarebbe formato per silenzio-assenso ex art. 2, comma 5, della L.R. n. 17/1994 un titolo edilizio, il quale avrebbe imposto al Comune intimato di rimuoverlo “ con un atto di ritiro congruamente motivato e adottato nel rispetto delle garanzie procedurali, dei limiti e delle condizioni previsti, all’esito di un nuovo e diverso procedimento di secondo grado ”.

Tuttavia “ secondo consolidato orientamento, che il Collegio condivide e fa proprio, l'art. 2 della legge reg. Sic. 31 maggio 1994, n. 17, va interpretato nel senso che, sussistendo i presupposti di legge, il decorso dei centoventi giorni (ridotti a settantacinque) dalla presentazione della domanda di concessione edilizia, attribuisce al richiedente una posizione equiparabile all'ottenimento della concessione stessa, con la differenza, però, che il procedimento non può dirsi concluso fino a quando l'interessato non abbia comunicato di aver dato inizio ai lavori, abbia inoltrato al sindaco la perizia giurata che asseveri la conformità degli interventi da realizzare alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie nonché il rispetto delle norme di sicurezza e sanitarie e abbia versato l'ammontare del contributo concessorio dovuto, aprendo così una seconda fase, prevista dal comma 8, che si conclude o con un intervento esplicito dell’Amministrazione, sollecitata a riesaminare la pratica per effetto della manifestata intenzione di iniziare l’opera, o con il decorso del termine di trenta giorni e solo, in quest'ultima ipotesi, il silenzio-assenso può dirsi consolidato, nel senso che l’Amministrazione comunale non ha più il fisiologico governo della pratica edilizia e, pertanto, non può decidere su di essa con atto “di primo grado” (cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., Sez. Riun., 10 dicembre 2019, n. 238; Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., Sez. Riun., 1 aprile 2019, n. 75 ed ivi precedenti giurisprudenziali )” (cfr. T.A.R. AT, sez. I, 13 ottobre 2020, n. 2581; T.A.R. AT, sez. II, 2 gennaio 2023, n. 2).

Ma nel caso di specie le ricorrenti non hanno mai fornito la prova di aver definitivamente consolidato il titolo edilizio conseguito mediante silenzio-assenso attraverso la presentazione al Comune intimato della dichiarazione di inizio dei lavori. Di conseguenza in modo perfettamente legittimo quest’ultimo ha adottato un provvedimento, di primo grado, di rigetto della presentata domanda di permesso di costruire, senza incorrere in alcuna violazione né dei commi 5 e 8 dell’art. 2 della L.R. n. 17/1994, né delle norme sul procedimento amministrativo (in particolare con riferimento agli artt. 21 quinquies e 21 nonies che disciplinano l’esercizio di poteri in autotutela della P.A.).

Con il secondo motivo di ricorso, indipendentemente dalla più ampia rubricazione che esso reca, il novero delle censure già scrutinate è stato concretamente ampliato unicamente con riguardo alla lamentata mancata comunicazione dell’avviso di avvio di procedimento. Ma poiché, secondo le precedenti considerazioni, il provvedimento impugnato non è un atto di secondo grado adottato nell’esercizio di un potere discrezionale in autotutela, ma un diniego di concessione edilizia, il quale secondo la prevalente e condivisa giurisprudenza amministrativa costituisce un provvedimento che implica esclusivamente un “ accertamento di carattere vincolato, costituito dalla verifica della conformità della richiesta con la normativa urbanistico-edilizia e con le regole recate da norme speciali, ad es. in materia sanitaria, antisismica, paesaggistica, ecc .,” (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. II, 17 febbraio 2021, n. 1448; nello stesso senso: Sez. II, 18 agosto 2020, n. 5073; Sez. II, 13 giugno 2019, n. 3972 e Sez. IV, 3 maggio 2011, n. 2616; T.R.G.A. Trentino- A. Adige Bolzano, sentenza 11 novembre 2022, n. 283; TAR Piemonte, Sez. II, 14 giugno 2021, n. 608; TAR Puglia - Lecce, Sez. I, 13 settembre 2017, n. 1445), la omissione dell’avviso di avvio del procedimento perde qualunque rilevanza giuridica in base all’applicazione del primo paragrafo del secondo comma dell’art. 21 octies della L. n. 241/1990, alla cui stregua “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

II - Con il terzo motivo di ricorso sono state mosse censure specifiche avverso le due circostanze che il Comune intimato ha ritenuto nel merito ostative al rilascio della concessione edilizia richiesta.

II.1 - Cominciando da quella che attiene al superamento del limite massimo del 2% “ nelle zone agricole con colture specializzate ” prefigurato dal quarto comma dell’art. 48 delle NTA, il Collegio non può innanzitutto non evidenziare come la norma appena richiamata presenti aspetti di non agevole esegesi .

Infatti, dopo aver previsto al suo quarto comma che “ nelle zone agricole con colture specializzate è consentita la realizzazione di manufatti per la funzionalità dell’azienda tenendo conto del tipo di utilizzazione del fondo, a condizione che l’altezza massima non sia superiore a ml. 4,50 ed il rapporto di copertura non sia superiore al 2% della superficie del fondo”, esso, al comma immediatamente successivo, individua invece i seguenti indici:

a) “ 0,03 (zero zero tre) mc/mq della superficie fondiaria ” per “ le abitazioni a servizio del fondo ”;

b) “ 0,05 (zero zero cinque) mc/mq della superficie fondiaria ” per “ i fabbricati a servizio dell’agricoltura ”.

Per dare coerenza alle previsioni appena riportate, è necessario distinguere nettamente fra la “ superficie (complessiva) del fondo ” e la “ superficie fondiaria ”, la quale va determinata sottraendo all’estensione complessiva del fondo quella dello stesso (già) utilizzata per la realizzazione di interventi edilizi.

Osserva dunque il Collegio che i dati evincibili dalla istanza di concessione edilizia presentata dalle ricorrenti sono i seguenti:

1) superficie complessiva (del fondo): 10.580,00 mq.;

2) superfice complessiva assoggettabile a copertura (in base al parametro dello 0,05 %): 529,00 mq.;

3) ingombro opere già realizzate: 285,19 mq.;

4) ingombro opera da realizzare: 200,00 mq.;

5) ingombro complessivo opere realizzate e realizzande: 485,19 mq;

la “ superficie fondiaria” sarà pari a 10.580,00 mq – 285,19 mq. = 10.294,81. A sua volta lo 0.05 di essa sarà pari a 514,74 mq. Pertanto la sommatoria dell’ingombro delle edificazioni pregresse e di quelle oggetto della denegata istanza di concessione edilizia risulta pari a 485,19 mq. – ovvero è ben inferiore alla misura massima ammissibile di 514,74 mq. A giudizio del Collegio ha quindi errato il Comune intimato nel fare applicazione nel caso di specie del quarto comma dell’art. 48 delle NTA, piuttosto che del suo quinto comma. Sicchè deve ritenersi erroneamente individuata la prima delle cause ritenute dal Comune intimato ostative alla possibilità di accoglimento della istanza di rilascio di permesso di costruire formulata dalle ricorrenti, ed inverato piuttosto in relazione a tale valutazione il vizio di violazione e falsa applicazione dell’art. 48 NTA postulato (fra gli altri) con il terzo motivo di ricorso.

II.2 – In secondo luogo il Comune intimato ha ritenuto di non poter accogliere l’istanza di rilascio di permesso di costruire formulata dalle ricorrenti perché il fondo avrebbe già saturato la propria capacità edificatoria, come da formale comunicazione già data alle stesse con provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 04/06/2014.

L’atto menzionato da ultimo collega la saturazione dell’avvenuta capacità edificatoria del fondo al fatto che “ la stessa area … è stata interamente asservita alla realizzazione dei fabbricati costruiti con la suddetta C. E. n. -OMISSIS-, saturando di fatto gli indici urbanistici corrispondenti alla zona interessata; inoltre, non viene rispettato il "vincolo di inedificabilità" di tutto il terreno di proprietà sottoscritto dalla ditta con apposita dichiarazione registrata il 13/09/1993 n. 664 - Ufficio del Registro di Vittoria e trascritto nella Concessione Edilizia n. -OMISSIS- rilasciata ii 06/10/93 ”.

Ma è evidente come, in base alle considerazioni di cui (già) al paragrafo II.1) della presente sentenza, la C.E. n. -OMISSIS-, consentendo di utilizzare per la realizzazione di “ fabbricati a servizio dell’agricoltura ” 285,19 mq., rispetto ai complessivi 514,74 mq. astrattamente utilizzabili, non ha in alcun modo determinato l’esaurimento della capacità edificatorie del fondo del quale erano proprietarie le ricorrenti.

Per quanto invece attiene al vincolo di inedificabilità " di tutto il terreno di proprietà sottoscritto dalla ditta con apposita dichiarazione registrata il 13/09/1993 n. 664 - Ufficio del Registro di Vittoria e trascritto nella Concessione Edilizia n. -OMISSIS- rilasciata ii 06/10/93 ”, il Collegio osserva come, dall’esame del relativo atto prodotto quale allegato n. 8 al ricorso in epigrafe, non possa in alcun modo evincersi in modo specifico quanta parte del fondo di proprietà delle ricorrenti sia stata concretamente sottratta alla capacità edificatoria. Infatti ritenere gravante il vincolo sulla intera proprietà delle ricorrenti sarebbe assolutamente contraddittorio: perché allora nemmeno la quota-parte della superficie complessiva pari a 285,19 mq. avrebbe potuto – come invece concretamente lo è stata – essere utilizzata per il rilascio della C.E. n. -OMISSIS-. Né da quella dichiarazione può in qualche modo desumersi che il vincolo sia stato assunto con esclusivo riguardo alla “superficie fondiaria ”, così come determinata sottraendo all’estensione complessiva del fondo quella dello stesso oggetto della C.E. n. -OMISSIS-.

Non è dato pertanto sapere quanta parte della capacità edificatoria residua del fondo calcolata in base ad una corretta applicazione dell’art. 48 NTA, ovvero pari a 514,74 mq. – 285,19 mq. = 229,55 mq., possa (ulteriormente) essere stata ridotta dal suddetto atto di vincolo. Ai fini dello scrutinio dei vizi prospettati con la proposta domanda di annullamento è quindi sufficiente rilevare come, in base alle carenze contenutistiche della dichiarazione registrata il 13/09/1993 n. 664 - Ufficio del Registro di Vittoria, il Comune intimato non potesse considerare interamente esaurita la capacità del fondo di proprietà delle ricorrenti senza incorrere – così come è invece concretamente accaduto – nel calendato vizio di eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti.

III – Passando all’esame della proposta domanda risarcitoria, il Collegio evidenzia quanto segue.

Le ricorrenti così individuano il pregiudizio economico che vorrebbero fosse loro risarcito:

“ il discendente pregiudizio economico di cui ci si duole, intanto si concretizza: a) nella paralisi di scelte produttive operative, sortendo una perdita di chance, ovvero una automatica contrazione dell’attività produttiva; b) nella inevitabile necessità, altrimenti, di ricercare soluzioni alternative, che, però, sono anche più dispendiose in termini di tempo e di logistica, quali il deposito e l’immagazzinamento in altro luogo distante dal fondo con spola tra i due punti, con pregiudizievoli riflessi economici anche maggiori”.

Tuttavia il fondo di loro proprietà veniva (già) utilizzato per lo svolgimento dell’attività agricola usando strumentalmente del “ fabbricat (o) a servizio dell’agricoltura ” realizzato in base alla C.E. n. -OMISSIS-. Le ricorrenti avrebbero allora dovuto dimostrare che, non potendo realizzare un (ulteriore) intervento edilizio dello stesso genere dall’ingombro di 200,00 mq., esse avrebbero:

perso delle chance in relazione alla impossibilità estendere ulteriormente l’ampiezza delle coltivazioni (già) insediate sul fondo, o di doverla ridurre in assenza della possibilità di realizzare il “ fabbricato al servizio dell’agricoltura destinato a deposito-magazzino” oggetto del denegato rilascio di concessione edilizia;

di avere concretamente dovuto far ricorso a “ soluzioni alternative, che, però, sono anche più dispendiose in termini di tempo e di logistica ”.

Ma a parte delle inconferenti argomentazioni circa la produttività delle piantine di pomodoro coltivate in serra, nulla di specifico è stato detto in gravame (o all’interno di atti difensivi successivamente depositati) quanto al volume della produzione potenziale perduta, al valore economico di quella (sotto ambedue i profili, a stima del lucro cessante) e/o a costi concretamente sostenuti per le “ soluzioni alternative ” cui era stato fatto ricorso (in questo caso a stima del danno emergente). La domanda risarcitoria formulata dalle ricorrenti deve dunque essere respinta per la mancata prova da parte di quelle della esistenza del damnum quale conseguenza del provvedimento amministrativo illegittimo adottato dal Comune intimato.

Del resto, che la domanda risarcitoria, nell’intenzione delle ricorrenti, piuttosto che esser finalizzata ad arrecar ristoro ad un pregiudizio economico realmente subito da quelle, fosse invece strumentale a far recedere dai propri propositi il Comune intimato, risulta in modo palese dal seguente passo del ricorso: “ sin da adesso si dichiara che i ricorrenti rinunciano alla istanza risarcitoria qualora il Comune resistente dovesse esercitare favorevolmente ed in ragionevole tempo il potere di rilascio del titolo edilizio ” …

IV – Il Collegio, conclusivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe con riguardo alla proposta domanda di annullamento, con consequenziale annullamento del provvedimento con esso impugnato. Rigetta invece la proposta domanda risarcitoria.

Stante l’esito favorevole della sola azione di annullamento e non anche della domanda di risarcimento, il Collegio ritiene ricorrere giustificati motivi per compensare interamente fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di AT (Sezione Quarta) accoglie la domanda di costitutiva di annullamento proposta con il ricorso in epigrafe – e per gli effetti annulla il provvedimento con esso impugnato -, e rigetta la proposta domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AT nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2023, svoltasi con le modalità di cui all’art. 87, comma 4 bis, cod. proc. amm. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Gatto Costantino, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere, Estensore

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gustavo Giovanni Rosario Cumin	Salvatore Gatto Costantino

IL SEGRETARIO