Pubblicato il 25/06/2025

N. 04738/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03585/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3585 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Centro di Diagnostica Bio-Chimica di A.CI & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Umberto Meo e Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Arturo Umberto Meo in Nola, via Giordano Bruno 50;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosanna Panariello e Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Polispecialistico Futura Diagnostica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;
Azienda Sanitaria Locale Avellino, in persona del Direttore generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mariarosaria Di Trolio, Mariagiusy Guarente, Elisa Iannaccone, Marcello Abbondandolo e Marco Mariano, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

I.Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) della delibera di Giunta regionale della Campania del 4 maggio 2022, n. 215, pubblicata sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, con oggetto: “ Assegnazione per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021 ” nella parte in cui non prevede accantonamenti sul budget 2022 per dare copertura ad accreditamenti che saranno rilasciati nel corso dell'anno;

B) della delibera di Giunta regionale della Campania 21 giugno 2022, n. 309, con oggetto: “ Approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022 ”;

C) dei decreti del Direttore Generale per la Tutela della Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022, pubblicati sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, recanti presa d'atto dei dati 2018, 2019, 2020 e 2021 (solo budget ordinario) di produzione dei centri privati accreditati per le branche di: laboratorio di analisi; diabetologia; branche a visita; cardiologia; medicina nucleare; radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell'allegato A;

E) se e in quanto occorra, dei provvedimenti impliciti con cui la ASL ha approvato i dati consuntivi degli esercizi finanziari 2018, 2019, 2020 e 2021 e delle consequenziali richieste di emissione di nota di credito;

F) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente.

II. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Centro di Diagnostica Bio-Chimica di A.CI & C. S.n.c. il 14 novembre 2023:

per l'annullamento

A) del decreto del dirigente generale per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale n. 509 del 31 luglio 2023 pubblicato sul B.U.R.C. n. 59 del 7 agosto 2023, recante “ Consuntivo anno 2022 dei limiti di spesa per la specialistica ambulatoriale in esecuzione della d.g.R.C. n.215/2022 ”;

B) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della società ricorrente;

nonché per l'annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo;

III. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Centro di Diagnostica Bio-Chimica di A.CI & C. S.n.c. il 6 marzo 2024:

per l’annullamento

A) del decreto del Direttore Generale della Direzione generale per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale della Giunta regionale della Campania del 21 novembre 2023, n. 779, mai notificato alla società ricorrente, con oggetto: “ Decreto dirigenziale n. 509 del 31.07.2023. Modifiche ed integrazioni ”;

B) della delibera della Giunta regionale della Campania del 29 dicembre 2023, n. 800, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 2 gennaio 2024, con oggetto: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024”;

C) del decreto del Direttore Generale della Direzione generale per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale della Giunta regionale della Campania del 12 febbraio 2024, n. 130, pubblicato sul B.U.R.C. n. 18 del 19 febbraio 2024, con oggetto “DGRC n. 800 del 29.12.2023 recante: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024. Adempimenti attuativi”;

D) della nota della Giunta regionale della Campania prot. PG/2024/0100008 del 26 febbraio 2024 recante “Oggetto: Decreto Dirigenziale n. 130 del 12.02.2024. Indirizzi”;

E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della società ricorrente, ivi inclusi tutti gli atti già impugnati con i precedenti atti di gravame;

IV. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Centro di Diagnostica Bio-Chimica di A.CI & C. S.n.c. il 16 maggio 2024:

per l’Annullamento

A) del decreto del Direttore Generale della Direzione generale per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale della Giunta regionale della Campania del 12 febbraio 2024, n. 130, pubblicato sul B.U.R.C. n. 18 del 19 febbraio 2024, con oggetto “DGRC n. 800 del 29.12.2023 recante: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024. Adempimenti attuativi”;

B) della nota della Giunta regionale della Campania prot. PG/2024/0100008 del 26 febbraio 2024 recante “Oggetto: Decreto Dirigenziale n. 130 del 12.02.2024. Indirizzi”;

C) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della società ricorrente, ivi inclusi tutti gli atti già impugnati con i precedenti atti di gravame;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’Azienda Sanitaria Locale Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Rosaria Palma nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con ricorso notificato l’8 luglio 2022 e depositato il successivo 21 luglio 2022, il Centro di Diagnostica Bio-Chimica di A.CI & C. S.n.c, nella qualità di titolare di una struttura accreditata con il S.S.R. per lo svolgimento di attività afferenti alla branca di radiologia, ha adito l’intestato Tribunale ai fini dell’annullamento della deliberazione di Giunta Regionale n. 215 del 4 maggio 2022 (pubblicata sul BURC in data 5 maggio 2022) di assegnazione per l’esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale.

2. Parte ricorrente, che ha esteso l’impugnativa agli atti connessi come meglio in epigrafe indicati (e, in particolare, alla delibera di G.R.C del 21 giugno 2022, n. 309, di approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022, ed ai decreti del Direttore Generale per la Tutela della Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022) ha affidato il gravame ai seguenti motivi:

1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 106 TFUE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 102,LETTERA B), TFUE. MANIFESTE ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA;

2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 106 TFUE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 102,LETTERA B), TFUE. MANIFESTE ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA;

3. VIOLAZIONE ART. 3 L 241/1990. ECCESSO DI POTERE. DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE.VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. MANIFESTA INGIUSTIZIA;

4. VIOLAZIONE ART. 3 L 241/1990. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE. ECCESSO DI POTERE. DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. MANIFESTA INGIUSTIZIA;

5. VIOLAZIONE ART. 3 L 241/1990. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE. ECCESSO DI POTERE. DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. MANIFESTA INGIUSTIZIA.

6. VIOLAZIONE ART. 3 L 241/1990. ECCESSO DI POTERE. DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA. MANIFESTA INGIUSTIZIA.

3. Premesso il contrasto dei provvedimenti gravati con il principio di concorrenza, si deduce che gli stessi sarebbero del tutto carenti sia sotto il profilo istruttorio che motivazionale; i tetti di struttura, in particolare, sarebbero stati assegnati in virtù del solo criterio della spesa storica, con l’insufficiente temperamento di meccanismi di premialità/penalizzazione e della parziale remunerazione extra tetto.

4. Peraltro, quanto ai dati riportati nel decreto dirigenziale n. 174/2022 di presa d’atto dei dati di produzione e di fatturato dei centri accreditati indicati dalle ASL, una prima incongruenza atterrebbe all’indicazione delle date di esaurimento dei tetti di spesa. L’ASL resistente non avrebbe fornito alcuna indicazione di sorta alla Regione, la quale, non solo avrebbe dovuto avvedersi di tale carenza ma, per ciascuna annualità 2018-2021, avrebbe dovuto richiedere la specifica delle date presuntive di superamento del limite di spesa individuate nell’ultima comunicazione inviata a ciascuna struttura.

5. Le delibere giuntali gravate sarebbero comunque errate anche nella parte in cui hanno confermato la ripartizione del tetto di struttura annuo in dodicesimi.

6. Si sono costituiti in resistenza la Asl Avellino e la Regione Campania.

7. Con motivi aggiunti del 14 novembre 2023 parte ricorrente ha esteso l’impugnazione al decreto dirigenziale n. 509 del 31 luglio 2023 recante consuntivo anno 2022 di limite di spesa per la specialistica ambulatoriale, in esecuzione della d.G.R.C n. 215 del 2022; mentre con i motivi aggiunti del 6 marzo 2024 il Centro ricorrente contesta il decreto del direttore generale per la Tutela della salute e il Coordinamento del Sistema sanitario regionale n. 779 del 2023, il deliberato giuntale (n. 800 del 29 dicembre 2023), con il quale sono stati assegnati di volumi massimi di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica per l’esercizio 2023 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2024, in uno al decreto regionale n. 130 del 12 febbraio 2024.

8. Quindi con motivi aggiunti del 16 maggio 2024 si contesta, per invalidità derivata, il decreto n. 130 del 2024, frattanto pubblicato sul BURC, unitamente alla nota regionale del 26 gennaio 24 recante l’indirizzi operativi.

9. Nell’approssimarsi della trattazione del merito le parti hanno presentato memorie ex art. 73 c.p.a. e documenti.

10. In particolare, la Asl Avellino ha depositato oltre alla copia del contratto relativo all’annualità 2022 (già in atti), copia del contratto relativo alla annualità 2023 e provvisorio 2024, ribadendo l’eccezione di inammissibilità dell’impugnativa per effetto della sottoscrizione della clausola di salvaguardia come, peraltro, già dedotto dalla difesa regionale nelle memorie del 28 dicembre 2023.

11. All’udienza pubblica del 25 marzo 2025, previa rinuncia della parte del ricorrente all’istanza di rinvio depositata il 3 marzo 2025, la causa, sentiti difensori delle parti presenti, è stata trattenuta in decisione.

12. Il Collegio reputa fondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per effetto dell’avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n. 5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

13. La clausola di salvaguardia in discussione (art. 14 dei contratti stipulati dalla ricorrente con la Asl Avellino), il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che " 1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ".

14. Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che " in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza ", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale " comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria) ".

15. Da tale angolo visuale, " la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività " (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

16. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

17. L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l'accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

18. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

19. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

20. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che non svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), neppure è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

21. Non sussistono, pertanto, i presupposti per poter accogliere l'istanza formulata da parte ricorrente di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia U.E., ex art. 267 del TFUE e neppure di eventuale giudizio di costituzionalità delle disposizioni sopra indicate.

22. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all'esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

23. Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la "tenuta" del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

24. Per quanto sopra, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili.

25. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Condanna il Centro ricorrente al pagamento delle spese processuali nella misura rispettivamente di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) in favore della Regione Campania oltre accessori di legge, e di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge in favore della Asl Avellino.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Palma	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO