Pubblicato il 14/03/2018

N. 00346/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00033/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IA

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 del codice del processo amministrativo;
sul ricorso numero di registro generale 33 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Gennaro Rocco Notarnicola, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via N. Piccinni, 150;

contro

U.T.G. - Prefettura di Bari, Ministero dell'Interno, Autorità nazionale anticorruzione, Autorità garante della concorrenza e del mercato, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliati in Bari, via Melo, 97;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Amendola, 177;
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Emilio Toma, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Marchese di Montrone, 60 (a valere anche quale ricorso);

per l'annullamento

- del provvedimento del Prefetto di Bari prot. 60079 del 28.11.2017, comunicato il 29.11.2017 con nota n. 60381/2017, con cui è stata emessa informazione interdittiva antimafia a carico della società -OMISSIS- e contestualmente respinta l'istanza d’iscrizione della predetta società nell'elenco dei fornitori di beni, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (c.d. White List) istituito presso la Prefettura di Bari ai sensi del D.P.C.M. del 18.4.2013; dei rapporti informativi della Questura, del Comando Provinciale dei Carabinieri e del Comando Provinciale della Guardia di Finanza di Bari, richiamati nel provvedimento interdittivo, di cui non si conoscono gli estremi, né il contenuto; delle relazioni informative redatte dalla Direzione Investigativa Antimafia di Bari, sempre richiamate nell'interdittiva, ma sconosciute; del diniego di accesso espresso con la nota prot. n. 62741 del 13.12.2017; della nota ANAC 27.12.2017, prot. n. 0139319, recante comunicazione d’inserimento dell'annotazione dell'interdittiva nel casellario informatico dell'ANAC, nonché l'annotazione stessa; di ogni altro atto ai predetti presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto;

sui motivi aggiunti depositati dalla -OMISSIS- il 16 febbraio 2018

per l’annullamento

- del provvedimento del 2.2.2018, trasmesso con nota prot. 6675 in pari data, con cui il Prefetto di Bari ha disposto, ai sensi dell'art. 32, comma 10, D.L. n. 90/2014, convertito con L. n. 114/2014, la misura della straordinaria e temporanea gestione della -OMISSIS-, nominando due amministratori ai quali ha attribuito i poteri di gestione della società per l'esecuzione ovvero completamento dei contratti pubblici di appalto in corso di cui la società è titolare, nonché di tutti gli atti nel predetto richiamati e/o posti a fondamento dello stesso; della nota prot. 11857 datata 11.1.2018, con cui l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (A.G.C.M.) ha comunicato l'avvenuto rigetto, nella seduta dell'adunanza del 10.1.2018, dell'istanza presentata dalla -OMISSIS- di attribuzione del rating di legalità, nonché della determinazione di rigetto assunta il 10.1.2018 e del verbale dell'adunanza di pari data (non conosciuto); infine, di tutti gli atti ai predetti presupposti, connessi e/o conseguenziali, inclusi la comunicazione A.G.C.M. del 6.12.2017 dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda e il verbale dell'adunanza del 5.12.2017 nella parte in cui è stata esaminata l'istanza in questione; della nota 8.2.2018, prot. 12360, con cui l'ANAC ha comunicato l'avvenuta integrazione dell'annotazione già presente nel casellario, a seguito dell'applicazione della misura del commissariamento disposta, nonché dell'annotazione stessa, come integrata; del provvedimento interdittivo del Prefetto di Bari del prot. 60079 del 28.11.2017; dei rapporti informativi della Questura, del Comando provinciale dei Carabinieri e del Comando provinciale della Guardia di Finanza di Bari e delle relazioni informative redatte dalla Direzione investigativa antimafia di Bari, richiamati nell'interdittiva e conosciuti a seguito di deposito in giudizio da parte dell'Avvocatura dello Stato nei termini che saranno specificati; di ogni altro atto a tutti i predetti presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorché non conosciuto;

sui motivi aggiunti presentati dalla -OMISSIS- il 19 febbraio 2018

per l’annullamento

- del provvedimento, non comunicato all'odierna deducente, del Prefetto di Bari prot. 60079 del 28.11.2017 con cui è stata emessa informazione interdittiva antimafia a carico della società -OMISSIS-s.r.l. e contestualmente respinta l'istanza di iscrizione della predetta società nell'elenco dei fornitori di beni, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (c.d. White List) istituito presso la Prefettura di Bari ai sensi del D.P.C.M. del 18.4.2013;

- dei rapporti informativi della Questura, del Comando Provinciale dei Carabinieri e del Comando Provinciale della Guardia di Finanza di Bari, richiamati nel provvedimento interdittivo, di cui non si conoscono gli estremi, né il contenuto;

- delle relazioni informative redatte dalla Direzione Investigativa Antimafia di Bari, sempre richiamate nell'interdittiva, ma sconosciute;

- della nota ANAC 27.12.2017, prot. n. 0139319, recante comunicazione di inserimento dell'annotazione dell'interdittiva nel casellario informatico dell'ANAC, nonché l'annotazione stessa;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente ai suddetti atti, ancorché non conosciuto

nonché per l'annullamento, previa concessione di misure cautelari, dei seguenti documenti che si impugnano con il presente atto

- del provvedimento reso in data 2.2.2018 dalla Prefettura di Bari, ex art. 32, comma 10, del d.l. 24/6/2014 n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11/8/2014 n. 114, con il quale il Prefetto di Bari ha ritenuto di dover provvedere alla straordinaria e temporanea gestione di tutti i contratti della suddetta società, disponendo la nomina di due commissari nelle persone dei dott.ri Diomede Fabio e Grittani Aldo;

- della nota di accompagnamento in pari data prot. n. 0006675;

- degli esiti, non conosciuti, della conferenza di servizi del 19.12.2017, citata nel prefato provvedimento;

- della nota del Presidente Anac del 27/12/29017, conosciuta per il solo richiamo operatone nel provvedimento di cui sopra;

- di ogni altro atto e/o provvedimento conseguente, presupposto e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, ivi comprese le circolari e le linee guida citate nel provvedimento di cui sopra (Linee guida di cui ai protocolli d'intesa tra Ministero Interno e Anac del 15 luglio 2014 e 27 gennaio 2015; Linee guida del 28 gennaio 2015; Circolare Min. Interno n. 11001/11920(9) del 26.11.2014), tutte non conosciute.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dello U.T.G. - Prefettura di Bari, del Ministero dell'Interno, dell’Autorità nazionale anticorruzione e dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato;

Visti gli atti d’intervento di -OMISSIS- e della -OMISSIS- (quest’ultimo a valere anche quale ricorso autonomo insieme con i successivi motivi aggiunti),

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2018 il consigliere Giuseppina Adamo e uditi per le parti i difensori, avv. Gennaro Notarnicola, avv. dello Stato Valter Campanile, avv. Emilio Toma e avv. Ada Matteo, su delega dell'avv. Andrea Sticchi Damiani;

Comunicata alle parti in forma diretta ed esplicita la possibilità di adottare una sentenza semplificata, ricorrendone le condizioni previste;

Sentite le stesse ai sensi dell'art. 60 del codice del processo amministrativo, approvato con il decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

1. La società a responsabilità limitata -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento del Prefetto di Bari prot. 60079 del 28 novembre 2017, con cui s’informa che, rispetto alla suddetta società, sussistono le condizioni di cui agli articoli 84, comma 4, e 91, comma 6, del decreto legislativo 6 settembre 2011 n. 159 e viene negata l’iscrizione nell'elenco dei fornitori di beni, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativi d’infiltrazione mafiosa (c.d. White List), istituito ai sensi del D.P.C.M. del 18 aprile 2013.

La società deduce i seguenti motivi: “Violazione e falsa applicazione D.Lgs. 6.9.2011, n. 159 (in particolare degli artt. 84 comma 4, 91, 94, 95 e 96). Violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost..Violazione e falsa applicazione degli artt. 30, 31 e 32 R.D. n. 267/1942 (Legge Fallimentare). Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 22, 24 e ss. L.n. 241/1990, degli artt. 2 e 3 del D.M. Ministero Interno n. 415/1994, dell’art. 8 del D.P.R. n. 352 del 1992. Eccesso di potere per erronea presupposizione, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento di atti e fatti. ingiustizia manifesta. Illegittimità derivata”.

L’atto prefettizio viene motivato sulla base di vari elementi tra cui spiccano i legami tra la -OMISSIS- (società unipersonale) e la -OMISSIS- s.r.l., unica proprietaria delle quote della prima società, e comunque la circostanza che ambedue le compagini siano in mano della stessa -OMISSIS-.

La presenza di situazioni da cui emergerebbero tentativi d’infiltrazione mafiosa sono sostanzialmente ricondotti ad una serie di precedenti penali o di procedimenti in corso riguardanti i componenti della detta -OMISSIS-, coinvolti nella gestione della -OMISSIS- s.r.l. o semplicemente nell’attività prima della -OMISSIS- s.r.l. e poi della -OMISSIS-

S’imputa inoltre al “-OMISSIS-” di avere legami con la malavita leccese (sulla base di due elementi: -OMISSIS- -classe 1973- e tale AN FI, legato alla “sacra corona unita”, sarebbero stati insieme vittime del reato di concussione e la -OMISSIS- possedeva una partecipazione in una società che ha affittato un ramo d’azienda alla Co.Ge.A. di cui il FI ha detenuto la quota dello 0,87 del capitale sociale). La -OMISSIS- conterebbe oltretutto, tra i propri 450 dipendenti, 8 soggetti con precedenti penali, già in forza alla -OMISSIS-.

2. Il gravame è manifestamente fondato.

2.a. Come evidenziato dal ricorso, nell’atto impugnato, rispetto a tali situazioni coinvolgenti i componenti della -OMISSIS-, vengono elencati dati spesso non aggiornati o non corretti nei riferimenti soggettivi e comunque non facilmente riconducibili a reati-spia; attraverso le circostanze riportate nel provvedimento (anche riguardanti i restanti profili dell’ipotizzata vicinanza a clan salentini e al ruolo dei dipendenti) peraltro non viene neppure approssimativamente delineato il meccanismo del potenziale asservimento della -OMISSIS- s.r.l. (e, di conseguenza della -OMISSIS-) rispetto alle iniziative di una o più organizzazioni criminali di stampo mafioso.

Rispetto al provvedimento censurato, è da osservarsi che ovviamente la raccolta di dati corretti e aggiornati è preciso onere dell’amministrazione nel condurre l’istruttoria e che, in particolare, la sede processuale non può trasformarsi nel prolungamento di una fase procedimentale in contraddittorio, che dovrebbe presumersi esaustiva e completa di dati istruttori debitamente verificati; ciò è tanto più necessario quando il provvedimento, emanato dall’Autorità provinciale di pubblica sicurezza, come nella fattispecie in esame, debba fondarsi sulla valutazione globale di elementi che possono essere anche meramente indiziari.

Non è necessario ripercorrere analiticamente l’intero provvedimento per avere conferma dei vizi dell’istruttoria, riverberantisi nella motivazione, che finiscono per incidere sulla stessa valutazione operata dal Prefetto; a ciò basterebbe la stessa relazione dell’Amministrazione I marzo 2018 prot. 12.447 (peraltro ulteriormente contestata dalla ricorrente tramite apposita documentazione) in cui l’insieme della situazione viene fortemente ridimensionato.

È noto che tale valutazione dei tentativi d’infiltrazione della criminalità organizzata sia improntata ad una logica di massima anticipazione della tutela antimafia: perciò possono assumere rilievo preponderante semplici fattori induttivi comportanti la "non manifesta infondatezza del giudizio prognostico" e, nell’ambito del margine amplissimo di discrezionalità valutativa riservato al Prefetto, l'emergere di tentativi di condizionamento può dunque essere desunto da fatti di per sé privi del carattere della certezza, ma che, nel loro insieme, siano tali da fondare un giudizio di possibilità che l'attività d'impresa agevoli, anche in maniera indiretta, le attività criminali, o ne sia in qualche modo condizionata.

Proprio perché in questi procedimenti la certezza cede il passo ad un giudizio di tipo probabilistico fondato sul quadro indiziario, il venir meno di molti (se non della maggior parte) dei tasselli di cui tale quadro si compone non solo fa venir meno la coerenza formale del ragionamento, ma rende anche il medesimo sostanzialmente inattendibile in ordine alla sussistenza e alla valenza degli elementi di cui all'articolo 84, comma 4, e all'articolo 91, comma 6, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159.

Tale conclusione è ulteriormente suffragata dall’omessa considerazione da parte del Prefetto di elementi incidenti sui dati assunti a base del provvedimento (come, ad esempio, quelli della risoluzione di alcuni rapporti di lavoro ritenuti sospetti e della loro originaria instaurazione per effetto della clausola di salvaguardia apposta agli appalti nel settore della raccolta dei rifiuti).

Tanto è già sufficiente in sé per ritenere fondate le censure avanzate dalla società (nonché dalla curatela fallimentare della -OMISSIS- s.r.l., che ha spiegato un intervento ad adiuvandum con valenza altresì di ricorso).

2.b. A ciò si deve aggiungere che il Prefetto (pur menzionando la circostanza) non ha tenuto in debito conto il fatto che la -OMISSIS- s.r.l. sia stata dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Bari n. 112 del 6 giugno 2016 e che quindi l'amministrazione della società e la disponibilità dei suoi beni (compresa la società -OMISSIS-) sia riservata al curatore, con i poteri e nei limiti previsti dalla legge fallimentare.

In tali sopravvenute condizioni, allora si stenta a comprendere come possa in concreto, all’attualità, esercitarsi un condizionamento di organizzazioni mafiose sull'impresa, quando, ad esempio, sono gli stessi curatori fallimentari della -OMISSIS- s.r.l. (prof. Giorgio Costantino, avv. Paola Merico e dott. comm. Gabriele Zito) ad occuparsi della -OMISSIS- e a nominare i suoi amministratori e revisori (v. verbali dell’assemblea dei soci 12 settembre 2016, 25 luglio 2017 e 6 dicembre 2017). In questo contesto (come sopra delineato sia dal punto 2.a. sia al punto 2.b.), neppure si riesce a cogliere la rilevanza attribuita dall’Autorità amministrativa prima e dalla difesa successivamente al fatto che il signor -OMISSIS- (classe 1986), in sé incensurato, sia stato, sino al 6 dicembre 2017, rappresentante legale della -OMISSIS- con poteri autonomi nel limite dell’impegno di € 20.000 (v. verbale del consiglio di amministrazione n. 10 del I agosto 2017).

2.c. Con motivi aggiunti sono stati può impugnati

1) il provvedimento 2 febbraio 2018, con cui il Prefetto di Bari ha disposto la misura della straordinaria e temporanea gestione della -OMISSIS-, nominando due amministratori;

2) la nota 11 gennaio 2018, prot. 11857, con cui l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (A.G.C.M.) ha comunicato l'avvenuto rigetto dell'istanza della -OMISSIS- di attribuzione del “rating di legalità”, con gli atti sottesi;

3) la nota 8 febbraio 2018, prot. 12360, con cui l'Autorità nazionale anticorruzione ha comunicato l'avvenuta integrazione dell'annotazione già presente nel casellario;

4) altri atti di evidente natura non provvedimentale.

Quanto al n. 1), l’annullamento della presupposta interdittiva antimafia travolge anche il successivo provvedimento prefettizio emesso ai sensi dell’articolo 32, comma 1, lett. b), del decreto-legge 24 giugno 2014 n. 90.

Quanto al n. 2), occorre ricordare che, in base all’articolo 2, comma 3, del regolamento adottato dalla A.G.C.M. in attuazione dell’articolo 5- ter del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, così come modificato dall'art. 1, comma 1- quinquies , del decreto-legge 24 marzo 2012, n. 29, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 2012, n. 62, “Il rating di legalità non potrà essere rilasciato alle imprese destinatarie di comunicazioni o informazioni antimafia interdittive in corso di validità”.

A norma di legge, “Del rating attribuito si tiene conto in sede di concessione di finanziamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, nonché in sede di accesso al credito bancario (…)”.

Con riferimento al rigetto dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la difesa erariale ha eccepito l’incompetenza del Tribunale adito, sostenendo che, in conformità ai principi enunciati dall’Adunanza plenaria, l’insieme degli atti impugnati sarebbe attratto nella competenza funzionale del T.A.R. AZ (a norma dell’articolo 135, comma 1, lett. b), del codice del processo amministrativo).

Il rilievo deve essere parzialmente accolto: se è indubbio che la competenza a sindacare gli atti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato spetti al T.A.R. AZ, ciò non comporta che tale competenza funzionale attragga anche le altre domande di annullamento dei restanti atti, compresa quindi quella, da ritenersi principale, proposta nei confronti dell’interdittiva antimafia.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato (in particolare, le ordinanze 25 giugno 2012, n. 23, e 20 novembre 2013, n. 29) depone infatti nel senso contrario ad un’inversione processuale che deroghi e sacrifichi, in nome delle esigenze di concentrazione dei procedimenti e di realizzazione del simultaneus processus , l’ordinaria competenza in base all’articolo 13 del codice (in specie quella ancorata alla sede dell’amministrazione emanante) sulla domanda principale in cui s’incentra prioritariamente interesse a ricorrere. Ciò vale ancor più nel caso in esame, in cui gli atti impugnati coinvolti costituiscono l’esito di procedimenti differenti ispirati a finalità diverse (e come tali disciplinate a livello legislativo), anche se essi possono avere punti d’interferenza.

Di conseguenza, deve essere declinata la competenza esclusivamente con riguardo al provvedimento dell’Autorità indipendente.

Quanto al n. 3), trattandosi di una mera operazione di raccolta e pubblicazione di dati, ai sensi dell’articolo 213, comma 10, del decreto legislativo 16 aprile 2016, n. 50, essa segue le sorti degli atti oggetto dell’operazione.

In conclusione, devono essere accolti il ricorso e i motivi aggiunti, con conseguente annullamento degli atti impugnati, ad eccezione della nota 11 gennaio 2018, prot. 11857 (con cui l'Autorità garante della concorrenza e del mercato ha comunicato l'avvenuto diniego del “rating di legalità”), insieme con gli atti sottesi, per la quale invece deve declinarsi la competenza, ai sensi dell’articolo 15 del codice del processo amministrativo.

Le spese equitativamente regolate, come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la IA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciandosi,

- dichiara la propria incompetenza a conoscere della nota 11 gennaio 2018, prot. 11857, dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, insieme con gli atti sottesi, indicando, quale giudice competente, il T.A.R. per il AZ;

- accoglie il ricorso e i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, ad eccezione della nota 11 gennaio 2018, prot. 11857, dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, insieme con gli atti sottesi.

Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento delle spese processuali in favore della società -OMISSIS- nella misura forfettaria di euro 1.500,00, oltre accessori di legge.

Contributo unificato rifuso alla società -OMISSIS- e alla -OMISSIS-

Compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1, del D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le società e le persone menzionate.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2018 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppina Adamo, Presidente, Estensore

Giacinta Serlenga, Consigliere

Flavia Risso, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Giuseppina Adamo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.