Pubblicato il 02/09/2025

N. 00988/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00658/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 658 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgia Scuras, Claudia Giardina e Rosaria Garozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Imperia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gaggero ed Elena Avolio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Bagni Oneglio s.r.l., Sogni d’estate s.r.l., Sissi Souvenir di AZ Fausta, D.F.D di BA NC & C. s.n.c., Leudo s.a.s. di DA RI & C., Bacicadda 1895 s.r.l.s. e MO UD e figli s.n.c., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

A - per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera della Giunta comunale di Imperia n. 402 del 22.12.2023, avente ad oggetto “Concessioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo/sportivo; differimento scadenza concessioni in essere al 31/12/2024. Atto di indirizzo”;

- della nota del Comune di Imperia prot. n. 44827 del 13.6.24, recante il riscontro del parere AGCM ai sensi dell’art. 21- bis della legge n. 287/1990;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

B - per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti:

- della delibera della Giunta comunale di Imperia n. 224 del 25.7.2024, avente ad oggetto “Concessioni demaniali marittime turistico-ricreative per la categoria individuata alla lettera a) (gestione di stabilimenti balneari) dell’art. 01 c.1 del D.L. n. 400/1993 - procedimenti e atti tecnici: indirizzo”;

- della delibera della Giunta comunale di Imperia n. 225 del 25.7.2024, avente ad oggetto “Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo per le attività individuate alla lettera d) (gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive) dell’art. 01 c. 1 del D.L. n. 400/1993 - procedimenti e atti tecnici: indirizzo”;

- della delibera della Giunta comunale di Imperia n. 253 del 5.9.2024, avente ad oggetto “Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo per l’installazione di dehors a servizio delle attigue attività, individuate alla lettera b) (esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande) ed e) (esercizi commerciali) dell’art. 01 c. 1 del D.L. n. 400/1993 - procedimenti e atti tecnici: indirizzo”;

- della delibera della Giunta comunale di Imperia n. 254 del 5.9.2024, avente ad oggetto “Concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo per l’installazione o il mantenimento di chioschi dove svolgere le attività individuate alle lettere b) (esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande) ed e) (esercizi commerciali) dell’art. 01 c. 1 del D.L. n. 400/1993 - procedimenti e atti tecnici: indirizzo”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Imperia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 luglio 2025, la dott.ssa Liliana Felleti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso introduttivo notificato l’11 luglio 2024 e depositato il 19 luglio 2024 l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha impugnato ai sensi dell’art. 21- bis della legge n. 287/1990 la delibera della Giunta del Comune di Imperia n. 402 del 22 dicembre 2023, recante il differimento al 31 dicembre 2024 della scadenza delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico - ricreative e sportive, nonché la nota del 13 giugno 2024, con cui l’Amministrazione civica, riscontrando il parere formulato dall’AGCM, ha confermato il proprio operato.

L’Autorità ricorrente ha dedotto il seguente motivo: Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49 e 56 TFUE e dell’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE. Violazione delle norme e dei principi concorrenziali. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 nella parte in cui individua “i principi dell’ordinamento comunitario” tra quelli che devono uniformare l’attività della P.A. Sostiene, in sintesi, che:

- gli atti avversati sarebbero stati adottati in spregio della normativa eurounitaria posta a tutela della libera concorrenza e, segnatamente, degli artt. 49 e 56 TFUE, nonché dell’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, perché il Comune avrebbe dovuto disapplicare l’estensione legislativa automatica delle concessioni e bandire procedure di gara imparziali e trasparenti;

- il richiamo all’art. 3, comma 3, della legge n. 118/2022, contenuto nella deliberazione gravata, costituirebbe il frutto di un’erronea interpretazione, in quanto, per fruire della proroga tecnica al 31 dicembre 2024, l’Amministrazione avrebbe dovuto avviare le selezioni concorrenziali, senza poi riuscire a concluderle nell’anno 2023 per ragioni oggettive, o, perlomeno, entro il 31 dicembre 2023 avrebbe dovuto deliberare di indire le gare in tempi brevissimi;

- l’ente locale avrebbe ingiustificatamente invocato la sussistenza di un quadro normativo confuso e la mancanza dei decreti legislativi di riordino della materia, poiché i bandi per il rilascio dei titoli concessori ben potrebbero essere confezionati sulla scorta dei principi di cui all’art. 4, comma 2, della legge-delega n. 118/2022.

Il Comune di Imperia si è costituito in giudizio con atto di stile e, con successiva memoria, ha spiegato una serie di eccezioni pregiudiziali, instando in ogni caso per la reiezione dell’impugnativa nel merito. In particolare, l’Amministrazione resistente ha eccepito sia il difetto di rappresentanza in giudizio dell’AGCM, per avere proposto ricorso con il patrocinio di un Avvocato del libero foro anziché dell’Avvocatura dello Stato; sia l’improcedibilità del gravame per sopravvenuto difetto di interesse, poiché il d.l. n. 131/2024, conv. in l. n. 166/2024, da qualificarsi come legge-provvedimento, avrebbe disposto una proroga tecnica delle concessioni fino al 30 settembre 2027. Inoltre, avendo l’Autorità Antitrust evocato in giudizio soltanto alcuni concessionari demaniali, la difesa civica ha chiesto l’integrazione del contraddittorio, deducendo in subordine che, qualora la deliberazione giuntale fosse ritenuta un mero atto di indirizzo non vincolante, il ricorso risulterebbe inammissibile per omessa impugnazione dell’atto dirigenziale attuativo del 24 gennaio 2024.

Con successivo gravame ai sensi dell’art. 43 c.p.a., notificato il 17 marzo 2025 e depositato il 25 marzo 2025, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha oppugnato le delibere nn. 224 del 25 luglio 2024, 225 del 25 luglio 2024, 253 del 5 settembre 2024 e 254 del 5 settembre 2024, con cui la Giunta comunale ha stabilito di dare corso alle procedure comparative per l’assentimento delle concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto, rispettivamente, la gestione di stabilimenti balneari, l’esercizio di strutture ricettive, ricreative e sportive, l’installazione di dehors e la collocazione di chioschi. L’AGCM ha articolato i seguenti motivi aggiunti:

I) Illegittimità in via derivata . I quattro provvedimenti sarebbero illegittimi per derivazione dai vizi in tesi inficianti gli atti impugnati con il ricorso introduttivo.

II) Illegittimità in via propria. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49 e ss. TFUE e dell’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE. Violazione delle norme e dei principi concorrenziali. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 nella parte in cui individua “i principi dell’ordinamento comunitario” tra quelli che devono uniformare l’attività della P.A. Le modalità di svolgimento delle procedure selettive disattenderebbero i principi di trasparenza, imparzialità e non discriminazione, ostacolando l’effettivo confronto concorrenziale mediante condizioni volte a favorire i concessionari uscenti, consistenti:

- nella configurazione di un modello procedimentale basato sull’invito del Comune agli attuali gestori, ai quali viene riconosciuto uno spatium temporis di sessanta giorni per presentare istanza, ben più ampio del termine di trenta giorni assegnato agli aspiranti nuovi entranti; termine, quest’ultimo, decorrente dalla pubblicazione delle offerte dei concessionari, secondo un meccanismo divulgativo non pienamente efficace in quanto limitato localmente;

- nella definizione di criteri premiali volti a valorizzare sia l’esperienza tecnica e professionale già acquisita in relazione all’attività oggetto del titolo, sia la precedente gestione di una concessione costituente la prevalente fonte di reddito;

- nell’aprioristica fissazione dell’indennizzo per i concessionari uscenti in misura pari al fatturato dell’anno antecedente all’inizio della procedura.

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., insistendo nelle rispettive conclusioni. La ricorrente ha rappresentato che l’Avvocatura Generale dello Stato, con parere dell’11 giugno 2025, ha dichiarato di non poterla difendere in giudizio, per via del potenziale conflitto di interessi scaturente dalla tesi del contrasto della normativa interna con il diritto comunitario. La resistente ha eccepito l’inammissibilità del gravame in aggiunzione, sia per insussistenza di connessione tra i provvedimenti impugnati, sia per genericità dei vizi dedotti.

Alla pubblica udienza del 4 luglio 2025 il Collegio ha rilevato d’ufficio, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la possibile improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, avendo il Comune, nel corso del giudizio, avviato le gare per l’assegnazione delle concessioni. Indi, all’esito della discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Per quanto riguarda il ricorso introduttivo, può prescindersi dall’estensione del contraddittorio ai concessionari non evocati in giudizio, ai sensi dell’art. 49, comma 2, c.p.a., in quanto l’impugnativa è manifestamente improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Infatti, gli atti originariamente gravati hanno cessato i loro effetti in data 31 dicembre 2024 e, nelle more del processo, il Comune di Imperia ha dato corso alle procedure comparative per l’assentimento delle concessioni demaniali marittime (v. docc. 7 - 15, 17 - 24, 30, 32, 34, 36 e 38 resistente).

Per contro, non merita condivisione l’argomento della ricorrente secondo cui essa continuerebbe a nutrire interesse alla decisione nel merito per aver agito nell’ambito della sua missione istituzionale di tutela della concorrenza.

Secondo l’elaborazione pretoria, la legittimazione processuale dell’AGCM ex art. 21- bis della legge n. 287/1990 non costituisce espressione di una giurisdizione oggettiva, ma trova fondamento nella natura dell’Antitrust quale ente portatore di un interesse particolare e differenziato al rispetto della concorrenza ed al corretto funzionamento del mercato (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III-ter, 15 marzo 2013, n. 2720: l’art. 21- bis , “ lungi dall’introdurre una ipotesi eccezionale di giurisdizione amministrativa di diritto oggettivo, in cui l’azione giurisdizionale mira alla tutela di un interesse generale e non di situazioni giuridiche soggettive di carattere individuale, che porrebbe problemi di compatibilità specie con l’art. 103 Cost. (secondo il quale gli organi della giustizia amministrativa hanno giurisdizione in materia di interessi legittimi e, nei soli casi previsti dalla legge, di diritti soggettivi), delinea piuttosto un ordinario potere di azione, riconducibile alla giurisdizione a tutela di situazioni giuridiche individuali qualificate e differenziate, benché soggettivamente riferite ad una autorità pubblica. L’interesse sostanziale, alla cui tutela l’azione prevista dall’art. 21-bis in capo all’Autorità Antitrust è finalizzata, assume i connotati dell’interesse ad un bene della vita: il corretto funzionamento del mercato, come luogo nel quale trova esplicazione la libertà di iniziativa economica privata, intesa come «pretesa di autoaffermazione economica della persona attraverso l’esercizio della impresa» (cfr. Cass. Sez. un. 4.2.2005 n. 2207), tutelato a livello comunitario e costituzionale, costituisce il riferimento oggettivo di una pretesa, giuridicamente rilevante e meritevole di salvaguardia, ad un bene sostanziale ”).

Di conseguenza, nel giudizio ex art. 21- bis della legge n. 287/1990 trovano applicazione gli ordinari principi processuali valevoli nella giurisdizione di diritto soggettivo e, in particolare, la regola per cui il sopraggiungere di un nuovo provvedimento, che modifica l’assetto dei rapporti tra la parte ricorrente e l’amministrazione, determina la sopravvenuta carenza di interesse al gravame, anche se non soddisfa integralmente l’interesse azionato. Il che si verifica certamente nel caso di specie, perché la Giunta municipale ha emanato le delibere di attivazione delle gare per l’assegnazione dei titoli concessori, superando così gli atti inizialmente impugnati; con il ricorso ex art. 43 c.p.a. l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è, poi, insorta avverso i nuovi provvedimenti, allegando di non avere comunque conseguito il bene della vita costituito dal corretto esplicarsi delle dinamiche competitive.

2. Il gravame per motivi aggiunti si rivela inammissibile per difetto dei presupposti del ricorso cumulativo.

Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, nel giudizio amministrativo impugnatorio il ricorso ha di norma ad oggetto un solo provvedimento, al fine di evitare la confusione tra controversie, con aggravio dei tempi del processo, e/o l’abuso dello strumento processuale, con elusione delle disposizioni fiscali in materia di contributo unificato. Il ricorso avverso una pluralità di provvedimenti è ammissibile in via eccezionale esclusivamente quando tra gli stessi sia ravvisabile una connessione oggettiva, procedimentale o funzionale, tale da giustificare un unico processo (in tal senso cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. V, 5 settembre 2023, n. 8181; Cons. St., sez. II, 25 luglio 2022, n. 6544; Cons. St., ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 24 luglio 2020, n. 8710; T.A.R. Liguria, sez. II, 29 maggio 2017, n. 474). È, perciò, necessario che i provvedimenti impugnati congiuntamente siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo, sia pur inteso in un’accezione ampia, e che vengano dedotti vizi che colpiscano, in egual misura, i diversi atti avversati, di modo che la cognizione delle censure mosse a fondamento del gravame interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente e, quindi, non residui alcun margine di differenza nell’apprezzamento della legittimità dei singoli provvedimenti (Cons. St., sez. II, 13 dicembre 2024, n. 10062; Cons. St., sez. V, 22 gennaio 2020, n. 526; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-bis, 21 luglio 2025, n. 14443).

Nel caso in esame, l’impugnativa in aggiunzione ha ad oggetto quattro provvedimenti totalmente indipendenti, con i quali la Giunta cittadina ha deliberato di avviare le procedure di gara per l’assentimento delle concessioni di quattro tipologie di beni demaniali marittimi, approvando altrettanti disciplinari calibrati sulle differenti caratteristiche dei cespiti.

Inoltre, le regole definite dal Comune per l’espletamento delle selezioni, contestate dall’AGCM con il secondo mezzo aggiunto, non riguardano tutte le procedure. Segnatamente, il parametro valutativo del pregresso utilizzo della concessione quale prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare non è contemplato nel disciplinare delle gare per il rilascio dei titoli per i dehors (v. delibera n. 253 del 5.9.2024 ed allegata scheda dei criteri); inoltre, l’indennizzo in favore dei concessionari uscenti è previsto nelle selezioni per le concessioni di beni demaniali ad uso stabilimento balneare e per l’allestimento di chioschi (v. delibera n. 224 del 25.7.2024 e art. 11 del disciplinare allegato; nonché delibera n. 254 del 5.9.2024 e art. 11 del disciplinare allegato), ma non in quelle per le concessioni finalizzate alla gestione di strutture ricettive ed allo svolgimento di attività ricreative e sportive (v. art. 11 del disciplinare allegato alla delibera n. 225 del 25.7.2024), né per l’installazione di dehors (v. art. 11 del disciplinare allegato alla delibera n. 253 del 5.9.2024). Dunque, contrariamente all’assunto attoreo, i vizi dedotti con il motivo in questione non attingono trasversalmente tutti i provvedimenti cumulativamente gravati.

Per completezza, volendo ritenere ammissibile e scrutinare il primo motivo aggiunto, in quanto contenente una censura unitaria astrattamente idonea ad inficiare in radice le quattro delibere impugnate, se ne rileva l’assoluta infondatezza. Come obiettato dalla resistente, infatti, tra la proroga delle concessioni oggetto del ricorso introduttivo ed i quattro provvedimenti giuntali di attivazione delle gare non intercorre alcun rapporto di presupposizione, indispensabile per il prodursi dell’illegittimità dell’atto successivo per derivazione dai vizi dell’atto precedente. Invero, è evidente che le deliberazioni contestate con l’impugnativa in aggiunzione prescindono dalla proroga e, anzi, la superano, perché dispongono l’avvio delle procedure comparative.

3. In relazione a quanto precede, il ricorso introduttivo dev’essere dichiarato improcedibile, mentre i motivi aggiunti sono inammissibili.

4. In considerazione della definizione in rito del giudizio, le spese di lite possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Liliana Felleti, Primo Referendario, Estensore

Nicola Pistilli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Liliana Felleti	Giuseppe Caruso

IL SEGRETARIO