Pubblicato il 11/10/2023

N. 00698/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00446/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di TI (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 446 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Daisy Liburdi, elettivamente domiciliata in TI, Via Francesco Petrarca n. 38, presso lo studio dell’Avv. Marco Ferri;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di Frosinone, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Frosinone, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento della Prefettura di Frosinone del -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, con il quale è stato disposto il divieto di esercitare l’attività di noleggio di veicoli senza conducente;

- della comunicazione della Prefettura di Frosinone Prot. n. -OMISSIS- di avvio del procedimento amministrativo ex artt. 7 e 10- bis L. 241/1990;

- di tutti gli atti a detti provvedimenti presupposti, preordinati, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Frosinone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2023 la dott.ssa Emanuela Traina e udito il difensore di parte ricorrente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame - notificato in data 8 luglio 2022 e depositato il 22 luglio successivo - è stato chiesto l’annullamento del provvedimento, i cui estremi sono riportati in epigrafe, con il quale la Prefettura di Frosinone ha disposto, a carico della ricorrente, il divieto di esercitare l’attività di noleggio di veicoli senza conducente, avendo ravvisato in capo alla stessa la carenza del requisito della buona condotta, in ragione del rilievo di “numerosi precedenti e pendenze penali”, nonché degli atti allo stesso presupposti.

2. A supporto dell’impugnazione la ricorrente allega, in fatto, che:

- in data -OMISSIS- presentava al S.U.A.P. del Comune di Frosinone una S.C.I.A. per l’esercizio dell'attività di noleggio di veicoli senza conducente;

- in data -OMISSIS-, lo stesso Comune trasmetteva copia della S.C.I.A. al Prefetto di Frosinone, affinché provvedesse, entro 60 giorni, alle determinazioni di competenza, come previsto dal D.P.R. n. 481/2001;

- in data -OMISSIS- la Prefettura di Frosinone comunicava l’avvio del procedimento amministrativo di sospensione o revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività, essendo emersi a carico della ricorrente « pregiudizi penali, quali la condanna in via definitiva per violazione dell’art. 73 - comma 1bis - D.P.R. 309/90, nonché numerose pendenze penali che ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. 19.12.2001 n. 481 » i quali «potrebbero costituire impedimento per l’esercizio dell’attività di noleggio di veicoli senza conducente »;

- la ricorrente trasmetteva le proprie osservazioni endoprocedimentali, contestando i rilievi della Prefettura;

- quest’ultima tuttavia, con il provvedimento impugnato, ritenuto di non condividere le controdeduzioni spiegate, disponeva il divieto di esercizio dell’attività, ritenendo la ricorrente priva, in relazione a quanto contestato, del requisito della “buona condotta”.

2. In diritto il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

I) « eccesso di potere per travisamento dei fatti e comunque in tutte le figure sintomatiche, attesa l’insussistenza di elementi comprovanti l’assenza del requisito della buona condotta - eccesso di potere per carenza ed illogicità e perplessità della motivazione, nonché per difetto di istruttoria »; l’unico precedente penale risultante a carico della ricorrente non solo risalirebbe al -OMISSIS-, ma sarebbe stato, altresì, dichiarato estinto, oltre a non avere alcuna attinenza con l’esercizio dell’attività di noleggio senza conducente; peraltro il riferimento alle pendenze penali sarebbe del tutto generico, difettando completamente di specifiche valutazioni in merito ai possibili riflessi sull’esercizio dell’attività stessa; mancherebbe, inoltre, qualsiasi riferimento alle “sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza” legittimanti l’adozione del divieto anche successivamente allo spirare del termine di 60 giorni dalla ricezione della S.C.I.A.; il lungo lasso di tempo intercorso tra il deposito di quest’ultima e l’adozione del provvedimento impugnato avrebbe, infine, ingenerato una posizione di legittimo affidamento della ricorrente, la quale avrebbe effettuato, tra il 2020 e il 2022, notevoli investimenti economici nell’attività di autonoleggio, acquistando ben 19 autovetture destinate allo scopo, del quale l’amministrazione non avrebbe tenuto conto;

II) « violazione e falsa applicazione dell'art. 2 D.P.R. 481/2001, nonché degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990 »; l’emanazione del provvedimento oltre il termine di 60 giorni dalla ricezione della S.C.I.A. avrebbe richiesto la presenza delle condizioni prescritte dall’art. 21- nonies L.241/1990 (espressamente richiamato dall’art. 19 comma 4 L. 241/1990); in difetto di queste ultime l’amministrazione avrebbe, quindi, potuto procedere al divieto impugnato non oltre il termine di 12 mesi;

III) « violazione della l. 241/1990 »; l’eccepito difetto di motivazione ed istruttoria determinerebbe, altresì, violazione della L. 241/1990, con particolare riferimento agli artt. 3 e 21- septies .

3. Nel giudizio così introdotto si è costituito, con atto di mera forma, l’Ufficio Territoriale del Governo di Frosinone.

4. Con ordinanza n. 284 del 17 settembre 2022, in accoglimento dell’istanza cautelare spiegata in ricorso, è stata disposta la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato nonché fissata per la discussione la pubblica udienza del 4 ottobre 2023.

5. A seguito della celebrazione di quest’ultima, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. I motivi di gravame – che possono essere esaminati contestualmente in quanto tra loro strettamente connessi - sono fondati e devono essere accolti, nei termini e limiti di seguito precisati.

6.1. L’art. 1 del D.P.R. 19 dicembre 2001 n. 481 stabilisce che l’esercizio dell'attività di noleggio di veicoli senza conducente « è sottoposto a denuncia di inizio attività da presentarsi ai sensi dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, al comune nel cui territorio è la sede legale dell'impresa e al comune nel cui territorio è presente ogni singola articolazione commerciale dell'impresa stessa per il cui esercizio si presenta la denuncia ».

6.2. L’art. 3 dello stesso decreto prevede, poi, che: « Il comune trasmette, entro cinque giorni, copia della denuncia di inizio dell'attività al prefetto. Il prefetto, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione, può sospendere o vietare l'esercizio dell'attività nei casi previsti dall'articolo 11, comma 2, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 733, per motivate esigenze di pubblica sicurezza e, in ogni caso e anche successivamente a tale termine, per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza .»

6.2.1. L’art. 11 del T.U.L.P.S. dispone, a sua volta, che le autorizzazioni di polizia possono essere negate, fra l’altro, a chi non può provare la sua buona condotta e, dunque, al soggetto che difetta del requisito dell’affidabilità.

6.3. Come affermato dalla giurisprudenza (TAR Campania, sez. V, 11 ottobre 2022 n. 6254) l’art. 3 del D.P.R. citato « (…) contempla dunque due ipotesi: nel primo caso (intervento del Prefetto nel termine di giorni sessanta dalla comunicazione della DIA da parte del Comune), il divieto può essere disposto per motivate esigenze di pubblica sicurezza nei casi di cui all'art. 11, secondo comma, del regio decreto n. 773/1931; nel secondo caso (intervento del Prefetto oltre il termine di giorni sessanta) il divieto può essere disposto per “sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza” »; pertanto, « decorso il termine di sessanta giorni (…..) il divieto di svolgimento dell'attività di noleggio senza conducente si deve fondare su sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza, vale a dire su elementi emersi successivamente alla formazione del provvedimento implicito, mediante l'apertura di un nuovo procedimento » (TAR Emilia-Romagna, sez. I, 28 aprile 2006, n. 54).

6.3.1. In altre parole, « entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione della S.C.I.A. da parte del Comune, i presupposti dell’esercizio del potere sono costituiti dalla ritenuta non affidabilità dell’istante ai sensi dell’art. 11 del T.U.L.P.S e dalla sussistenza di motivate esigenze di pubblica sicurezza; decorso il termine di sessanta giorni, i presupposti di esercizio del ridetto potere interdittivo sono più ampi, non richiedendosi necessariamente che l’istante sia soggetto ritenuto non affidabile (la norma utilizza l’espressione “in ogni caso”); pur tuttavia, l’interdizione è finalizzata alla tutela di esigenze di pubblica sicurezza sopravvenute all’avvio dell’attività. Il che spiega l’ampliamento dei presupposti giustificativi del potere, non limitati al requisito soggettivo della non affidabilità - l’unico che può essere valutato nella fase inziale di avvio dell’attività - bensì ricomprendenti l’effettivo svolgersi dell’attività ormai intrapresa che, per esigenze di pubblica sicurezza necessariamente sopravvenute al suo avvio, può essere interdetta in ogni momento » (TAR Puglia, sez. II, 4 settembre 2023 n. 1102).

6.4. Nel caso in esame la Prefettura ha adottato il divieto di esercizio dell’attività (il -OMISSIS-) ben oltre il termine di giorni sessanta dalla trasmissione della SCIA presentata dalla ricorrente da parte del comune di Frosinone (-OMISSIS-); la stessa pertanto, alla luce delle richiamate disposizioni, avrebbe potuto provvedere in tal senso solo in relazione a sopravvenienze – impattanti sulla pubblica sicurezza - che era suo specifico onere, in quanto costituenti il presupposto del corretto esercizio del potere attribuito dalla norma più volte menzionata, esporre compiutamente nella motivazione del provvedimento.

6.5. Quest’ultima, tuttavia, risulta particolarmente sintetica, limitandosi a riferire dell’esistenza di “numerosi precedenti e pendenze penali” a carico della ricorrente, dalle quali emergerebbe, ad avviso dell’amministrazione, la carenza del requisito della “buona condotta”.

6.6. Tale motivazione non può ritenersi, ad avviso della Sezione, conforme allo schema delineato dalla norma attributiva del potere.

6.7. Ciò, in primo luogo, in quanto l’unico precedente penale in effetti risultante dal casellario della ricorrente risulta essere stato dichiarato estinto con ordinanza emessa dal tribunale di Frosinone ai sensi dell’art. 445 comma 2 c.p.p. in data 21 ottobre 2021, mentre l’indicazione delle affermate “numerose pendenze” è rimasta un’allegazione allegazione del tutto generica anche all’esito del giudizio, nel quale l’amministrazione non ha svolto difese.

6.7.1. Sul punto appare opportuno evidenziare che l’art. 445 comma 2 c.p.p., nel prevedere, al ricorso delle condizioni ivi indicate, l’estinzione del reato («… si estingue ogni effetto penale… »), impedisce la ricorrenza di qualsiasi automatismo fondato sull’esistenza di un precedente penale, imponendo all’amministrazione che in quest’ultimo ravvisi le condizioni per l’esercizio del proprio potere interdittivo di esternarne compiutamente le ragioni.

6.8. In ogni caso deve rilevarsi che – considerata l’emanazione del provvedimento successivamente al decorso dei 60 giorni dalla presentazione della S.C.I.A. presso il Comune di Frosinone – l’amministrazione era tenuta ad assolvere, secondo quanto previsto dalla norma speciale sopra riportata, ad un rafforzato onere motivazionale indicando le specifiche « sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza » legittimanti l’adozione “tardiva” del provvedimento e poste a fondamento della valutazione svolta.

6.9. Ciò in quanto successivamente allo spirare di tale termine - consolidandosi l’affidamento del privato nella stabilità dell’autorizzazione conseguita mediante la presentazione della S.C.I.A. – l’amministrazione può procedere al divieto di prosecuzione dell’attività solo tramite l’emanazione di un provvedimento riconducibile, ancorché disciplinato dalla speciale normativa sopra indicata, al genus dell’autotutela, nel cui ambito devono essere chiaramente, ancorché sinteticamente, le esigenze sottese alla determinazione.

6.10. Peraltro, come condivisibilmente affermato dalla richiamata giurisprudenza (TAR Puglia, 1102/2023 cit.), « la non affidabilità ex se può essere ragione di interdizione dell’attività nella sua fase genetica (entro sessanta giorni dalla comunicazione della S.C.I.A.), ma non in seguito, quando occorre che l’Autorità espliciti le circostanze per cui l’attività è divenuta potenzialmente lesiva (esigenze sopravvenute), eventualmente anche in considerazione del difetto di affidabilità, ma in base ad un corredo motivazionale che dia conto della valutazione di fatti sopravvenuti », ciò che nel caso di specie risulta, per quanto detto, omesso dall’amministrazione, con conseguente fondatezza delle censure di violazione del D.P.R. 480/2001 e carenza di motivazione e istruttoria.

7. Conclusivamente, alla luce di quanto rilevato, il provvedimento impugnato è illegittimo e deve, pertanto, essere annullato, restando salvi e riservati gli ulteriori provvedimenti che l'Amministrazione riterrà di adottare nella riedizione del potere alla stessa attribuito.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di TI (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento della Prefettura di Frosinone del -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-.

Condanna l’amministrazione resistente al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese del giudizio, che liquida nella somma di euro 2.500,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in TI nella camera di consiglio del giorno 4 ottobre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Savoia, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

Emanuela Traina, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Emanuela Traina	Riccardo Savoia

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.