Pubblicato il 06/06/2025

N. 11103/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06748/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6748 del 2023, proposto da Autostrade per L'Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Annoni, Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

a) della nota del 20.2.2023 prot. 4147 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per la programmazione strategica, le infrastrutture di trasporto a rete e i sistemi informativi - Direzione Generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali nella parte in cui ha richiesto ad Autostrade per l'Italia S.p.A. di adeguare la richiesta di recupero delle somme derivanti dagli effetti economici generati dall'emergenza sanitaria da COVID-19 a tutto quanto disposto dall'Autorità di Regolazione dei Trasporti con nota del 30 gennaio 2023, trasmessa in allegato;

b) della nota dell'Autorità di Regolazione dei Trasporti del 30 gennaio 2023 limitatamente alla parte in cui, ai fini della quantificazione degli effetti economici generati dall'emergenza epidemiologica da COVID-19 relativi alla concessione autostradale nella titolarità di Autostrade per l'Italia S.p.A., ha prescritto che “ la rettifica alla tariffa media unitaria di riferimento, ottenuta attraverso l'esclusione della remunerazione del capitale proprio, deve essere calcolata considerando il tasso di remunerazione del 5,51% stabilito dall'Autorità con l'indicata delibera n. 158/2020 ” anziché considerando i tassi di remunerazione stabiliti dalla stessa Autorità di Regolazione dei Trasporti con la delibera n. 71/2019 relativa specificatamente ad Autostrade per l'Italia S.p.A. e previsti nell'aggiornamento del piano economico finanziario della Concessione approvato, unitamente al terzo Atto Aggiuntivo alla Convenzione Unica, con decreto interministeriale n. 72 del 23 febbraio 2022;

c) di ogni ulteriore atto a questi annesso, connesso, presupposto e/o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Giuseppe Bianchi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

La concessionaria autostradale ricorrente, dopo aver premesso che “ il PEF Aggiornato, che costituisce l’Allegato E al Terzo Atto Aggiuntivo, contiene un sub Allegato 1 denominato <Criteri di determinazione degli effetti economici connessi all’emergenza sanitaria da COVID-19> (l’Allegato COVID) ”, ha esposto in punto di fatto:

- di aver “ proceduto - coerentemente con le previsioni dell’Allegato COVID - a quantificare gli <effetti economici derivanti dall’emergenza sanitaria da COVID-19 per le annualità 2020 e 2021> … determinandone l’importo complessivo in circa 1,003 mld di euro e comunicandolo al Concedente con la richiesta del suo definitivo riconoscimento (nota ASPI del 28.4.2022 – la Richiesta COVID) ”;

- che, in riscontro della suddetta istanza, il Ministero concedente con la nota impugnata “ ha imposto ad ASPI di rideterminare la Richiesta COVID nei termini indicati ” dall’Autorità di regolazione dei trasporti con nota del 30 gennaio 2023, anch’essa impugnata, in particolare applicando un “ differente tasso di remunerazione del capitale investito ai fini della determinazione dell’importo spettante ad ASPI in ragione dell’Effetto COVID-19 ”, ossia “ considerando il tasso di remunerazione del 5,51% stabilito dall’Autorità con l’indicata delibera n. 158/2020 anziché considerando i tassi di remunerazione stabiliti dalla stessa Autorità di Regolazione dei Trasporti con la delibera n. 71/2019 ”.

La ricorrente ha impugnato le suddette note adottate in risposta alla propria istanza volta al recupero delle somme derivanti dagli effetti economici generati dall’emergenza sanitaria da COVID-19 deducendo l’illegittimità delle valutazioni effettuate dall’Amministrazione e chiedendo di “ vedersi riconosciuto, nel prossimo aggiornamento del PEF, l’Effetto COVID-19 nella misura complessiva indicata dalla Richiesta COVID come successivamente rideterminata in Euro 974 milioni circa con nota prot. 6853 in data 13.4.2023 ”.

Il Ministero resistente, costituitosi in giudizio, ha eccepito:

- il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore di quello ordinario sul rilievo che “ la contestazione di controparte attiene a contenuti meramente patrimoniali oltre che alla fase esecutiva del rapporto convenzionale ”;

- l’incompetenza territoriale del TAR Lazio a favore del TAR Piemonte;

- la carenza di interesse all’annullamento essendo il ricorso “ rivolto nei confronti di atti aventi natura non provvedimentale e, pertanto, non direttamente lesivi ”;

- l’irricevibilità del ricorso per tardività trattandosi di “ note meramente applicative di criteri già previsti in precedenti note ART (in particolare, nella nota prot. n. 11119/2021 e, ancor prima, nella nota prot. n. 7405/2021), mai impugnate dalla controparte ”.

Il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 28 maggio 2025.

Occorre preliminarmente soffermarsi sull’eccezione di difetto di giurisdizione.

L’eccezione risulta fondata.

La quinta sezione del Consiglio di Stato (sentenza 17/04/2025, n. 3347) ha recentemente rammentato come il giudice regolatore della giurisdizione abbia chiarito che:

- “ il potere amministrativo non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque nella fase esecutiva, mediante altri poteri riconosciuti dalla legge (Cass. SS.UU. 8 luglio 2019, n. 18267) ”;

- “ le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto pubblica amministrazione – operatore economico spettano al giudice ordinario(Corte Cass. SS.UU. 26 ottobre 2020, n. 23418; id. 28 febbraio 2020, n. 5594) ”.

Applicando i suddetti principi deve escludersi che, in relazione alla controversia in esame, possa radicarsi la giurisdizione amministrativa, ove si consideri che:

- la controversia attiene a pretese di carattere patrimoniale (il riconoscimento del “ristoro COVID” nella misura rivendicata dalla ricorrente) aventi natura di diritti soggettivi nell’ambito della fase esecutiva del rapporto contrattuale tra il concedente e la società concessionaria;

- i criteri di quantificazione del “ristoro COVID”, da recepire in sede aggiornamento quinquennale del Piano Economico Finanziario, sono stati espressamente disciplinati dall’allegato E (e dal relativo suballegato n. 1) del Terzo Atto Aggiuntivo alla concessione di cui la ricorrente è titolare; pertanto, come riconosciuto dalla ricorrente nella memoria di replica, “ oggetto di contestazione da parte di ASPI sono le illegittime modalità con le quali il MIT, di concerto con l’ART, ha inteso dare concreta applicazione a tale regolamentazione convenzionale negando ingiustamente alla stessa ASPI il riconoscimento di quanto dovuto ”. Ne discende che la verifica da parte del concedente in ordine alla corretta quantificazione del “ristoro COVID” spettante alla ricorrente non implica - diversamente da quanto sostenuto dalla medesima parte - l’esercizio di alcun potere autoritativo, risultando detta quantificazione vincolata alle previsioni convenzionali contenute nell’allegato E del Terzo Atto Aggiuntivo (che contiene il paragrafo I.b.1 e il suballegato n. 1 specificamente dedicati ai “ Criteri di determinazione degli effetti economici connessi all’emergenza sanitaria da COVID-19 ”), sicché la controversia ha ad oggetto il rispetto o meno della disciplina negoziale pattuita tra le parti;

- la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici o di pubblici servizi, “ viene meno in quelle ipotesi in cui la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale o concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione ” (Consiglio di Stato n. 3347/2025, cit.).

Per le suesposte considerazioni, la cognizione della vicenda in discorso spetta al giudice ordinario, senza che possa rilevare, in senso contrario, la circostanza che la parte abbia esplicitato un petitum formale consistente nell’annullamento di provvedimenti amministrativi, posto che il giudice munito di giurisdizione va individuato non già in base al criterio della soggettiva prospettazione della domanda, ma alla stregua del petitum sostanziale, ossia considerando l’intrinseca consistenza della posizione soggettiva dedotta in giudizio.

La natura in rito della decisione giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Referendario

Giuseppe Bianchi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Bianchi	Francesco Mele

IL SEGRETARIO