Pubblicato il 11/06/2025

N. 00963/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00718/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 718 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NO DA ET TI OC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Greggio e Mariangela Crescenzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IPAB San Pio X di Valstagna, non costituito in giudizio;

nei confronti

ZI di PE KU Coop. Soc. a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia ,

quanto al ricorso introduttivo del giudizio:

- della comunicazione di esclusione della ricorrente, prima in graduatoria, dalla “procedura aperta per l’affidamento dei servizi di assistenza socio-sanitaria diurna e notturna e dei servizi socio-assistenziali, di pulizia e sanificazione degli ambienti, di lavanderia e di piccole manutenzioni presso l’I.P.A.B. Centro servizi residenza San Pio X Valstagna” (codice CIG B47E60A67E), adottata in data 25 marzo 2025 e inviata a mezzo della piattaforma telematica di gestione della gara;

- di tutti gli atti presupposti e conseguenti, ivi inclusi tutti gli atti e i provvedimenti adottati dalla stazione appaltante nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta ex art. 110 comma 1, d.lgs. n. 36/2023 avviato con nota a firma del RU del 12 febbraio 2025;

- solo in via subordinata, nell’ipotesi di mancato annullamento del provvedimento di esclusione, dei modelli D e E allegati al disciplinare di gara, nei limiti in cui la loro parziale sovrapponibilità ha indotto la ricorrente a compilarli in modo ritenuto errato;

nonché per l’annullamento dell’eventuale aggiudicazione in favore di altro concorrente se medio tempore intervenuta, con riserva di motivi aggiunti, e per la declaratoria di inefficacia del contratto con altro concorrente, se medio tempore stipulato, con domanda di conseguire l’aggiudicazione e di stipulare il contratto, dichiarando sin d’ora la volontà della ricorrente di subentrarvi;

in subordine, in caso di mancato subentro, per l’accertamento del diritto al risarcimento del danno per equivalente;

quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 20 maggio 2025:

- della determinazione n. 43 del 22 aprile 2025, comunicata alla ricorrente in data 24 aprile 2025, con cui il Segretario Direttore dell’IPAB San Pio X di Valstagna ha disposto l’aggiudicazione definitiva dell’appalto in favore del ZI di PE KU;

- di tutti gli altri presupposti e conseguenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del controinteressato ZI di PE KU Coop. Soc. a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 il dott. Andrea De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’IPAB San Pio X di Valstagna (d’ora in avanti, solo “IPAB” ) con la determinazione dirigenziale n. 94 del 19 novembre 2024 ha indetto una procedura aperta per l’affidamento dei servizi di assistenza socio-sanitaria diurna e notturna, dei servizi socio-assistenziali, di pulizia e sanificazione degli ambienti, di lavanderia e di piccole manutenzioni, da eseguirsi presso la propria sede, per un importo complessivo a base di gara pari a € 4.761.369,31 (IVA esclusa), con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2. La NO DA ET TI OC (d’ora in avanti, solo “NO DA” ), gestore uscente dell’appalto (in regime di proroga fino al 1° agosto 2025) e odierna ricorrente, ha partecipato alla gara risultando la prima classificata, con un punteggio complessivo pari a 75,97 punti, di cui 45,97 per l’offerta tecnica e 30,00 per l’offerta economica. Al secondo e al terzo posto della graduatoria si sono classificati, rispettivamente, il ZI PE KU (d’ora in avanti, solo ZI KU), con punti 63,55, e il ZI Blu Soc. Coop, con punti 49,44.

3. In data 12 febbraio 2025 la stazione appaltante ha attivato la procedura di verifica di congruità ai sensi dell’art. 110 comma 1, d.lgs. n. 36/2023, in considerazione dell’apparente riduzione dei costi della manodopera rispetto a quanto stimato negli atti di gara.

4. A seguito delle richieste istruttorie e dei chiarimenti documentali forniti da NO DA nei giorni 17 e 28 febbraio 2025, la stazione appaltante, con provvedimento del 25 marzo 2025, ne ha disposto l’esclusione dalla gara, ai sensi dell’art. 110 comma 5, d.lgs. n. 36/2023, per mancata dimostrazione della sostenibilità e congruità dell’offerta, avendo riscontrato che l’importo dei costi orari delle singole figure professionali erano inferiori di oltre la metà rispetto al costo del lavoro calcolato nelle tabelle ministeriali, nonché la carenza di giustificazioni in merito alla scomposizione delle voci economiche dell’offerta, all’utile d’impresa e alla copertura delle migliorie tecniche proposte.

5. Contro tale provvedimento è insorta la ricorrente, affidando la domanda di annullamento dello stesso, nonché le ulteriori domande in epigrafe indicate ai seguenti motivi:

5.1. Eccesso di potere per evidente illogicità della motivazione, per difetto dell’istruttoria svolta, per errore manifesto nella lettura dell’offerta economica presentata dalla ricorrente. Violazione dell’art. 41 comma 14 e dell’art. 110 comma 1 d. lgs.n. 36/2023. Violazione dei principi di trasparenza e di leale collaborazione nella predisposizione delle richieste di giustificazioni sulla congruità del costo della manodopera.

L’esclusione dalla gara è illegittima perché fondata sull’errata lettura dell’offerta economica della ricorrente. In particolare la stazione appaltante sarebbe incorsa nell’errore di ritenere che la ricorrente abbia ribassato di oltre il 50% il costo medio del lavoro indicato nelle tabelle ministeriali di riferimento per il settore, confondendo il trattamento minimo salariale inderogabile orario indicato dalla ricorrente nel modello D con il costo medio orario indicato dalla ricorrente nel modello E, di poco inferiore al costo medio orario risultante dalle tabelle ministeriali.

5.2. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere per omessa valutazione della qualità di gestore uscente. Violazione dell’art. 41 comma 14 e dell’art. 110 D. Lgs. n. 36/2023 .

L’esclusione dalla gara è illegittima anche perché é stata disposta in base ad un giudizio di anomalia tutt’altro che globale e sintetico, in quanto preordinato ad una scomposizione analitica dell’offerta, senza verificarne, in concreto, l’attendibilità complessiva, pretendendo l’esibizione di documenti giustificativi, oltremodo gravosa ai fini della valutazione dell’anomalia. Invece la stazione appaltante avrebbe dovuto valorizzare il rapporto di fiducia instauratosi con la ricorrente in oltre venti anni di gestione dei servizi messi a gara, a riprova della serietà dell’operatore economico e delle sue capacità tecnico-professionali.

5.3 . Giustificazione relativa alla scontistica di cui beneficia la ricorrente per l’acquisti di prodotti per pulizie, carrelli e mop (lavaggio pavimenti). Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione. Difetto di istruttoria .

La motivazione del provvedimento di esclusione è illegittima, laddove non sono state ritenute sufficienti le giustificazioni fornite relativamente agli sconti di cui la ricorrente beneficia sull’acquisto dei prodotti per le pulizie dei locali. Del resto la stazione appaltante dovrebbe conoscere tutti i prodotti impiegati dalla cooperativa ricorrente ed allegati all’offerta tecnica con i relativi prezzi di mercato, avendoli utilizzati per formulare il prezzo a base d’asta.

5.4. Giustificazione relativa alle spese generali. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione. Difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 17 del disciplinare di gara .

La stazione appaltante ha travisato le spiegazioni fornite dalla ricorrente in relazione alla voce delle spese generali, sottolineando che il modulo messo a disposizione dalla stazione appaltante non prevedeva spazi all’uopo dedicati, trattandosi dunque di una voce di costo che non doveva essere indicata come elemento specifico dell’offerta economica. In ogni caso, in sede di secondi chiarimenti, la ricorrente ha esplicitato sia perchè ha ritenuto di imputare alle spese generali (e non ai costi per la manodopera) i costi connessi alla presenza trasversale del Responsabile del servizio per 15 ore settimanali, sia la ragione delle migliorie offerte (kit di lenzuola; abbonamento a riviste specializzate; sovrapposizione del personale per 10 minuti nel cambio turno, così da facilitare il passaggio di consegne; impiego di una propria vettura utilizzata in modo trasversale per più commesse).

5.5. Giustificazione relativa al tasso di assenteismo del personale. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione.

La motivazione del provvedimento di esclusione è illegittima anche nella parte in cui la stazione appaltante non ha ritenuto congruamente comprovata, in sede di giustificazioni, la riduzione del tasso di assenteismo in relazione alle assenze per malattia (60 ore dichiarate dalla ricorrente rispetto alle 120 stimate nella tabella ministeriale) e alle assenze per assemblee sindacali (4 ore annue dichiarate dalla ricorrente a fronte delle 12 ore annue stimate nella tabella ministeriale). Da un lato le giustificazioni erano corredate da una dichiarazione del consulente del lavoro della ricorrente, ritenuta sufficiente da parte della giurisprudenza al fine di stimare correttamente il tasso di assenteismo; dall’altro, risultano eccessivamente gravose le pretese della stazione appaltante, ossia l’estrazione dal libro unico del lavoro (LUL) - in cui gli oltre 700 soci della cooperativa sono inseriti secondo l’ordine di matricola, e non per centro di costo - delle posizioni dei futuri addetti alla gestione dei servizi per cui è causa.

5.6. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità. Violazione dell’art. 23 del disciplinare di gara.

L’esclusione è stata disposta senza richiedere ulteriori delucidazioni, mentre l’art. 23 del Disciplinare di gara consente di vagliare in audizione la posizione dell’interessata.

6. Alla camera di consiglio del 7 maggio 2025 è stato disposto un rinvio dell’esame della domanda cautelare proposta unitamente al ricorso introduttivo, avendo la ricorrente prospettato l’esigenza di proporre motivi aggiunti contro il sopravvenuto provvedimento di aggiudicazione.

7. Con successivo atto notificato e depositato in data 20 maggio 2025, la ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti la determinazione n. 43 del 22 aprile 2025, con la quale la stazione appaltante ha disposto l’aggiudicazione in favore del ZI KU. La ricorrente, oltre a prospettare l’illegittimità dell’aggiudicazione in via derivata, in ragione dei vizi già censurati con il ricorso introduttivo, ha formulato ulteriori ed autonomi motivi di ricorso, che si possono così sintetizzare:

7.1. Indeterminatezza dell’offerta del ZI aggiudicatario Procedure di gestione dell’assenza del personale indicate nell’offerta tecnica. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione. Istruttoria insufficiente. Violazione dell’art. 67 d.lgs. n. 36/2023.Violazione dell’art. 5 del disciplinare di gara.

L’offerta tecnica del ZI KU non specifica quali consorziate eseguiranno i servizi oggetto dell’appalto, limitandosi a fornire un generico riferimento ad un elenco di cooperative aderenti in violazione dell’art. 67 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 5 del disciplinare di gara. In particolare, la gestione delle sostituzioni del personale fa riferimento a operatori di consorziate non indicate come esecutrici effettive, generando un’inammissibile opacità dell’assetto organizzativo dei servizi richiesti.

7.2. Offerta e relative giustificazioni in merito alle procedure di gestione dell’assenza del personale. Valutazione dell’assenteismo. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione sotto altro profilo. Disparità di trattamento rispetto alla ricorrente. Palese difformità nel grado di motivazione tra il provvedimento di esclusione della ricorrente e il provvedimento di aggiudicazione al ZI controinteressato.

Quanto alla gestione delle assenze del personale, l’offerta della controinteressata è generica in quanto si limita a menzionare l’eventuale impiego di “doppi turni” o il ricorso ad agenzie interinali del trevigiano, senza fornire, al riguardo, alcuna evidenza documentale. Si configura inoltre una palese disparità di trattamento, perché analoghe giustificazioni sono state ritenute insufficienti a mantenere in gara l’offerta della ricorrente.

7.3. Valutazione dell’utile di impresa e delle spese generali. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità della motivazione .

L’utile d’impresa indicato nell’offerta del ZI KU (pari a circa € 7.250,00 su un appalto del valore di oltre un milione di euro) è manifestamente inadeguato, in quanto non consentirebbe di coprire gli investimenti promessi in sede di offerta tecnica, né gli eventuali imprevisti, compromettendo l’equilibrio economico dell’offerta medesima.

7.4. Servizi di lavanderia. Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità della motivazione. Omessa istruttoria.

L’offerta tecnica del ZI KU prevede l’utilizzo di macchinari industriali specifici (idroestrattori, mangani, piegatrici automatiche), non presenti presso la struttura dell’IPAB. L’assenza di qualsivoglia impegno a fornire direttamente tali apparecchiature rende inattuabile il progetto tecnico, rendendolo incoerente con le reali condizioni logistiche dell’appalto e, in definitiva, tecnicamente irrealizzabile.

8. Il ZI KU si è costituito in giudizio con memoria difensiva del 30 maggio 2025, concludendo per il rigetto del ricorso sul rilievo che l’esclusione della ricorrente si fonda su una pluralità di autonome ragioni, tra le quali spicca la mancata scomposizione dei costi dell’offerta richiesta in sede delle giusticazioni, mentre quella relativa alla violazione del salario minimo orario non avrebbe avuto una rilevanza determinante.

9. Alla camera di consiglio del 4 giugno 2025 la causa è passata in decisione, previo avviso dato alle parti della possibile definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sussistendo i presupposti ivi previsti.

2. L’esame delle suesposte censure deve evidentemente iniziare da quelle aventi ad oggetto l’esclusione della ricorrente, in quanto solo in caso di accoglimento di tali censure la ricorrente verrebbe riammessa in gara e, quindi, potrebbe aspirare al conseguimento del bene della vita, ossia l’aggiudicazione dei servizi per cui è causa.

3. Con il primo motivo del ricorso principale viene dedotta l’illegittimità del provvedimento di esclusione per travisamento dei fatti e violazione dell’art. 110 del d.lgs. n.36/2023, assumendo che la stazione appaltante abbia erroneamente confuso il minimo salariale contrattuale con il costo medio orario espresso dalle tabelle ministeriali.

La censura è fondata.

3.1. La stazione appaltante ha escluso la ricorrente non già perché il costo della manodopera indicato nell’offerta fosse stato inferiore rispetto a quello stimato nei documenti di gara e per ciò stesso indice di inattendibilità economica, quanto piuttosto perché dal modello D ( “Offerta economica” ) «risulta un costo orario per singola figura professionale ampiamente inferiore a quanto previsto dalla tabella ministeriale. Giova ricordare che era stata proprio questa evidenza a richiedere l’attivazione del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta nei confronti del concorrente, secondo quanto previsto dall’art. 23 del disciplinare di gara» (come si legge nella motivazione del provvedimento impugnato). Difatti il RU (in base al prospetto pure riportato nella motivazione del provvedimento impugnato) sottolinea che «appare del tutto evidente che in sede di offerta il concorrente ha indicato dei costi orari inferiori di oltre la metà del costo del lavoro calcolato dalle tabelle ministeriali e che in sede di giustificativi dell’offerta abbia inteso confermare proprio tali costi orari».

Si profila, pertanto, dirimente la seguente questione: se l’offerta della ricorrente abbia rispettato o meno i minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali, essendo questo il dato da cui sono scaturiti il sospetto di anomalia dell’offerta e la conseguente richiesta della stazione appaltante di giustificare un costo della manodopera apparentemente ridotto in maniera eccessiva.

In altri termini, il provvedimento di esclusione pone un problema di sostenibilità economica dell’offerta della ricorrente nella misura in cui esso dipende dalla ritenuta ed ingiustificata violazione dei costi presuntivi della manodopera indicati nelle tabelle ministeriali. È del tutto evidente, infatti, che se la tesi della ricorrente si rivelasse fondata, e cioè se il costo medio orario offerto risultasse quello esposto nell’Allegato E (esemplificando, € 20,19/h per la figura professionale della “Lavanderia” , ma il ragionamento va esteso a tutte le altre figure professionali), anziché quello esposto nell’Allegato D ( “Costo orario” € 8,157), il ribasso dell’8% praticato dalla ricorrente sarebbe tutt’altro che irragionevole e/o anormalmente basso.

3.2. Ciò posto, il Collegio ritiene che l’avversato giudizio di anomalia dell’offerta presentata dalla ricorrente sia fondato su una travisata lettura dell’offerta stessa, ossia su un equivoco che, seppur originato da una fuorviante modulistica predisposta dalla stazione appaltante, poteva essere agevolmente superato in base alle stesse disposizioni della lex specialis .

L’art. 17 del Disciplinare di gara disponeva come segue: «… l’operatore dovrà allegare, a pena di esclusione:

1. il file “Offerta Economica”, generata automaticamente dal Sistema e firmata digitalmente, contenente i valori inseriti a Sistema dal Concorrente nella/e apposita/e scheda/e, secondo le modalità

successivamente indicate.

I valori offerti verranno riportati su una dichiarazione generata dal Sistema in formato .pdf “Documento di Offerta Economica”, che il concorrente dovrà caricare a Sistema dopo averla:

i. scaricata e salvata sul proprio PC;

ii. sottoscritta digitalmente.

2. il Modello D - Offerta economica, firmato secondo le modalità di cui al precedente articolo 15.1, la quale deve indicare, a pena di esclusione, i seguenti elementi:

a) ribasso percentuale unico offerto sull’importo posto a base di gara per la durata del servizio di 12 mesi (come risultante dalla cella F44 del file xls “modello E”, evidenziata in colore giallo). Tale valore dovrà essere riportato nel campo relativo al valore economico offerto all’interno della Piattaforma;

b) la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro, ai sensi dell’art. 108, comma 9, del Codice. I costi della manodopera dovranno essere espressi con riferimento a ogni singolo prezzo orario offerto come indicato all’interno del modello E;

c) la stima dei costi della manodopera, ai sensi dell’art. 108, comma 9, del Codice.

3. il Modello E “Dettaglio offerta economica”, firmato secondo le modalità di cui al precedente articolo 15.1, la quale deve indicare, a pena di esclusione, i seguenti elementi:

a) il prezzo orario offerto rispetto al prezzo orario posto a base di gara per ciascuna figura professionale relativamente ai servizi per il periodo marzo 2025/ settembre 2025;

b) il prezzo orario offerto rispetto al prezzo orario posto a base di gara per ciascuna figura professionale relativamente ai servizi per il periodo a decorrere da ottobre 2025;

c) il prezzo orario offerto rispetto al prezzo orario posto a base di gara per la figura di animatore relativamente al servizio per il periodo a decorrere da gennaio 2026;

d) l’importo annuale offerto per i servizi oggetto di affidamento, al netto di IVA e di oneri da interferenza (tale importo viene calcolato in automatico dal modello, nella cella G40, evidenziata

in colore arancione);

e) ribasso percentuale unico offerto (tale importo viene calcolato in automatico dal modello, nella cella F44, evidenziata in colore giallo).

All’interno del file excel le celle evidenziate in colore verde sono a compilazione obbligatoria.

Per tutti i valori offerti verranno prese in considerazione fino a due cifre decimali.

Sono inammissibili le offerte economiche che superino l’importo a base d’asta».

Seguendo l’impostazione del Disciplinare, NO DA ha prodotto due documenti relativi al profilo economico: A) l’Allegato D, compilato secondo lo schema predisposto dalla stazione appaltante, che riportava dati riepilogativi dei costi, con la voce “manodopera” calcolata su valori standard ; B) l’Allegato E, elaborato autonomamente dalla ricorrente, contenente l’indicazione analitica, per profilo professionale, delle ore contrattuali previste e dei costi orari offerti applicati in concreto, con puntuale scomposizione tra periodi e ruoli.

3.3. Ebbene, l’apparente antinomia tra i costi medi orari indicati dalla ricorrente nel modello E (e di poco inferiori a quelli previsti dalle tabelle ministeriali previste per il contratto di categoria) e i costi orari della manodopera esposto nel modello D (erroneamente fatti coincidere con i minimi salariali retribuiti) è risolta dallo stesso art. 17 punto 2 lett. b) del Disciplinare di gara appena richiamato, laddove viene precisato che «I costi della manodopera dovranno essere espressi con riferimento ad ogni singolo prezzo orario come indicato all’interno del modello E» .

Se i valori economici del costo orario della manodopera esposti nel Modello D dovevano uniformarsi a quello riportati nel Modello E, è del tutto evidente che, in caso di dubbio, era quest’ultimo documento che rappresentava il contenuto effettivo e vincolante dell’offerta e che la stazione appaltante avrebbe dovuto valorizzare, prima di esperire la verifica di anomalia.

Difatti, nel Modello E si rinvengono i reali importi offerti per ciascuna figura professionale (OSS, animatori, psicologi, ecc.), tenendo conto: dei minimi salariali del CCNL PE Sociali (livello C2, D1, ecc.); degli incrementi previsti contrattualmente nei mesi a venire; della durata e articolazione del servizio richiesto; delle economie di scala derivanti dall’essere gestore uscente. Nel Modello D, invece, redatto secondo lo schema predisposto dalla stazione appaltante, la ricorrente ha inserito un valore forfettario coerente con il dato di sistema (€ 8,157), ma non rappresentativo del costo effettivo della manodopera applicato in sede di offerta. Si è così generato un errore materiale indotto da un equivoco strutturale nella documentazione di gara: la modulistica non chiariva se il costo del lavoro dovesse essere espresso come valore medio stimato o come valore contrattuale minimo effettivamente applicato.

Nel caso concreto, la divergenza tra il Modello D e il Modello E era evidente dalla lettura comparata dei due documenti: il Modello E era assai dettagliato e strutturato secondo una logica contrattuale, con evidenza per ciascuna figura e periodo; invece la stazione appaltante non ha svolto alcuna istruttoria specifica sul punto, limitandosi ad ancorare l’incongruità rispetto al solo Modello D.

L’aspetto decisivo che lascia in definitiva immutata l’entità dell’offerta sul costo della manodopera è che il valore orario indicato dalla ricorrente nel Modello E (€ 20,19) con riferimento alla figura “ Lavanderia-A2” (ma il ragionamento, come si è detto, può essere esteso a tutte le figure professionali), pur inferiore al costo medio orario delle tabelle ministeriali (€ 21,95), rispetta pienamente i minimi contrattuali previsti dal CCNL per le cooperative sociali, comprensivi degli aumenti previsti nel triennio.

3.4. Il Modello E rappresenta, dunque, il documento espressivo dell’offerta economica vincolante, dal quale si evince che: A) tutti i costi orari indicati sono superiori ai minimi salariali contrattuali; B) la manodopera è correttamente calcolata su base triennale e parametrata agli obblighi contrattuali; C)

anche gli altri i valori orari applicati (es. 23,53 €, 25,61 €, 26,09 €) sono superiori ai minimi contrattuali per i livelli C2 e D2 del CCNL PE Sociali; D) le ore previste sono coerenti con l’organizzazione del servizio indicata nell’offerta tecnica; E) il prezzo complessivamente offerto per l’esecuzione dell’appalto è pari a circa € 961.000,00 a fronte di un valore stimato dalla stazione appaltante di € 1.044.721,94, giustificabile con economie e minori oneri accessori.

Tali circostanze integrano un errore riconoscibile che l’Amministrazione avrebbe potuto agevolmente rilevare e correggere attraverso il c.d. soccorso istruttorio procedimentale, ai sensi ai sensi dell’art. 101, comma 3, d.lgs. n. 36/2023, oppure nel procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, attraverso un puntuale richiesta di giustificazioni ai sensi dell’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36/2023.

Sul punto, il Collegio concorda con l’orientamento costante della giurisprudenza secondo cui «L’errore nella formulazione dell’offerta di gara può essere considerato tale solo se riconoscibile dal contesto stesso dell’atto e senza bisogno di complesse indagini ricostruttive dovendo concretarsi in una discrepanza tra volontà decisionale chiaramente riconoscibile da chiunque e rilevabile dal contesto stesso dell’atto, richiedendo una correzione di ordine meramente materiale; ai fini della eventuale emendabilità occorre che a questa si possa pervenire con ragionevole certezza, e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta medesima o a dichiarazioni integrative o rettificative dell’offerente» ( ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 3 novembre 2023 n. 9541; Sez. III, 26 maggio 2023 n. 5177).

Pertanto - una volta sgombrato il campo dal sospetto che l’offerta della ricorrente violasse i minimi salariali dal punto di vista della remunerazione del costo del lavoro - sarebbe venuta meno anche la necessità di attivare la fase della verifica di anomalia dell’offerta, richiedendo la scomposizione analitica dei costi, o comunque sarebbero venuti meno i presupposti per escludere la ricorrente.

Difatti, secondo la giurisprudenza, «non può essere dichiarato il carattere anomalo di un’offerta per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato indicato assumendo valori inferiori rispetto a quelli delle tabelle ministeriali: i quali - per quanto possano essere assunti a riferimento di valutazione della congruità dell’offerta - non rappresentano parametri rigidamente inderogabili: ne viene che l’eventuale scostamento dalle voci di costo contenute nelle tabelle non legittima, di per sé, un giudizio di anomalia o di incongruità, per essere necessario, affinché si pervenga a tale conclusione, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. V, 8 aprile 2021, n. 2843).

3.5. In definitiva l’omesso approfondimento del Modello E - contenente le evidenze reali della congruità dell’offerta - integra un difetto di istruttoria e un travisamento della situazione di fatto, perché sono stati trascurati elementi decisivi, facilmente individuabili anche alla luce della posizione di gestore uscente della ricorrente, che beneficia di continuità operativa, dell’assenza di costi di subentro e gode della “fiducia” ventennale del committente.

Proprio sotto quest’ultimo profilo, il Collegio ritiene che l’esclusione della ricorrente si ponga altresì in conflitto con i principi fondamentali introdotti nel nuovo Codice dei contratti pubblici e, segnatamente, con il principio del risultato, che impone alle stazioni appaltanti di orientare l’azione amministrativa verso il conseguimento del miglior esito in termini di efficacia, tempestività ed economicità dell’affidamento, e con il connesso principio della fiducia, in base al quale l’amministrazione deve riconoscere l’affidabilità dell’operatore economico, salvo elementi contrari specificamente motivati.

In particolare, secondo l’art. 2, D.lgs. n. 36/2023, “L’attribuzione e l’esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici si fonda sul principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici” .

Inoltre, come recentemente affermato da questa stessa Sezione, «Il nuovo principio guida della fiducia, introdotto dall’art. 2 del d.lgs. n. 36 del 2023, porta a valorizzare l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici e afferma una regola chiara: ogni stazione appaltante ha la responsabilità delle gare e deve svolgerle non solo rispettando la legalità formale, ma tenendo sempre presente che ogni gara è funzionale a realizzare un’opera pubblica (o ad acquisire servizi e forniture) nel modo più rispondente agli interessi della collettività. Trattasi quindi di un principio che amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della p.a., in chiave di funzionalizzazione verso il miglior risultato possibile» (in questi termini, T.A.R. Veneto, Sez. III, 3 giugno 2025, n. 879).

In questa prospettiva, anche il principio della fiducia deve guidare l’esercizio del potere amministrativo, orientandolo verso il “risultato” migliore in vista del perseguimento dell’interesse pubblico.

Applicato al caso in esame, il principio della fiducia impone di valorizzare la circostanza che la ricorrente è il gestore del servizio da oltre vent’anni, ossia l’operatore economico che ha sostenuto la “quotidianità” degli impegni della struttura, incarnando nella pratica i valori di continuità e affidabilità che costituiscono l’essenza stessa del servizio assistenziale.

È allora illogico - prima ancora che illegittimo - che l’amministrazione, da un lato, proroghi reiteratamente l’affidamento alla ricorrente, facendo affidamento sulla stessa per la prosecuzione del servizio a tutela di utenti fragili; dall’altro, ritenga inattendibile l’offerta della ricorrente sulla base di valutazioni economiche formalistiche e non contestualizzate. Non può, infatti, sottovalutarsi che l’affidamento maturato nel corso di un rapporto pluriennale di regolare esecuzione del contratto si riflette sull’attendibilità dell’offerta dell’attuale gestore. Dunque l’amministrazione, nel ritenere inattendibile l’offerta, avrebbe dovuto misurarsi anche con tale “eredità fiduciaria” , anziché obliterarla con un provvedimento privo di radicamento nella realtà gestionale.

Nel caso di specie il principio della fiducia assume anche una valenza correttiva: non come forma di “indulgenza” verso l’operatore (nel qual caso sarebbe palesemente violato il contrapposto principio della par condicio competitorum ), bensì come antidoto ad un eccessivo formalismo del giudizio discrezionale, che finisce per indurre a disconoscere ciò che invece l’esperienza attesta.

In definitiva, ad avviso del Collegio, la ricorrente ha prodotto un’offerta economicamente congrua e tecnicamente competitiva, e ciò trova conferma nell’attività svolta “sul campo” , per oltre vent’anni, avendo la ricorrente dimostrato di essere capace di rispondere con efficienza e professionalità alle esigenze dell’ente e dell’utenza. Pertanto escludere la ricorrente, a dispetto delle considerazioni sin qui svolte, significherebbe tradire la ratio del principio di fiducia reciproca cui deve uniformarsi l’intero ciclo di vita dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (cfr. Corte Cost., 30 maggio 2025, n. 77).

4. Alla stregua delle considerazioni svolte, il primo motivo del ricorso principale è fondato e dev’essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di esclusione della ricorrente e assorbimento delle ulteriori censure dedotte avverso tale provvedimento, dal cui accoglimento la ricorrente medesima non potrebbe ricavare maggiori utilità. Difatti, una volta acclarato che l’offerta della ricorrente rispetta i minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali, viene meno il sospetto di anomalia dell’offerta, che ha determinato dapprima la richiesta della stazione appaltante di giustificare un costo della manodopera apparentemente ridotto in maniera eccessiva, e poi l’esclusione della ricorrente medesima.

5. In via derivata, risultano fondati anche i motivi aggiunti proposti avverso l’aggiudicazione in favore del ZI di PE KU, trattandosi di aggiudicazione conseguente all’illegittima esclusione della ricorrente, mentre restano assorbite sia le censure dedotte in via autonoma con i motivi aggiunti, sia la domanda risarcitoria proposta in via subordinata dalla ricorrente.

6. Invece non occorre provvedere sulla domanda di inefficacia del contratto con il ZI di PE KU, non essendovi in atti la prova della stipula del contratto stesso.

7. Per effetto dell’annullamento degli atti impugnati, la stazione appaltante dovrà: A) riammettere in gara la ricorrente, facendo regredire la procedura al momento della valutazione delle offerte presentate nella seduta telematica di gara del 10 febbraio 2025 all’esito della quale l’offerta della ricorrente era già stata giudicata la più economicamente vantaggiosa; B) provvedere all’aggiudicazione definitiva della gara a favore della ricorrente, salvo gli ulteriori controlli di legge, non residuando alcun margine di discrezionalità tecnica da esercitare in punto di costi della manodopera.

8. La risoluzione delle questioni trattate, dipesa anche dall’applicazione dei principi generali del codice dei contratti pubblici, induce il Collegio a compensare integralmente le spese di lite tra tutte le parti del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e sui motivi aggiunti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e condanna la stazione appaltante a disporre l’aggiudicazione della gara in favore della società ricorrente, salvi gli ulteriori controlli di legge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Polidori, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea De Col	Carlo Polidori

IL SEGRETARIO