Pubblicato il 03/06/2025

N. 00879/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00838/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 838 del 2025, proposto da
L’Incontro Cooperativa Sociale, in proprio e in qualità di mandataria del costituendo RTI con la Cooperativa Sociale Servizi Associati - C.S.S.A. Soc. Coop. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Vinti, Manuela Teoli e Dario Capotorto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda U.L.S.S. n. 2 AR IG, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio D’Alesio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Castel Monte Soc. Coop. Soc. Onlus, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia ,

- della determinazione prot. n. 0068168/25 dell’8 aprile 2025, con la quale è stata disposta l’esclusione del RTI tra L’Incontro Coop. Soc. e la Cooperativa Sociale Servizi Associati - C.S.S.A. Soc. Coop. a r.l. dalla procedura aperta bandita dall’Azienda U.L.S.S. n. 2 AR IG, Regione Veneto, “Gara europea a procedura aperta telematica, suddivisa in 2 lotti, per l’affidamento del servizio di attività riabilitativa a domicilio nei Distretti di Asolo e Treviso, e di attività riabilitativa presso l’U.O.C. di recupero e riabilitazione funzionale (r.r.f.) del Distretto di Pieve di Soligo, per il periodo di 36 mesi. ID Sintel 191013538” – lotto 1 (codice CIG B3A2EAEC23), determinazione comunicata mediante la piattaforma Sintel a L’Incontro Cooperativa Sociale in data 8 aprile 2025;

- del verbale n. 3 della Commissione del 26 marzo 2025, “Verbale busta economica” , nella parte in cui, tra l’altro, è stata proposta l’esclusione del predetto RTI;

- della nota prot. n. 66207 del 7 aprile 2025 con cui la Commissione giudicatrice ha trasmesso al RUP la valutazione di esclusione del predetto RTI;

- dell’approvazione del predetto verbale n. 3 da parte del RUP, nonché della successiva nota prot. n. 66207 del 7 aprile 2025;

- del citato verbale n. 3 del 26 marzo 2025 e della successiva nota prot. n. 66207 del 7 aprile 2025, nella parte in cui è stata proposta l’aggiudicazione del lotto 1 alla controinteressata Castel Monte soc. Coop. Soc. Onlus, nonché della successiva aggiudicazione ove nelle more disposta;

- dei verbali di gara e di tutta la documentazione di gara, nella parte in cui è stato valutato di escludere l’offerta del predetto RTI per irregolarità dell’offerta economica;

- della EX di gara , dei relativi chiarimenti e del disciplinare nella parte in cui è stata prevista quale causa automatica di esclusione dalla gara il mancato invio dello “Schema di offerta economica -Allegato 2” ;

- dell’art. 17 del disciplinare relativo al “Contenuto della busta 3- Offerta economica” Step 3 e Step 4, nonché degli artt. 13, 14 e 21, ove interpretati nel senso di escludere la validità dell’offerta economica in assenza del citato Allegato 2, nonostante la regolare trasmissione del Documento d’offerta Step 4 e del riepilogo di cui all’art. 17 “ Riepilogo e invio dell’offerta – Step 5” ;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, ivi compresa l’aggiudicazione e gli atti e le determinazioni della fase di comprova del possesso dei requisiti;

nonché per la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni causati dai provvedimenti impugnati, in forma specifica, mediante la riammissione alla procedura di gara in oggetto, e con riserva di richiedere, con separato giudizio, il risarcimento per equivalente;

e per la declaratoria di inefficacia, del contratto, eventualmente sottoscritto da U.L.S.S. n. 2 AR IG e dalla società controinteressata nelle more della definizione del giudizio;

e per l’accertamento del diritto del predetto RTI ad accedere alla documentazione richiesta con l’istanza di accesso presentata in data 17 aprile 2025, riscontrata dalla Stazione appaltante con nota del 30 aprile 2025, previo annullamento del diniego con essa opposto, ovvero dell’inadempimento formatosi in merito alla predetta istanza, con facoltà di estrarne copia di tutta la documentazione richiesta con la predetta istanza, con conseguente condanna della U.L.S.S. n. 2 AR IG, Regione Veneto al rilascio di tale documentazione

e per la condanna dell’Amministrazione intimata a esibire in giudizio tutta la documentazione di gara oggetto di richiesta di accesso, in quanto necessaria per consentire l’esercizio del diritto di difesa e, in particolare, copia: del provvedimento con cui è stata disposta l’esclusione del predetto RTI; del documento di riepilogo dell’offerta caricato al sistema dal predetto RTI; della documentazione amministrativa presentata dalle aziende partecipanti alla gara; dei verbali di gara inclusi i verbali di ammissione delle aziende partecipanti alla gara e i verbali della commissione valutatrice dei progetti delle aziende partecipanti alla gara, completi sia di giudizi che di punteggi espressi ed eventualmente riparametrati; della documentazione tecnica presentata dalle aziende partecipanti alla gara; delle offerte economiche presentate dalle aziende partecipanti alla gara; dei verbali della commissione di gara dell’attribuzione dei punteggi alle aziende partecipanti alla gara, completi di eventuale aggiudicazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda U.L.S.S. n. 2 AR IG;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 il dott. Andrea De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Azienda U.L.S.S. n. 2 AR IG (d’ora in avanti, solo l’Azienda) con bando pubblicato sulla G.U.C.E. del 4 dicembre 2024 indiceva una procedura aperta telematica, suddivisa in due lotti, per l’affidamento del servizio di attività riabilitativa (fisioterapia) domiciliare nei Distretti di Asolo e Treviso e presso l’U.O.C. di recupero e riabilitazione funzionale di Pieve di Soligo.

2. La procedura era interamente gestita mediante la piattaforma telematica Sintel, secondo le modalità operative dettagliate nel Disciplinare di gara.

3. Sempre secondo il Disciplinare di gara, l’offerta doveva essere presentata seguendo cinque step guidati, così come previsti dalla predetta piattaforma. In particolare, l’art. 17 del Disciplinare stabiliva che l’offerta economica doveva includere a pena di esclusione:

- lo “schema di offerta economica (Allegato 2)” , in formato .xls e . pdf , firmato digitalmente (Step 3);

- il “Documento d’offerta” , generato dal sistema, firmato digitalmente (Step 4);

- il “Riepilogo e invio dell’offerta” , attestante il completamento della procedura di invio (Step 5).

4. Il RTI composto da L’Incontro Cooperativa Sociale, mandataria, e Cooperativa Sociale Servizi Associati Soc. Coop. a r.l., mandante (d’ora in avanti, solo RTI L’Incontro) ha partecipato alla gara per entrambi i lotti, presentando la propria offerta il 19 dicembre 2024.

Per il lotto 1 (oggetto del presente giudizio) il RTI L’Incontro ha caricato sulla piattaforma Sintel:

- la documentazione amministrativa, firmata digitalmente, comprensiva della domanda di partecipazione e della dichiarazione per il riassorbimento del personale;

- l’offerta tecnica, firmata digitalmente;

- l’offerta economica, mediante: A) la compilazione dei campi sulla predetta piattaforma, la generazione e firma digitale del “Documento d’offerta” (Step 4); B) il caricamento di detto documento, comprensivo di dati identificativi e prezzo, senza, però, allegare nel campo appositamente dedicato il file contenente lo “schema di offerta economica (Allegato 2) ”, come prescritto, a pena di esclusione, dalla EX AL ; C) la compilazione e il caricamento del “Riepilogo dell’offerta” (Step 5), come risultante dalla schermata generata dalla predetta piattaforma, contenente il riassunto degli elementi dell’offerta e la conferma del corretto caricamento del “Documento d’offerta” .

5. La Stazione appaltante con la determinazione comunicata l’8 aprile 2025 ha escluso il RTI L’Incontro dalla gara per il lotto 1 con la seguente motivazione : «non è presente l’offerta economica redatta secondo l’Allegato n. 2 al Disciplinare - Schema di offerta economica, in formato .pdf debitamente sottoscritto, e in formato .xls, come previsto - a pena di esclusione - dall’art. 17 del Disciplinare medesimo (paragrafo ‘Firma digitale dei prezzi offerti - Step 4”. La Commissione Giudicatrice prende atto che l’irregolarità di cui sopra non può essere sanata mediante l’istituto del soccorso istruttorio previsto dall’art. 14 del Disciplinare di gara, in quanto trattasi di carenza documentale riguardante l’offerta economica.

La Commissione Giudicatrice pertanto provvederà a dare comunicazione tempestiva di quanto sopra alla UOC Approvvigionamento e gestione delle forniture di beni, costituendo il mancato caricamento dello Schema di offerta economica secondo le prescrizioni della EX AL da parte del Concorrente predetto una delle fattispecie per le quali va disposta l’esclusione dalla gara, ai sensi dell’art. 21 del Disciplinare (“presentazione di offerte parziali, plurime, condizionate, alternative oppure irregolari in quanto non rispettano i documenti di gara, ivi comprese le specifiche tecniche, o anormalmente basse”)» .

6. Contro tale provvedimento è insorta la ricorrente, affidando la domanda di annullamento dello stesso, nonché le ulteriori domande in epigrafe indicate ai seguenti motivi:

6.1. Violazione e falsa applicazione della EX di gara, in particolare delle regole stabilite all’art. 17 del disciplinare relativo al caricamento e trasmissione dell’offerta economica telematica; violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, degli artt. 1 e 10 del d.lgs n. 36/2023 e dei principi del risultato, di massima partecipazione e della concorrenza; eccesso di potere per difetto dei presupposti fattuali e giuridici, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà dell’azione amministrativa, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’amministrazione, errore manifesto, esercizio arbitrario della discrezionalità amministrativa, difetto di istruttoria e di motivazione e ingiustizia.

Il RTI L’Incontro ha regolarmente compilato tutti i previsti campi dell’offerta economica, ha generato il “Documento d’offerta” , lo ha sottoscritto digitalmente e lo ha caricato sulla piattaforma nei termini previsti. Il predetto documento contiene tutti gli elementi essenziali dell’offerta, inclusi l’indicazione del prezzo e il costo della manodopera ed è stato validamente acquisito dal sistema, che ha consentito la chiusura e l’invio dell’offerta medesima. Invece il mancato caricamento sulla piattaforma dello “ Schema di offerta economica (Allegato 2)” in formato . pdf (di seguito, solo Allegato 2), contrariamente a quanto previsto dal Disciplinare di gara, non configura una legittima causa di esclusione, perché non incide sulla validità e sulla determinatezza dell’offerta economica, già strutturata in tutti i suoi elementi essenziali nel “Documento d’offerta” generato dalla piattaforma, risolvendosi in un mero supporto formale, ovvero in un inutile duplicato, destinato a replicare dati già presenti nell’offerta telematica compilata e regolarmente trasmessa. Sanzionare con l’esclusione un’offerta formalmente e sostanzialmente completa, solo per l’assenza di un allegato di dettaglio, costituisce una palese violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, sancito dall’art. 10, D.lgs. n. 36/2023, nonché dei principi del risultato, della fiducia e della concorrenza.

6.2. Violazione e falsa applicazione della EX di gara; violazione e falsa applicazione degli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023; violazione e falsa applicazione degli artt. 13, 14, 21 e 22 del disciplinare, nonché dell’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023, per omessa attivazione della richiesta di chiarimenti in sede di verifica di congruità, ovvero del soccorso istruttorio; violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, degli artt. 1 e 10 del d.lgs n. 36/2023, nonché dei principi del risultato e di massima partecipazione e concorrenza; eccesso di potere per difetto dei presupposti fattuali e giuridici, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà dell’azione amministrativa, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’amministrazione, errore manifesto, esercizio arbitrario della discrezionalità amministrativa, difetto di istruttoria e di motivazione –Ingiustizia.

La Stazione appaltante non poteva disporre l’esclusione del RTI L’Incontro, ma avrebbe dovuto, al più, attivare il soccorso istruttorio. Difatti, le informazioni contenute nell’Allegato 2 (CCNL di riferimento, qualifiche professionali del personale impiegato nel servizio, livello di inquadramento, importo orario, numero di operatori, ore giornaliere, ore settimanali, costo complessivo annuo) non costituiscono elementi essenziali dell’offerta, ma voci di dettaglio potenzialmente rilevanti nell’eventuale fase della verifica di anomalia. L’art. 14 del Disciplinare di gara, se interpretato nel senso di escludere l’applicabilità del soccorso istruttorio per l’omessa produzione dell’Allegato 2 in formato .pdf , si pone in palese contrasto con l’art. 101, D.lgs. n. 36/2023 e con i principi generali dell’ordinamento.

6.3. Violazione dell’art. 10 del d.lgs. n. 36/2023 e del principio di tassatività delle cause di esclusione; nullità e/o annullabilità ovvero disapplicazione della clausola dell’art. 17 del disciplinare, “Contenuto della busta 3 – Offerta economica” Step 3 e Step 4, e delle disposizioni della EX AL che prevedono, a pena di esclusione, il caricamento dello Schema di offerta economica (Allegato 2), nonché degli artt. 13, 14 e 21 del disciplinare, ove interpretati nel senso di escludere la validità dell’offerta economica in assenza del citato Allegato 2, nonostante la regolare trasmissione del Documento d’offerta e del riepilogo di cui all’art. 17 “Riepilogo e invio dell’offerta – Step 5”; eccesso di potere per violazione di principi di massima partecipazione, par condicio, proporzionalità e buon andamento dell’azione amministrativa; violazione dei principi del risultato, della fiducia e della concorrenza; irragionevolezza, abnormità e ingiustizia manifesta, contraddittorietà della prassi regolatoria della Stazione appaltante.

La clausola della EX AL (art. 17 del Disciplinare di gara) che impone, a pena di esclusione, la produzione dell’Allegato 2 è illegittima, laddove l’offerta economica sia già stata validamente formulata nel “Documento d’offerta” , o nulla per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10, D.lgs. n. 36/2023) e comunque contraria ai principi di proporzionalità e ragionevolezza e del favor partecipationis , che devono ispirare l’interpretazione della EX AL .

L’esclusione dalla gara sarebbe stata legittima soltanto se conseguente alla mancata indicazione degli elementi essenziali dell’offerta economica (prezzo, costo della manodopera, oneri della sicurezza), mentre non può conseguire alla mancata allegazione di un file riepilogativo di dati già contenuti aliunde e, come tale, del tutto superfluo ai fini dell’ammissione dell’offerta.

7. L’Azienda si è costituita in giudizio e con memoria difensiva del 19 maggio 2025 ha eccepito l’infondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto. In particolare, l’Azienda ha sottolineato che:

A) il predetto RTI non ha caricato l’Allegato 2, come previsto dall’art. 17 del Disciplinare a pena di esclusione, mentre il “Documento d’offerta” generato dalla piattaforma Sintel non è sufficiente, perché non contiene le informazioni previste nel modello dell’Allegato 2, tra cui il CCNL applicato e l’articolazione del costo della manodopera (qualifiche, numero operatori, ore impiegate, costo complessivo), impedendo di ricostruire la volontà negoziale della concorrente;

B) non è compito della Stazione appaltante andare alla ricerca di dati mancanti nei documenti trasmessi, né effettuare integrazioni istruttorie per sanare carenze imputabili al concorrente, fermo restando che il predetto RTI relativamente al lotto n. 2 ha regolarmente prodotto l’Allegato 2;

C) l’art. 14 del Disciplinare (in linea con l’art. 101, D.lgs. n. 36/2023) esclude espressamente l’applicabilità del soccorso istruttorio alle carenze relative alla documentazione che compone l’offerta economica e tecnica;

D) la clausola dell’art. 17 che richiede, a pena di esclusione, di produrre l’Allegato 2 è legittima, riguardando un documento che contiene elementi essenziali dell’offerta, e comunque non sussiste la violazione dell’art. 10, D.lgs. n. 36/2023, perché l’esclusione dipende da carenze sostanziali dell’offerta economica.

L’Azienda si è anche opposta alla domanda di accesso, perché alcuni documenti richiesti sono già stati trasmessi al RTI ricorrente o comunque depositati in atti, mentre quelli inerenti all’offerta dell’altra concorrente risultano inaccessibili per legge fino al provvedimento di aggiudicazione.

8. Alla camera di consiglio del 21 maggio 2025 la causa è passata in decisione, previo avviso dato alle parti della possibile definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sussistendo i presupposti ivi previsti.

2. L’esame della controversia non può prescindere dall’illustrazione dei principi del risultato e della fiducia (artt. 1 e 2, D.lgs. n. 36/2023).

Per quanto attiene il principio del risultato, l’art. 1, comma 1, D.lgs. n. 36/2023 dispone che “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza”. Il successivo comma 3, primo periodo, sancisce che “Il principio del risultato costituisce attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità”, mentre il comma 4 precisa che “Il principio del risultato costituisce criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto” .

A tal riguardo si legge nella relazione al codice dei contratti pubblici che: a) « Il comma 1 codifica il principio del risultato ed enuncia quindi l’interesse pubblico primario del codice, come finalità principale che stazioni appaltanti ed enti concedenti devono sempre assumere nell’esercizio delle loro attività: l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, sempre nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza, che vengono espressamente richiamati» ; b) «Il comma 4 prevede che il principio del risultato costituisce criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto. Si tratta, quindi, di un principio-guida nella ricerca della soluzione del caso concreto, al fine di sciogliere la complessità, spesso inevitabile, che deriva dall’intreccio di principi, norme di diritto dell’Unione europea, norme di legge ordinaria, atti di regolazione e indirizzi della giurisprudenza».

Per quanto attiene invece il principio della fiducia l’art. 2, D.lgs. n. 36/2023 dispone che “L’attribuzione e l’esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici si fonda sul principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici” .

Secondo la giurisprudenza, il principio del risultato e quello della fiducia «sono avvinti inestricabilmente: la gara è funzionale a portare a compimento l’intervento pubblico nel modo più rispondente agli interessi della collettività nel pieno rispetto delle regole che governano il ciclo di vita dell’intervento medesimo» (in termini, Cons. Stato, Sez. V, 27 febbraio 2024, n. 1924).

Per quanto più interessa in questa sede, i principi del risultato e della fiducia si traducono nel dovere delle stazioni appaltanti «di ispirare le loro scelte discrezionali al raggiungimento del risultato sostanziale» e sono destinati «ad avere un particolare impatto sui comportamenti concreti delle amministrazioni, soprattutto con riguardo all’interpretazione ed all’applicazione delle regole di gara, dovendo entrambe le fasi essere ispirate al risultato finale perseguito dalla programmata operazione negoziale, di cui assume un profilo dirimente la sua destinazione teleologica. Il nuovo principio guida della fiducia, introdotto dall’art. 2 del d.lgs. n. 36 del 2023, porta a valorizzare l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici e afferma una regola chiara: ogni stazione appaltante ha la responsabilità delle gare e deve svolgerle non solo rispettando la legalità formale, ma tenendo sempre presente che ogni gara è funzionale a realizzare un’opera pubblica (o ad acquisire servizi e forniture) nel modo più rispondente agli interessi della collettività. Trattasi quindi di un principio che amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della p.a., in chiave di funzionalizzazione verso il miglior risultato possibile» (in questi termini, Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9255; T.A.R. Veneto, Sez. III, 14 maggio 2025, n. 735).

Dunque, in applicazione dei predetti principi , «i poteri valutativi e la discrezionalità della pubblica amministrazione appaiono più ampi, con la conseguenza che si può ragionevolmente ritenere che un ‘mero rigido e cavilloso formalismo’ ... non può che nuocere alla concorrenzialità, alla necessità di ampliare il contesto partecipativo dell’imprese, ma soprattutto all’esigenza della stazione appaltante di affidare la commessa all’operatore economico ritenuto più idoneo» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. V, 26 febbraio 2025, n. 1620).

3. Applicando i predetti principi il Collegio ritiene che - laddove sussista, come nel caso oggetto del presente giudizio, un contrasto tra il dato formale, conseguente al pedissequo rispetto del disciplinare di gara, e il dato sostanziale, costituito dall’acclarata sussistenza degli elementi essenziali dell’offerta economica - dev’essere privilegiato dalla stazione appaltante il dato sostanziale, in modo da affidare il servizio “con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza” (art. 1, comma 1, D.lgs. n. 36/2023).

4. È ben vero che - come affermato da questa stessa Sezione in altra occasione - il principio del risultato «dev’essere sempre posto in rapporto con il principio di legalità, così come il principio della fiducia postula l’azione legittima della stazione appaltante», sicché «il principio di legalità – lungi dal venire “dequotato” dai richiamati articoli – costituisce pur sempre un espresso limite all’applicazione del principio del risultato, che non può essere ritenuto idoneo a sanare l’illegittimo esercizio del potere amministrativo da parte della stazione appaltante», e ciò in quanto «i l principio del risultato – pur imponendo di ricercare opzioni eremenutiche coerenti con il raggiungimento degli obiettivi dell’azione amministrativa, piuttosto che con l’astratta conformità al paradigma normativo – non può comportare un’antinomia fra efficienza e legalità, posto che non si configura il buon andamento dell’amministrazione se non vi è al contempo rispetto del principio di legalità. In altre parole, se è vero che il principio del risultato costituisce il primario criterio orientativo dell’azione della stazione appaltante e, quindi, dell’esercizio della discrezionalità amministrativa, è però altrettanto vero che tale esercizio dev’essere pur sempre legittimo. Dunque – in assenza di una gerarchia tra i suddetti principi fissata dal legislatore – il principio del risultato, sebbene di primaria importanza sul piano ermeneutico, non può ritenersi automaticamente prevalente sui princìpi, parimenti enunciati dall’art. 1, d.lgs. n. 36 del 2023, di legalità e di concorrenza, con i connessi principi di parità di trattamento e di non discriminazione, di talché il perseguimento del risultato non può giustificare il sovvertimento delle regole di gara alla cui osservanza la stazione appaltante si è autovincolata» (in questi termini T.A.R. Veneto, Sez. III, 28 maggio 2025, n. 836, e in termini ancora più incisivi T.A.R. Toscana, Sez. III, 20 maggio 2025, n. 900, secondo la quale «il principio del risultato non può essere utilizzato come un passepartout idoneo ad aprire, sempre e comunque, l’area della legalità ad atti e provvedimenti illegittimi» ) .

Tuttavia tali considerazioni devono essere intese nel senso che la ricerca della “regola del caso concreto” emerge all’esito di una concreta ponderazione dei contrapposti interessi in gioco, che l’Amministrazione deve effettuare alla luce dei principi del risultato e della fiducia, con il limite costituito dal rispetto dei principi di legalità e di concorrenza, con i connessi principi di parità di trattamento e di non discriminazione,.

5. Le considerazioni sin qui svolte valgono a far comprendere perché, in recenti occasioni, questa stessa Sezione talvolta ha giudicato legittimo l’operato dell’amministrazione, come nel caso in cui, a fronte dell’incertezza sul contenuto di un’offerta economica, conseguente alla mancata compilazione di un modulo, la stazione appaltante - in coerenza con i princìpi del risultato e della fiducia - ha ricercato l’effettiva volontà espressa dall’offerente (T.A.R. Veneto Sez. III, 14 maggio 2025, n. 735, cit.); talaltra ha giudicato legittimo l’operato dell’amministrazione che ha ritenuto prevalenti i principi di legalità e di concorrenza in una fattispecie nella quale la stazione appaltante, accogliendo l’istanza di autotutela presentata dal concorrente secondo classificato, ha disposto l’annullamento d’ufficio dell’aggiudicazione disposta in favore di un concorrente che aveva offerto un prodotto privo della certificazione richiesta dalla EX AL , sebbene nel lasso temporale intercorso fra l’aggiudicazione e l’adozione del provvedimento di autotutela il prodotto offerto avesse ottenuto la certificazione (T.A.R. Veneto, Sez. III, 28 maggio 2025, n. 836, cit.).

In definitiva, a giudizio del Collegio, il principio del risultato e quello della fiducia vietano le opzioni ermeneutiche astrattamente ammissibili, ma formalistiche - come quella che ha determinato l’esclusione della ricorrente dalla gara in applicazione di una disposizione della EX AL che nella fase di ammissione alla gara impone al concorrente di dettagliare in un documento previsto dalla EX AL gli elementi essenziali dell’offerta economica già esposti in un altro documento, anch’esso previsto dalla EX AL.

6. Tanto premesso, le suesposte censure - suscettibili di esame congiunto, in quanto tra loro strettamente connesse - sono fondate alla luce delle seguenti considerazioni.

7. L’Azienda ha escluso il RTI L’Incontro in ragione del mancato caricamento dell’Allegato 2 in formato . pdf , firmato digitalmente.

Pertanto le questioni da esaminare, nell’ordine, sono: A) se l’Allegato 2 costituisca un elemento essenziale dell’offerta economica, ossia contenga, in tutto o in parte, elementi essenziali dell’offerta stessa; B) se il mancato caricamento del file recante il predetto Allegato 2 (sul punto non vi è contestazione) potesse formare oggetto di soccorso istruttorio; C) se la clausola che prescriveva, a pena di esclusione, l’allegazione del predetto Allegato 2 sia illegittima, o comunque nulla per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10, D.lgs. n. 36/2023).

8. L’art. 13 del Disciplinare («Modalità di presentazione dell’offerta e sottoscrizione dei documenti di gara» ) stabiliva che «La redazione dell’offerta dovrà avvenire seguendo le cinque diverse fasi successive dell’apposita procedura guidata di SinTel (step). Il concorrente, tramite i percorsi di seguito descritti, compie le seguenti operazioni:

i) caricamento sulla Piattaforma dei documenti richiesti dagli atti di gara;

ii) invio dei medesimi unitamente a quelli generati da Sintel.

La fase i) da sola non concretizza invio dell’offerta in quanto i documenti caricati sono inseriti in uno spazio dedicato al concorrente per la scelta dei documenti da allegare e che possono essere modificati da pare del concorrente medesimo.

La fase ii) concretizza, se completata, l’offerta in quanto i documenti sono stati composti nell’area dedicata al concorrente e confermati tramite anche firma degli hash riguardanti i singoli file…Con la sottoscrizione di tali codici hash il concorrente assume l’identità e paternità dei documenti inviati per l’offerta (di cui ha controllato l’integrità e leggibilità)».

Ai sensi dell’art. 17 dello stesso Disciplinare ( «Contenuto della busta 3 – Offerta economica» ), «Il concorrente dovrà compilare ed allegare negli appositi campi predisposti nel sistema, l’offerta dettagliata secondo lo Schema di Offerta economica Allegato 2 al presente Disciplinare, da caricare sia in formato xls, sia in formato pdf. L’offerta nella versione .pdf deve essere firmata digitalmente, costituisce parte integrante dell’offerta economica ed è richiesta a pena di esclusione... Nello Schema di Offerta economica (Allegato n. 2), allegato al presente Disciplinare, dovranno anche essere indicati:

- il CCNL di riferimento;

- le qualifiche professionali del personale che verrà utilizzato per l’espletamento del servizio;

- il livello di inquadramento;

- l’importo orario;

- il numero di operatori;

- le ore giornaliere;

- le ore settimanali;

- il costo complessivo annuo;

- il costo complessivo per 36 mesi, senza Iva se dovuta (tale importo dovrà coincidere con l’importo indicato nel campo di sistema Sintel “di cui costi del personale” e nel campo dello schema di Offerta economica (Allegato n. 2) “di cui costi triennali della manodopera” dell’operatore economico».

La stessa disposizione della EX AL, quanto alla «Firma digitale dei prezzi offert Step 4», stabiliva che «il concorrente dovrà obbligatoriamente, allo step 4 del percorso “Invia offerta”: 1. scaricare dalla schermata a Sistema denominata “Firma digitale dell’offerta”, il documento d’offerta in formato pdf riportante le informazioni immesse a Sistema – ma non ancora sottoscritte – quali il prezzo offerto oltre ad altre informazioni e dati immessi dal concorrente stesso (tra cui i codici hash in precedenza descritti, la cui sottoscrizione assicura la paternità dei file e del loro contenuto al concorrente); 2. sottoscrivere il predetto documento d’offerta, scaricato in formato pdf riepilogativo dell’offerta. La sottoscrizione dovrà essere effettuata tramite firma digitale dal legale rappresentante del concorrente. Si rammenta che eventuali firme multiple su detto file pdf dovranno essere apposte unicamente in modalità parallela come meglio esplicato nelle Modalità Tecniche utilizzo Piattaforma Sintel.3. allegare a Sistema il documento d’offerta in formato pdf sottoscritto di cui al precedente punto 2, quale elemento essenziale dell’offerta; 4. allegare a Sistema lo schema di offerta economica (Allegato 2), in formato .pdf debitamente sottoscritto, e in formato .xls.

Si rammenta che il pdf d’offerta di cui al precedente punto 2 costituisce offerta e contiene elementi essenziali della medesima. Il file scaricato non può pertanto essere modificato sotto pena d’esclusione in quanto, le eventuali modifiche costituiscono variazione di elementi essenziali.

Le eventuali modifiche degli hash saranno segnalate dal Sistema e oggetto di valutazione da parte della commissione e, se ritenute essenziali, saranno oggetto di esclusione.

Nell’apposito campo “Allegato all’offerta economica”, l’operatore economico deve allegare, a pena di esclusione, anche lo schema di offerta economica (Allegato 2), allegato al presente documento, da caricare sia in formato .xls, sia informato .pdf debitamente sottoscritto».

In estrema sintesi, il concorrente doveva compilare i campi richiesti dalla piattaforma Sintel (Step 3), generare il “Documento d’offerta” (Step 4) a partire dai dati inseriti, firmarlo digitalmente e caricarlo nel sistema. A tal fine, doveva altresì allegare “lo schema di offerta economica (Allegato 2)” in formato .xls e in formato . pdf firmato digitalmente, a pena di esclusione dalla gara.

9. Ad avviso del Collegio, poiché l’omesso caricamento dell’Allegato 2 non ha privato l’offerta del suo contenuto essenziale, il primo motivo di ricorso è fondato in quanto non era preclusa all’Amministrazione la possibilità di conoscere tutti gli elementi dell’offerta.

Come si può evincere dalle riportate disposizioni, la EX AL distingue tra: A) il modulo “Documento d’offerta” generato automaticamente dalla piattaforma Sintel, contenente i dati anagrafici dell’operatore, l’indicazione del prezzo offerto e il codice identificativo dell’offerta, che costituisce il nucleo vincolante e sostanziale dell’offerta economica: «Si rammenta che il pdf d’offerta di cui la precedente punto 2 costituisce offerta e contiene elementi essenziale della medesima» (art. 17 punto 4 del Disciplinare di gara); B) il modulo “schema di offerta economica (Allegato 2)” predisposto dalla Stazione appaltante, il cui contenuto rappresenta l’esplicazione dettagliata e di supporto all’analisi delle informazioni già presenti nei campi di sistema e nel “Documento d’offerta”.

Ebbene, dalla documentazione versata in atti risulta che il RTI L’Incontro ha regolarmente compilato i campi dell’offerta economica direttamente sulla piattaforma Sintel, ha generato il Documento d’offerta (Step 4), firmato digitalmente e trasmesso secondo le indicazioni del Disciplinare, completando la procedura fino allo Step 5 (“ Invio e chiusura dell’offerta ”), possibile solo in caso di avvenuto caricamento dei files obbligatori richiesti dal sistema.

Pertanto, l’offerta economica era validamente formulata, trasmessa e sottoscritta, nel rispetto della disciplina di gara e delle funzionalità della piattaforma telematica.

La mancata allegazione dell’Allegato 2 in formato .pdf non incideva sulla validità dell’offerta, né sulla possibilità per la stazione appaltante di valutarla.

Non è contestato, del resto, che il “Documento d’offerta” in formato pdf, sottoscritto digitalmente e regolarmente caricato, contenesse «gli elementi essenziali» della medesima (v. art. 17 del Disciplinare di gara punto 4) ovvero il prezzo del servizio offerto (€ 1.075.106,25), i costi della sicurezza pari ad € 9.000,00 e i costi della manodopera pari ad € 935.880,00, mentre l’Allegato n. 2 all’offerta economica richiedeva di dettagliare preventivamente i costi della manodopera che possono essere pretesi e vagliati in sede di eventuale valutazione dell’anomalia dell’offerta.

Allo stesso modo, non è stato nemmeno contestato che «dal prezzo offerto dal RTI L’Incontro/CSSA indicato nel Documento d’offerta e anche nella schermata di Riepilogo al sistema pari ad € 1.075.106,25, il costo unitario a prestazione è facilmente ricavabile dividendo tale importo per il numero complessivo delle prestazioni per 36 mesi: € 1.075.106,25÷ 20775 =51,75. In definitiva i dati indicati nel Documento di offerta consentono l’acquisizione automatica anche del costo unitario per prestazione, mentre gli altri dati sono stabiliti dal Capitolato» (pag. 14 del ricorso) e che, quindi, la volontà negoziale dell’offerente fosse oggettivamente ricostruibile, nelle sue componenti essenziali, attraverso un semplice calcolo aritmetico.

È agevole, inoltre, rilevare come il disciplinare, nel prevedere che «il pdf d’offerta di cui al precedente punto 2 (Documento d’offerta) costituisce offerta e contiene elementi essenziali della medesima», stabiliva anche che «Il file scaricato non può pertanto essere modificato a pena d’esclusione in quanto le eventuali modifiche costituiscono variazione di elementi essenziali» e cioè la stima dei costi della manodopera e dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro, ai sensi dell’art. 108, comma 9, D.lgs. n. 36/2023.

10. La tesi dell’Azienda, secondo la quale «l’offerta economica caricata a sistema da Cooperativa L’Incontro è carente di elementi riguardanti il costo della manodopera che non emergono da altri documenti prodotti dall’operatore economico, donde non risulta attivabile neppure il soccorso procedimentale» , non è condivisibile. perché il citato art. 108, comma 9, D.lgs. n. 36/2023 valorizza la dimensione globale dei costi della manodopera e non quella di dettaglio riferita ai singoli elementi costitutivi della stessa (vedasi, ad esempio, gli importi delle singole voci di costo) che vengono in gioco, come già detto, nella fase eventuale e separata della verifica di anomalia dell’offerta ex art. dell’art. 110, D.lgs. n. 36/2023.

Se da un lato, quindi, non si può negare che la produzione dell’Allegato n. 2 fosse utile alla valutazione dell’offerta, dall’altro, non si può nemmeno sostenere che il medesimo documento fosse essenziale, al punto da sanzionare con l’esclusione la concorrente che, anche per una mera svista, non lo avesse caricato a sistema.

A tal riguardo non sono pertinenti i precedenti giurisprudenziali citati dall’Azienda. Il primo (T.A.R. Veneto, Sez. III, n. 231/2024) riguardava il caso di una ditta esclusa perché priva di un requisito di partecipazione specificamente richiesto a pena di esclusione e, segnatamente, per non avere prodotto, nonostante l’attivazione del soccorso istruttorio, le certificazioni rilasciate dal produttore riguardo ai materiali oggetto della fornitura. Il secondo (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, n. 233/2025 riguardava, invece, il caso di una ditta concorrente esclusa per non aver indicato il ribasso dell’offerta).

Del tutto irrilevante si profila poi la circostanza che relativamente al lotto 2 il RTI ricorrente abbia effettivamente caricato l’Allegato 2, trattandosi di stabilire nel presente giudizio se tale adempimento poteva essere prescritto o meno a pena di esclusione.

11. Le suesposte considerazioni inducono a ritenere sproporzionata la clausola della EX AL (art. 17 par. 4, quarto capoverso, del Disciplinare) che dispone l’esclusione per la mancata allegazione dell’Allegato 2 in formato .pdf , perché si prevede la sanzione massima per un’inadempienza meramente formale, incompatibile con il sistema di presentazione dell’offerta telematica, che assegna valore vincolante al “Documento d’offerta” generato e firmato, nonché in contrasto con i principi di massima partecipazione e di ragionevole interpretazione della EX AL.

In secondo luogo, la richiesta di produrre, a pena di esclusione, ulteriori elementi concernenti il costo della manodopera rispetto a quelli già evidenziati nel “Documento d’offerta” si pone in aperto contrasto anche con il principio del risultato, in combinato disposto con il principio di celerità delle procedure di affidamento.

Difatti, se è vero che la Stazione appaltante, a fronte di offerte apparentemente indeterminate, non è obbligata ad “indagare” quale sia l’esatta volontà negoziale della ditta concorrente, sacrificando oltre misura connaturate esigenze di speditezza del procedimento, è altrettanto vero che essa deve pur sempre astenersi dal richiedere, in sede di presentazione dell’offerta, informazioni non utili per selezionare l’offerta migliore, ma funzionali piuttosto a verificarne semmai la congruità economica ai sensi dell’art. 110, D.lgs. n. 36/2023 (in caso di non anomalia, ad esempio, è del tutto evidente che conoscere il dettaglio della manodopera è inutile).

Diversamente opinando, l’Amministrazione, anziché perseguire virtuosamente l’affidamento del contratto “ con la massima tempestività e il miglior rapporto qualità/prezzo” , ottiene un risultato esattamente opposto, aggravando irragionevolmente la procedura di gara e rischiando di escludere per ragioni puramente formali offerte economicamente più convenienti.

12. In ogni caso, le informazioni di cui all’Allegato 2, ben avrebbero potuto essere acquisite dalla Stazione appaltante attraverso il soccorso procedimentale, introdotto dall’art. 101, comma 3, D.lgs. n. 36/2023, trattandosi di un’irregolarità formale non essenziale, priva di impatto sull’offerta economica trasmessa, già sufficientemente strutturata ed esposta in altro documento principale.

Difatti nell’architettura del vigente codice dei contratti pubblici, la disciplina del soccorso istruttorio non può più essere interpretata come un mero correttivo procedimentale, ma deve essere ricondotta sempre all’interno del principio del risultato, introdotto espressamente dall’art. 1, comma 1, del codice stesso.

13. In definitiva il ricorso è fondato e dev’essere accolto.

Per l’effetto, si deve disporre l’annullamento: A) del provvedimento di esclusione del RTI L’Incontro, con conseguente riammissione dello stesso alle successive fasi della procedura di gara; B) dell’art. 17 del Disciplinare di gara nella parte in cui prescrive che «l’operatore economico deve allegare, a pena di esclusione, anche lo schema di offerta economica (Allegato 2), allegato al presente documento, da caricare sia in formato .xls, sia informato .pdf debitamente sottoscritto».

14. Non può, invece, essere accolta la domanda di condanna dell’Azienda a disporre l’aggiudicazione del lotto 1 in favore del RTI L’Incontro, non potendo il giudice pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati (art. 34, comma 2, c.p.a.).

Difatti, per effetto della riammissione del ricorrente alle successive fasi della procedura di gara, la Stazione appaltante dovrà provvedere alla valutazione dell’offerta presentata dal RTI L’Incontro, alla formulazione della graduatoria e all’aggiudicazione a favore del miglior offerente, previa ogni verifica di legge.

15. Da ultimo, non essendo ancora intervenuto alcun provvedimento di aggiudicazione, la domanda di accesso documentale formulata dal RTI L’Incontro dev’essere rigettata, nella parte in cui è rivolta ad ottenere l’ostensione del progetto tecnico ed economico della ditta concorrente (art. 35, D.lgs. n. 36/2023). Invece, per quanto riguarda gli altri documenti richiesti (provvedimento di esclusione, riepilogo dell’offerta economica del RTI L’Incontro, verbale di gara n. 3) dev’essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, essendo stati prodotti in giudizio o comunque resi già disponibili.

16. Sussistono valide ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti del giudizio, stante la complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento di esclusione e l’art. 17 del Disciplinare di gara, nei limiti indicati motivazione, e ordina la riammissione del RTI L’Incontro alle successive fasi della procedura di gara, fermi restando gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Rigetta la domanda di accesso agli atti nei limiti indicati in motivazione e per il resto dichiara la cessazione della materia del contendere.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Polidori, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea De Col	Carlo Polidori

IL SEGRETARIO