Pubblicato il 05/06/2025

N. 01045/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01881/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di AL (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1881 del 2022, proposto da
Stella S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Fiengo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ascea, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenza Gentilcore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Annunziato Veneroso

per l’annullamento:

- dell’ordinanza prot. n. 7120 del 19.7.2022 con la quale il Comune di Ascea ha ingiunto alla ricorrente di rimuovere i blocchi di cls posizionati dinanzi ed a protezione della propria struttura balneare, giusta autorizzazione demaniale n. 28 del 12.11.2021;

- di ogni altro atto presupposto e conseguente;

e per il risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi derivanti dalla condotta tenuta dall’amministrazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ascea e di Annunziato Veneroso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il dott. Marcello Polimeno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza prot. n. 7120 del 19.7.2022 il Comune di Ascea ha ingiunto alla ricorrente “ la rimozione dei blocchi in cls posizionati dinanzi la struttura balneare gestita dalla soc. Stella srls ”, nonché il ripristino dello “ stato dei luoghi come da concessione a far data dal giorno 16 settembre con obbligo di chiusura dei lavori entro e non oltre il 30 settembre 2022 ”, avvertendo che “ la mancata ottemperanza alla presente ingiunzione darà luogo all’azione d’Ufficio secondo le modalità previste dagli art. 54 – 841 e 1164 del codice della navigazione ”.

A fondamento di quanto disposto il Comune ha posto:

- il verbale di ispezione di cui alla nota prot. 4673 del 17.5.2022, con la quale è stata comunicata la presenza dei seguenti abusi:

“ … 2) I blocchi in cls risultano essere posizionati in maniera abusiva in quanto dovevano essere rimossi entro il 30 aprile 2022 così come indicato nelle due autorizzazioni n. 26 e 28 ”;

- l’avvenuta comunicazione avvio del procedimento per la rimozione delle opere abusive rilevate nel verbale predetto;

- l’ulteriore sopralluogo effettuato dal responsabile del servizio demanio marittimo in data 12.7.2022 in occasione del quale è stata constatata la mancata rimozione dei massi posti a difesa della struttura;

- la conseguente necessità di provvedere ad emettere ingiunzione di sgombero ai sensi dell’art. 54 cod. nav..

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 18.10.2022 e depositato in data 11.11.2022) la ricorrente ha chiesto l’annullamento della suddetta ordinanza.

In punto di fatto la ricorrente ha dedotto:

- di essere titolare di concessione demaniale marittima n. 9/2010 e che sull’area oggetto di concessione insiste struttura balneare a carattere permanente autorizzata dal Comune intimato;

- che il Comune di Ascea al fine di contrastare il fenomeno dell’erosione costiera in atto avrebbe intrapreso lavori di protezione del litorale sabbioso, mediante installazione di barriere marine sommerse;

- che tali lavori anziché mitigare questo fenomeno lo avrebbero accentuato;

- che, per l’effetto, la spiaggia antistante la struttura balneare della ricorrente sarebbe stata completamente erosa e la linea di battigia del mare sarebbe salita fino alle fondazioni della struttura, creando nella stagione invernale 2022 ingenti danni strutturali alla stessa;

- che, del resto, i lavori di realizzazione delle barriere sommerse a protezione del litorale sabbioso del lungomare di Ascea Marina si sarebbero fermati all’altezza del lido che precede quello della ricorrente e ad oggi non sarebbero stati completati come da progetto;

- che proprio al fine di proteggere la propria struttura balneare la ricorrente ha chiesto di essere autorizzata in base al combinato disposto degli artt. 24 e 54 cod. nav. a poter posizionare dei massi di cls dinanzi alla propria struttura fino al termine dei lavori di posizionamento delle barriere marine poste a protezione del litorale;

- che il Comune di Ascea con autorizzazione n. 28 del 12.11.2021 ha autorizzato la ricorrente ad installare dei massi in cls a protezione della struttura balneare della stessa fino al 30.4.2022;

- che in data 17.5.2022 la ricorrente avrebbe inoltrato al Comune intimato richiesta di proroga della predetta autorizzazione fino ad aprile 2023 e/o al completamento dei lavori di posizionamento delle barriere marine.

La ricorrente ha quindi censurato il provvedimento impugnato per i seguenti motivi:

“ 1. Violazione e falsa applicazione artt. 7 e 10 della Legge n. 241/90; Eccesso di potere; Sviamento ”;

l’ordinanza impugnata non avrebbe preso posizione sugli scritti difensivi presentati dalla ricorrente in data 31.5.2022 e non avrebbe valutato l’opportunità di far mantenere i predetti blocchi in cls a protezione della struttura fino ad aprile 2023 o fino al termine dei lavori di mitigazione del fenomeno erosivo che interessa il litorale di Ascea Marina, giusta richiesta di proroga del 17.5.2022;

neppure l’amministrazione si sarebbe pronunciata su tale istanza di proroga prima di adottare il provvedimento impugnato;

“ 2. Violazione e falsa applicazione art. 24 del regolamento di attuazione al codice della navigazione; Violazione e falsa applicazione art. 54 del codice della Navigazione; Violazione e falsa applicazione art. 20 L. n. 241/90; Violazione e falsa applicazione art. 3 L. n. 241/90; Violazione e falsa applicazione art. 103 del D.L. n. 18/2020; Eccesso di potere; Sviamento ”;

l’ordinanza impugnata sarebbe fondata sull’erroneo presupposto che l’autorizzazione 28/2021 avrebbe perso efficacia;

tuttavia, tale autorizzazione non avrebbe perso efficacia, perché alla luce del disposto dell’art. 103 del D.L. 18/2020 e dell’avvenuta cessazione dello stato di emergenza in data 31.3.2022 l’autorizzazione predetta avrebbe conservato la sua efficacia sino al 29.6.2022;

inoltre, l’amministrazione comunale non si sarebbe mai pronunciata sull’istanza formulata dalla ricorrente di proroga dell’autorizzazione predetta;

il silenzio tenuto dall’amministrazione su tale istanza equivarrebbe ad assenso ai sensi dell’art. 20 della L. 241/1990; tanto sarebbe avvalorato dal disposto dell’art. 24 del regolamento di attuazione del Codice della Navigazione e non verrebbero in rilievo i limiti di cui al comma 4 dell’art. 20 della L. 241/1990;

l’art. 24 del regolamento suddetto andrebbe inteso “ nel senso che qualsiasi variazione al contenuto della concessione attuata mediante la realizzazione di interventi sul suolo demaniale deve essere oggetto di espressa autorizzazione e che il rilascio di tale autorizzazione ha una valenza autonoma e separata rispetto ai titoli edilizi ” (v. pag. 7 del ricorso).

3. In data 13.11.2022 si è costituito con atto di intervento ad opponendum l’avv. Annunziato Veneroso (rappresentato e difeso da sé stesso), il quale ha concluso per il rigetto del ricorso proposto, senza peraltro porre in essere alcuna altra deduzione in quella sede.

Tale parte ha poi posto in essere nel corso del giudizio una pluralità di depositi documentali (i quali peraltro sono risultati assai spesso non pertinenti rispetto all’oggetto del presente giudizio).

4. In data 19.12.2022 si è altresì costituito il Comune di Ascea, il quale ha chiesto la reiezione del ricorso e si è difeso come in atti.

5. In vista dell’udienza di merito del 21.5.2024 le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

5.1. Con memoria depositata in data 9.4.2024 la ricorrente ha insistito nell’accoglimento del ricorso, evidenziando come il Comune non avrebbe ancora posto in essere alcun intervento per eliminare il pericolo rappresentato dall’avanzamento del mare e che in assenza dei contestati blocchi in cls le mareggiate avrebbero causato notevoli danni alle strutture del lido della ricorrente.

Inoltre, la ricorrente ha richiamato le risultanze di C.T.U. espletata in sede di a.t.p. dinanzi al Tribunale di Vallo della Lucania e dalla quale sarebbe risultata l’assenza di progetto definitivo quanto ai lavori di protezione eseguiti dall’ente convenuto e la loro mancata ultimazione e collaudo.

Infine, la ricorrente si è soffermata sugli ingenti danni che avrebbe subito nel corso del tempo a causa delle mareggiate e del mancato completamento dei lavori comunali.

5.2. Con memoria depositata in data 19.4.2024 il Comune di Ascea ha dedotto:

- la natura dovuta dell’ordinanza impugnata a fronte dell’avvenuta scadenza dell’autorizzazione provvisoria in data 30.4.2022 e del carattere abusivo dell’occupazione dell’area demaniale in cui sono stati posizionati i blocchi in cls alla data dell’ispezione del 17.5.2022;

- la conseguente applicabilità del comma 2 dell’art. 21 octies della L. 241/1990;

- il carattere non decisivo dell’apporto del privato in sede procedimentale, tenuto conto che la natura tardiva dell’istanza di proroga dell’autorizzazione avanzata dalla ricorrente non avrebbe comportato alcun obbligo di provvedere del Comune;

- l’inapplicabilità dell’art. 103 del D.L. 18/2020 all’autorizzazione concessa in favore della ricorrente, alla luce del fatto che la stessa è scaduta in data 30.4.2022, mentre la proroga avrebbe operato unicamente per gli atti in scadenza tra il 31.1.2020 ed il 31.3.2022;

- che nessun silenzio – assenso si sarebbe poi potuto formare sull’istanza di proroga della ricorrente, perché la proroga sarebbe stata possibile soltanto laddove l’autorizzazione fosse stata ancora efficace, mentre nel caso di specie alla data del 30.4.2022 vi sarebbe già stata la scadenza della proroga;

- che nessun obbligo dell’amministrazione di provvedere su tale istanza di proroga vi sarebbe stato, in quanto alla data della sua presentazione la ricorrente sarebbe stata mera occupante abusiva dell’area demaniale; inoltre, a fronte dell’inerzia del Comune la ricorrente avrebbe semmai dovuto promuovere giudizio avverso il silenzio – inadempimento;

- che non sarebbe poi invocabile il disposto dell’art. 20 della L. 241/1990 perché nessun silenzio – assenso potrebbe formarsi sulla base di un’istanza di proroga presentata dopo la scadenza dell’autorizzazione;

- che trattandosi di opere allocate su suolo demaniale dirette a frenare il fenomeno erosivo comunque le stesse sarebbero state soggette ad autorizzazione paesaggistica, con conseguente applicabilità del comma 4 dell’art. 20 suddetto ed inapplicabilità del meccanismo del silenzio – assenso;

- che sarebbero poi prive di rilievo nella presente sede le questioni relative al giudizio di a.t.p. intrapreso dinanzi al giudice ordinario.

6. In data 6.5.2024 l’interventore ad opponendum , rappresentato e difeso da sé stesso in qualità di avvocato, ha depositato delibera prot. n. 384/2024 del 6.5.2024 del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Vallo della Lucania, con la quale è stata deliberata la cancellazione dell’interventore dall’Albo degli Avvocati.

7. All’udienza pubblica del 21.5.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

Con ordinanza collegiale pubblicata in data 22.5.2024 questa Sezione ha dichiarato l’interruzione del processo in considerazione dell’avvenuta cancellazione dell’interventore difeso da sé stesso dall’Albo degli Avvocati.

8. Con istanza depositata in data 5.7.2024 la società ricorrente ha chiesto la fissazione di nuova udienza per la trattazione del ricorso, rappresentando la perdurante mancanza, a quella data, di un sostituto processuale del Veneroso.

All’udienza pubblica del 13.5.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso, va prima di tutto ritenuto che nonostante la mancata notifica ai sensi del comma 3 dell’art. 80 c.p.a di atto da parte della ricorrente alle altre parti (essendosi questa limitata al mero deposito di istanza) la circostanza che l’evento interruttivo si sia verificato soltanto con riferimento al suddetto interventore ad opponendum che non costituisce parte necessaria del presente giudizio (non avendo questo rappresentato, in sostanza, alcuna ragione a sostegno della necessità della sua partecipazione al presente giudizio) consente comunque a questo Collegio di affrontare il merito della vicenda.

Ciò posto, il ricorso proposto è infondato e va respinto per le seguenti ragioni.

9.1. Iniziando dal primo motivo di ricorso, questo va respinto, perché il vizio lamentato da parte ricorrente va ritenuto superato ai sensi dell’art. 21-octies comma 2, primo periodo, della L. 241/1990 alla luce del disposto dell’art. 54 cod. nav., dalla natura vincolata del provvedimento adottato dal Comune e della correttezza sostanziale di tale provvedimento con riferimento alla ragione posta a suo fondamento. Al riguardo, vengono in rilievo in modo decisivo la natura demaniale del bene e la doverosità del disposto sgombero da parte del Comune a fronte dell’abusiva occupazione dello stesso da parte della ricorrente.

Peraltro, la natura vincolata dell’ordinanza adottata comporta che in seguito alle osservazioni presentate da parte ricorrente nessun diverso provvedimento avrebbe potuto essere adottato dal Comune intimato.

In relazione alla questione dell’istanza di proroga si fa rinvio a quanto indicato sul punto nel prossimo paragrafo, trattandosi di censura riproposta anche nel secondo motivo di ricorso.

9.2. Si può passare all’esame del secondo motivo di ricorso.

Non coglie nel segno la prospettazione di parte ricorrente in ordine all’intervenuta proroga dell’autorizzazione suddetta da parte dell’art. 103 del D.L. 18/2020.

In effetti, la proroga prevista dal comma 2 di tale disposizione riguardava i titoli “ in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da Covid – 19 ”.

Lo stato di emergenza è stato prorogato fino al 31.3.2022.

L’autorizzazione in discussione (v. doc. 2 depositato dal Comune in data 12.4.2024) con la quale la ricorrente è stata autorizzata a posizionare temporaneamente i predetti blocchi in cls ha stabilito la sua scadenza in data 30.4.2022.

Ne consegue che, come correttamente sostenuto dal Comune, vista la sua data di scadenza non si poteva applicare all’autorizzazione predetta la proroga di cui all’art. 103 del D.L. 18/2020.

In ordine all’omessa pronuncia del Comune intimato sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 17.5.2022 il Comune non era tenuto a pronunciarsi sulla stessa alla luce dell’avvenuta scadenza della suddetta autorizzazione e della mera posizione di occupante abusivo della ricorrente.

Del resto, “ risponde ad un principio generale dell'ordinamento, la regola secondo cui la richiesta di proroga del termine per il compimento di una certa attività deve essere richiesta prima della scadenza del termine medesimo, per esigenze di chiarezza, di trasparenza e di pubblicità, a garanzia delle parti e, più in generale, dei terzi ” (Consiglio di Stato sez. IV, 16/03/2023, n.2757).

Neppure potrebbe ritenersi formato alcun silenzio – assenso in ordine alla proroga, in quanto per pacifica giurisprudenza “ in materia di concessioni per l'occupazione di suolo pubblico, non trova applicazione l'istituto del silenzio - assenso previsto dall’art. 20 della l. n. 241 del 1990 e s.m.i., presupponendo il procedimento concessorio l’esercizio di una potestà discrezionale sull’an, che esclude in radice l'applicabilità del regime del silenzio significativo (Consiglio di Stato, Sez. V, 06/11/2019, n. 7564; in senso conforme, Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 09/10/2019, n. 887;Consiglio di Stato Sez. V, n. 52 del 4.1.2018) ” (Consiglio di Stato, VII Sez., 9 settembre 2022, n. 7877).

Tale principio deve ritenersi a maggior ragione applicabile al caso di specie tenuto conto delle sue peculiarità rappresentate dalla tardiva presentazione dell’istanza del 17.5.2022 e dell’avvenuto sopralluogo eseguito dal Comune intimato proprio in quella data (in occasione del quale è stata riscontrata l’occupazione abusiva).

9.3. Stante la legittimità del provvedimento impugnato anche la proposta domanda di risarcimento danni va respinta.

9.4. In conclusione, alla luce di tutto quanto precede, il ricorso proposto va respinto.

10. Le spese vanno compensate in ragione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di AL (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AL nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Polimeno	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO