Pubblicato il 04/06/2025

N. 01938/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00951/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 951 del 2022, proposto da IM S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizio Magri', Barbara Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AN, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in AN, via della Guastalla, 6;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di AN prot. n. 0116841.U. - W.F. 2032/2021 – P.G. 214203/2021 del 28/02/2022

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 29 maggio 2025 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La LU AN aveva avviato dal 2004 un processo di risanamento del complesso immobiliare in via Missaglia nel Comune di AN, individuato nel NCEU al mappale 115 del foglio 666, costituito da cinque fabbricati denominati "Ed. 03", "Ed. 04", "Ed 21/A-B-C", "Ed. 21/D" e "Ed.24", facenti parte di un più ampio progetto di riqualificazione del complesso dismesso della vecchia Cartiera Verona.

La LU AN nel corso del tempo aveva effettuato sul complesso immobiliare, avente destinazione industriale e commerciale, vari interventi di ristrutturazione edilizia e risanamento conservativo.

In relazione al fabbricato denominato Edificio 21 a – b – c, la LU AN presentava la pratica edilizia PG 972593/2010 per opere a completamento. Alla pratica edilizia del 2010 (PG 972593/2010) sono poi seguite nel 2012 una serie di pratiche edilizie in variante.

Tra il 2008 e il 2012 la LU AN presentava dichiarazioni di fine lavori parziali in relazione all’interno complesso immobiliare.

In data 20.4.2012 presentava, in particolare, la dichiarazione di fine lavori parziali relativamente all’Edificio a – b – c (PG 191921/2012).

A seguito del fallimento della LU AN, avvenuto in data 24.02.2014, verificatosi a lavori non ancora completamente ultimati, il complesso immobiliare veniva acquisito dalla IM in data 17.9.2016.

In data 17.07.2018, IM presentava una SCIA (PG 317707/2018) per l’esecuzione di opere a completamento dell’Edificio 21 a – b – c, con destinazioni d’uso invariate. La fine lavori veniva comunicata in data 31.5.2019 (PG 243750/2019). Il fabbricato presenta, dallo stato di fatto consolidato nell’ultimo provvedimento edilizio con fine lavori PG 243750/2019, una SL di 7.051,11 mq.

In data 20.4.2021 (entro 10 anni dall’ultimazione dei lavori sull’Edificio 21 a – b – c) IM trasmetteva al Comune una SCIA ex art. 23 del d.p.r. n. 380/2001 (PG 214203/2021) in relazione all’immobile, diviso in quattro piani, situato in via Selvanesco, corrispondente all’Edificio 21 a – b – c del predetto complesso immobiliare.

Nella SCIA ex art. 23 del d.p.r. n. 380/2001 si dà atto che si tratta di un intervento di “ristrutturazione edilizia” di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), d.p.r. n. 380/2021, consiste in “cambio d’uso traslazione di SL su soppalchi esistenti – variante a CILA per opere interne ed esterne”. La SL interessata dal cambio di destinazione d’uso (da ufficio/laboratorio a residenza) è indicata in 4.592,92 mq residenziale, con sviluppo di nuova volumetria residenziale pari a 13.042,68 mc.

Con la presentazione della SCIA si calcolava la monetizzazione dei servizi per il cambio di destinazione d’uso in euro 411.983,30 (art. 51 l.r. n. 12/2005) e il costo di costruzione in euro 128.452,37 (art. 16 d.p.r. n. 380/2001 e artt. 43 e 44 l.r. n. 1272005); si indicava che nulla era dovuto invece a titolo di oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria), in quanto per la nuova destinazione a residenza gli oneri risultavano inferiori rispetto a quanto previsto per le precedenti destinazioni di uffici e laboratori, in relazione alle quali la LU AN aveva già provveduto al pagamento.

A seguito della presentazione della SCIA di aprile 2021, il Comune di AN, con nota prot. 2032 del 22.07.2021, comunicava la decorrenza del termine di efficacia del titolo edilizio (PG 214203/2021) e invitava la società a pagare, salvo conguaglio, il contributo di costruzione e la monetizzazione della dotazione dei servizi che la stessa società aveva autodeterminato in complessivi € 540.435,68.

In seguito il Comune con nota prot. 116841 in data 28.2.2022, in relazione alla SCIA di aprile 2021 (PG 214203/2021), ha calcolato che la somma dovuta per “il contributo di costruzione e le monetizzazioni” ammonta complessivamente a € 746.835,70. Pertanto, ha invitato la società al pagamento dell’ulteriore somma di € 206.400,03, quale differenza tra la somma verificata d’ufficio e quella autodeterminata e versata, a titolo di:

i. “urbanizzazione primaria in aggiunta”, per € 105.688,60 (rispetto a zero versato);

ii. “urbanizzazione secondaria in aggiunta”, per € 167.637,91 (rispetto a zero versato);

iii. “costo di costruzione in diminuzione”, per € 68.543,83 (rispetto a € 128.452,37 versato);

iv. “monetizzazione dotazione servizi in aggiunta”, per € 1.617,35 (rispetto a € 413.600,65 versato).

La società ha provveduto a versare l’importo quantificato dal Comune di € 206.400,03 al fine di non incorrere nell’applicazione di interessi e sanzioni, con espressa riserva di ripetere la somma corrisposta.

Con istanza in data 30.03.2022, ha poi contestato la determinazione degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria richiesti in aggiunta, invitando l’amministrazione all’autotutela.

Nell’istanza si evidenzia che la LU AN aveva provveduto a versare al Comune oneri di urbanizzazione primaria e secondaria per le destinazioni d’uso a laboratorio ed uffici e che la nuova destinazione d’uso non comportava il pagamento di nuovi oneri perché la stessa era avvenuta nei 10 anni successivi dall’ultimazione dei precedenti lavori avviati da LU AN. Ne derivava che, ai sensi dell’art. 52, comma 3, l.r. n. 12/2005, nulla era dovuto in quanto, tenendo conto che per il cambio d’uso la misura del contributo va calcolata sulla nuova destinazione, “per la nuova destinazione a residenza gli oneri sono inferiori alle precedenti destinazioni (uffici e laboratori) in relazione alle quali LU AN S.r.l. ha provveduto al pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria”.

Il Comune con nota prot. 228588 in data 22.04.2022, nel riscontrare l’istanza di riesame, comunicava “che si confermano le somme di cui alla comunicazione del 28.2.2022, pertanto la vostra istanza protocollata in data 30.3.2022 non può essere accolta”.

IM ha impugnato il provvedimento del Comune di AN prot. n. 0116841 del 28/02/2022 ritenendo erronea la determinazione del contributo di costruzione, con riferimento alla richiesta (an) degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

Il gravame è affidato ad un articolato motivo con il quale si censura la violazione dell’art. 52, comma 3, l.r. n. 12/2015, ratione termporis vigente. La ricorrente rileva in particolare che:

a) l’amministrazione ha errato nel ritenere l’intervento del tutto nuovo ed indipendente rispetto alle opere già effettuate da parte di LU AN i cui lavori sono terminati, sia pur in via parziale, nei dieci anni (in data 20.4.2012) precedenti alla SCIA;

b) il Comune non ha tenuto in conto della minore onerosità derivante dal cambio di destinazione d’uso in residenziale dal momento che la modifica da destinazione produttiva a residenziale prevede una diminuzione del carico urbanistico e dunque il versamento di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria inferiori;

c) LU AN aveva a suo tempo versato oneri di urbanizzazione primaria e secondaria in relazione alle previgenti destinazioni a laboratori ed uffici, sicché ai sensi dell’art. 52, comma 3, l.r. n. 12/2015, non risulta dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Il Comune di AN si è costituito in giudizio in resistenza.

All’udienza del 29.5.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

La questione centrale della controversia è l’accertamento della debenza del contributo di costruzione, limitatamente alla parte relativo agli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, che il Comune di AN ha richiesto in relazione all’intervento edilizio oggetto della SCIA presentata in data 30.4.2021 relativa all’immobile di via Missaglia.

La ricorrente afferma che il proprio dante causa aveva a sua volta corrisposto, in relazione all’immobile de quo, gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria per le destinazioni d’uso a laboratorio ed uffici.

Fermo quanto sopra, allega che la l.r. n. 12/2005, vigente al momento della presentazione della SCIA del 20.4.2021, consentiva che in caso di cambio di destinazione d’uso senza opere edilizie, realizzato entro dieci anni dalla conclusione dei lavori, “la misura del contributo va calcolata sulla nuova destinazione, che nel caso di specie equivale a 0 (zero), in quanto per la nuova destinazione a residenza gli oneri sono inferiori alle precedenti destinazioni di uffici e laboratori, in relazione alle quali la LU AN ha già provveduto al pagamento”.

La tesi della ricorrente non può essere seguita.

L’immobile in questione coincide con il fabbricato denominato Edificio 21 a – b – c, che è, a sua volta, compreso nel più ampio complesso immobiliare che la SA ha acquisito nel 2016 dalla LU AN.

L’immobile di via Missaglia, al momento dell’acquisizione da parte della Saprim, aveva la destinazione d’uso di uffici e laboratori.

La ricorrente in data 20.4.2001 ha presentato la SCIA ai sensi dell’art. 23 del d.p.r. n. 380/2001 con cui ha dichiarato di realizzare un intervento di “ristrutturazione edilizia” di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), d.p.r. n. 380/2001.

Nella Relazione tecnico descrittiva, a pag. 6, si descrive sinteticamente le modifiche che l’intervento propone di realizzare allo stato di fatto, ossia:

“1. cambio d’uso senza opere da uffici a residenza;

2. cambio d’uso con opere da uffici/laboratori a residenza;

3. cambio d’uso senza opere da laboratori a uffici;

4. opere di manutenzione straordinaria per frazionamento di u.i. con demolizione e costruzione di tavolati interni”.

L’intervento quindi si propone di ottenere il cambio di destinazione d’uso da uffici e laboratori a residenziale al fine di convertire il fabbricato alla “nuova funzione residenziale”; inoltre, si propone il “frazionamento di alcune unità immobiliari con demolizione e costruzione di nuovi tavolati per la creazione di nuove unità abitative”, nonché l’impiego della SL residua (pari a 85 mq), che si ottiene dal frazionamento, nei soppalchi così da ottenere dei “monolocali con la superficie utile minima superiore a 28 mq”; il tutto “senza modifiche volumetriche”.

Con la SCIA del 20.4.2021 la Saprim ha dichiarato che l’intervento programmato non era dovuti gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria “poiché già versati” dal precedente proprietario in occasione degli interventi edilizi che avevano interessato il predetto immobile (Relazione tecnico descrittiva).

L’art. 23 del d.p.r. n. 380/2001 prevede che per “gli interventi di ristrutturazione di cui all'articolo 10, comma 1, lettera c)”, che si realizzano con la SCIA alternativa al permesso di costruire, è dovuto il contributo di costruzione ai sensi dell'art. 16 del medesimo d.p.r. n. 380/2001.

Il contributo di costruzione di cui all'art. 16 cit. contempla due distinte tipologie di oneri economici:

a) gli oneri di urbanizzazione, primaria (finalizzati ad esempio per realizzare spazi di sosta o di parcheggio, fognature) e secondaria (finalizzati ad esempio per realizzare asili nido e scuole materne, mercati di quartiere), stabiliti dal Comune;

b) il costo di costruzione determinato dalla Regione in base all’intervento proposto.

Il contributo di costruzione “ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere”.

Il contributo, che non ha natura sinallagmatica con il titolo edilizio richiesto o presentato, va corrisposto una volta ottenuto il permesso di costruire o trasmessa la SCIA alternativa al permesso di costruire, nei tempi e secondo le modalità indicate nel titolo.

La modifica della destinazione d’uso di un immobile determina una modifica del carico urbanistico sull’area in cui insiste il bene e di conseguenza comporta la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria differenti (che variano a seconda della natura della destinazione) e quindi il versamento, a carico dell’interessato, dei corrispondenti oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

Nel caso di specie, dalla documentazione versata in giudizio, non emerge che per la PG 972593/2010, riguardante le opere a completamento dell’Edificio 21 a – b – c, disposte anche in variante, siano stati corrisposti gli oneri di urbanizzazione, primaria e secondaria.

Non vi è prova quindi che la LU AN, dante causa della ricorrente, abbia versato gli oneri di urbanizzazione relativi alla destinazione d’uso di laboratori ed uffici del fabbricato di via Missaglia.

Non occorre dunque accertare se il cambio di destinazione d’uso dell’edificio, che da produttiva diviene residenziale, comporta un minore carico urbanistico, come sostiene la ricorrente, poiché manca proprio il presupposto (l’avvenuta corresponsione degli oneri) sulla cui base poter verificare la tesi prospettata.

Né del resto può invocarsi a proprio favore la disciplina contenuta nell’art. 52, comma 3, l.r. n. 12/2012, ratione temporis vigente, ai sensi del quale “Qualora la destinazione d'uso sia modificata, senza opere edilizie, nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, è dovuto l'eventuale conguaglio degli oneri di urbanizzazione, corrispondente alla differenza tra gli oneri dovuti per la nuova destinazione e gli oneri riferiti alla precedente destinazione, entrambi determinati applicando le tariffe stabilite per la nuova costruzione e vigenti al momento della variazione”.

La disposizione prevede infatti la corresponsione degli oneri di urbanizzazione, dovuti per il cambio di destinazione d’uso, nella misura data dalla differenza tra l’applicazione degli oneri riferiti alla precedente destinazione e quelli di cui alla nuova destinazione, determinati, in entrambi i casi, “applicando le tariffe stabilite per la nuova costruzione e vigenti al momento della variazione”.

L’applicazione della disciplina è subordinata tuttavia al ricorrere di due contestuali condizioni: i) deve trattarsi di “destinazione d'uso … modificata, senza opere edilizie”; ii) la modificazione della destinazione d’uso deve avvenire “nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori”.

Nella fattispecie la SCIA del 20.4.2001 prevede che (i) la modificazione della destinazione d’uso avvenga per una quota parte dell’edificio “con opere” e (ii) quando è stata presentata la modificazione della destinazione d’uso non erano comunque ancora trascorsi dieci anni dall’ultimazione dei lavori relativi al fabbricato (e quindi dal consolidamento della precedente destinazione d’uso) poiché la LU AN aveva presentato in data 20.4.2012 la dichiarazione di fine lavori parziali, senza considerare che nel 2018 lo stesso edificio era stato interessato da una SCIA per opere a completamento.

In conclusione, il ricorso non è fondato e va pertanto respinto.

La peculiarità dell’oggetto della controversia e l’esame delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Donatella Testini, Consigliere

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Tito Aru

IL SEGRETARIO