Pubblicato il 20/06/2025

N. 12143/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02777/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2777 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Fallimento della -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Arturo Cancrini in Roma, piazza di San Bernardo, 101;

contro

Comune di Manduria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Danilo Brunetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Annalisa Di Giovanni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Roma, Ufficio Territoriale del Governo di Lecce, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera n. -OMISSIS- della Commissione Straordinaria del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana ed assimilati – contratto rep n. -OMISSIS- – indirizzi operativi e gestionali ai servizi”;

- ove occorra, della nota prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- del Comune di Manduria recante “servizio di igiene urbana ed assimilati – contratto rep. n. -OMISSIS- – comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 della Legge 241/1990 e ss.mm.ii. finalizzato alla risoluzione contrattuale”;

- dell'informazione antimafia interdittiva prot. n. -OMISSIS-/Area I Bis/O.S.P. del -OMISSIS- con cui la Prefettura di Roma ha informato che “allo stato sussiste la presenza di situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa previste dal D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159 e successive modifiche ed integrazioni nei confronti dell'-OMISSIS- – C.F. -OMISSIS- – con sede in Roma -OMISSIS-”;

- della relazione della Guardia di Finanza – Nucleo Polizia Tributaria di Roma del 13.2.2017, trasmessa con prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, recante “relazione di servizio del -OMISSIS- e del -OMISSIS-, redatta in data 12/02/2017”;

- della nota della Guardia di Finanza – Nucleo Polizia Tributaria di Roma prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “informazioni antimafia ex art. 91 del D.Lgs. 06.09.2011 nr. 159 e successive modifiche ed integrazioni”;

- della nota della Guardia di Finanza – Nucleo Polizia Tributaria di Roma prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “società -OMISSIS- – aggiornamento informazioni”;

- della nota della Guardia di Finanza – Nucleo Polizia Tributaria di Lecce prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “informazioni antimafia ex art. 91 del D.Lgs. 06.09.2011 nr. 159 e successive modifiche ed integrazioni”;

- della nota della Guardia di Finanza – Nucleo Polizia Tributaria di Taranto prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “informazioni antimafia ex art. 91 del D.Lgs. 06.09.2011 nr. 159 e successive modifiche ed integrazioni”;

- della nota della Guardia di Finanza – Nucleo Polizia Tributaria di Brindisi prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “informazioni antimafia ex art. 91 del D.Lgs. 06.09.2011 nr. 159 e successive modifiche ed integrazioni”;

- della nota della Legione Carabinieri Puglia – Comando Provinciale di Lecce prot. n. -OMISSIS- “rif. Riunione GIA del 18.1.2016” del 28.1.2016 recante “richiesta informazioni ai sensi dell'art. 91 del D.Lgs. 159/2011 e S.M.I. sul conto di: -OMISSIS- con sede in Roma via -OMISSIS-”;

- della nota della Legione Carabinieri Puglia – Comando Provinciale di Lecce prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “richiesta informazioni ai sensi dell'art. 91 del D.Lgs. 159/2011 e successive modifiche e integrazioni. Società: -OMISSIS- con sede in Roma via -OMISSIS-”;

- della nota della Direzione Investigativa Antimafia prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “informazioni ai sensi dell'art. 91 del D.Lgs. 6 settembre 2011, nr. 159 e successive modifiche e integrazioni. Società: “-OMISSIS-”;

- della nota della Direzione Investigativa Antimafia prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “informazioni ai sensi dell'art. 91 del D.Lgs. 6 settembre 2011, nr. 159 e successive modifiche e integrazioni. -OMISSIS-”;

- della nota dell'Ispettorato Territoriale del Lavoro prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- recante “richiesta società -OMISSIS-”;

-del decreto di accesso della Prefettura di Roma prot. n. -OMISSIS-/Area I Bis O.S.P. del 10.2.2017;

- del verbale del 3.7.2018 con cui il Gruppo Interforze della Prefettura di Roma e il Gruppo Interforze della Prefettura di Lecce hanno concordato che “nei confronti della società -OMISSIS- sussiste la presenza di situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa previste dal D.Lgs. 6 settembre 2011 n. 159”;

- della relazione del Prefetto di Lecce del 26.7.2018 e della GIA richiamata ma non allegata all'informazione antimafia interdittiva del -OMISSIS-;

- di ogni altro atto ai predetti comunque connesso, ancorchè non conosciuto, ivi inclusa, occorrendo, la nota prot. n. -OMISSIS- del 6.3.2019 recante comunicazione di avvio del procedimento di esclusione della -OMISSIS- dalla gara controversa;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 16\6\2020:

per l’annullamento:

- della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana e raccolta differenziata – risoluzione del contratto di appalto rep. n. -OMISSIS-” comunicata con nota -OMISSIS- del 16.4.2020;

- della nota prot. -OMISSIS- del 9.4.2020 del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana ed assimilati – Contratto rep. n. -OMISSIS- – Riscontro a Vs. nota prot. n.-OMISSIS- del 02.03.2020. Comunicazione di non accoglimento delle osservazioni ai sensi dell'art. 3 comma 1, della Legge 241/1990 e ss.mm.ii”

- della nota prot. -OMISSIS- del 16.4.2020, conosciuta in data 19.4.2020, con cui il Comune di Manduria ha richiesto l'escussione della polizza definitiva n. -OMISSIS- del 15/12/2015, ex art. 113 del D.Lgs. 163/2006.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Manduria, del Ministero dell'Interno,

dell’Ufficio Territoriale del Governo di Roma e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il dott. Francesco Vergine e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Occorre premettere in fatto che -OMISSIS- S.p.A. gestiva il servizio di igiene urbana presso il Comune di Manduria con contratto rep. n. -OMISSIS- per la durata di 9 anni.

Con provvedimento prot. n. -OMISSIS-/Area I bis/O.S.P. del -OMISSIS-, la Prefettura di Roma adottava a suo carico una informativa antimafia interdittiva ex art. 84, D. Lgs. n. 159/2011.

Il fallimento -OMISSIS- spa impugna gli atti conseguenti del Comune di Manduria.

Il ricorso in esame è rivolto all’annullamento della delibera n. -OMISSIS- della Commissione Straordinaria del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana ed assimilati –contratto rep n. -OMISSIS- –indirizzi operativi e gestionali ai servizi” e, ove occorra, della nota prot. -OMISSIS- del -OMISSIS- del Comune di Manduria recante “servizio di igiene urbana ed assimilati –contratto rep. n. -OMISSIS- –comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge 241/1990 finalizzato alla risoluzione contrattuale”.

Con ricorso per motivi aggiunti il fallimento -OMISSIS- inoltre chiede l’annullamento:

-della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana e raccolta differenziata – risoluzione del contratto di appalto rep. n. -OMISSIS-”, comunicata con nota -OMISSIS- del 16.4.2020;

-della nota prot. -OMISSIS- del 9.4.2020 del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana ed assimilati –Contratto rep. n. -OMISSIS- Riscontro a Vs. nota prot. n.-OMISSIS- del 02.03.2020. Comunicazione di non accoglimento delle osservazioni ai sensi dell’art. 3 comma 1, della Legge 241/1990 e ss.mm.ii”;

-della nota prot. -OMISSIS- del 16.4.2020, conosciuta in data 19.4.2020, con cui il Comune di Manduria ha richiesto l’escussione della polizza definitiva n. -OMISSIS-del 15/12/2015, ex art. 113 del D.Lgs. 163/2006.

Il fallimento -OMISSIS- afferma con memoria depositata il 24/04/25 che persiste l’interesse alla prosecuzione della causa per le sole censure relative alla violazione delle norme che disciplinano la risoluzione del contratto e alla conseguente sostituzione dell'impresa interdetta con imprese non attinte da misure antimafia ex art. 94 D. Lgs. n. 159/2011 e all’illegittimità della conseguente escussione della garanzia disposta con il provvedimento del 16/04/2020.

Chiede quindi l’annullamento dei provvedimenti sopra descritti ed impugnati al fine di ottenere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario all’esito dell’ accoglimento del gravame.

Deduce i seguenti motivi:

-violazione dell’art. 94 D. LGS. n.159/2011e dell’art. 32 dl 90/2014; violazione dei principi di proporzionalità, buon andamento ed imparzialità ex art. 97 Cost.; difetto di istruttoria e di motivazione;

-illegittimità derivata della delibera -OMISSIS- della Commissione Straordinaria del Comune di Manduria, avente ad oggetto “servizio di igiene urbana ed assimilati –con-tratto rep n. -OMISSIS- –indirizzi operativi e gestionali ai servizi” Comune di Manduria per i vizi che inficiano l’interdittiva antimafia;

-violazione degli artt. 1, 3, 10 legge 241/1990; irragionevolezza, ingiustizia manifesta.

Il ricorrente afferma che l’interdittiva antimafia non rientra tra le cause che possono giustificare l’ escussione della garanzia definitiva ed il Comune di Manduria, con la risoluzione anticipata del contratto, disposta con Determina Dirigenziale n.-OMISSIS-, non ha tenuto conto dell’interesse pubblico alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento. Ritiene che invece ne abbia tenuto conto la Prefettura di Roma, con il decreto del 13.3.2020, che ha disposto la “straordinaria e temporanea gestione ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. b), e comma 10, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 ... del contratto d’appalto dei servizi di igiene urbana e raccolta differenziata sottoscritto con il comune di Manduria il -OMISSIS-”.

Richiama a tal fine l’art. 94, comma 3, D.Lgs. n. 159/2011 secondo cui le stazioni appaltanti “non procedono alle revoche o ai recessi di cui al comma precedente nel caso in cui l'opera sia in corso di ultimazione ovvero, in caso di fornitura di beni e servizi ritenuta essenziale per il perseguimento dell'interesse pubblico, qualora il soggetto che la fornisce non sia sostituibile in tempi rapidi”.

Sostiene ancora che il contratto è stato stipulato sotto il previgente D. Lgs. n. 163/2006, il quale non prevedeva, invero, alcuna specifica disciplina per l’ipotesi di interdittiva antimafia emessa in costanza di esecuzione di un appalto di servizi, dettando disposizioni unicamente in materia di lavori; peraltro la valutazione in ordine alla risoluzione del contratto era rimessa ad una attenta e preventiva valutazione.

Il fallimento -OMISSIS- spa ritiene quindi che:

-l’escussione della cauzione definitiva può essere promossa dalla Stazione appaltante soltanto per rivalersi per la maggior spesa sostenuta a causa di un inadempimento contrattuale dell’esecutore, ovvero per provvedere al pagamento di quanto dovuto dall’esecutore per inadempienze derivanti dall’inosservanza di norme di legge ovvero clausole contrattuali, mentre non assolve affatto una funzione punitiva nei confronti dell’imprenditore;

-la risoluzione del contratto disposta in applicazione dell’art. 94, co. 2, D. Lgs. n. 159/2011 – in assenza di concomitanti maggiori esborsi derivanti da inadempimenti contrattuali – non può essere posta a fondamento della escussione della cauzione definitiva e, comunque, è illegittima perchè disposta in assenza dei presupposti, a tal fine, richiesti dalla disposizione in esame.

L’Amministrazione dell’Interno si è costituita in resistenza con la difesa erariale, che afferma la piena legittimità dell’operato del Prefetto, che ha agito nel pieno rispetto della normativa vigente, in conformità con la giurisprudenza in materia.

La difesa erariale chiede quindi il rigetto del gravame ed in particolare argomenta come segue:

-il giudizio riguardante l’impugnazione dell’interdittiva antimafia e di tutti gli atti alla stessa presupposti (oggetto di nuova impugnativa anche nel presente giudizio), nel quale era già intervenuta la sentenza del TAR Lazio del -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, di rigetto, si è definitivamente concluso con la sentenza del Consiglio di Stato del -OMISSIS-, n. -OMISSIS- che ha respinto il gravame;

- pertanto in via preliminare ogni censura attinente alla legittimità dell’interdittiva antimafia deve ritenersi inammissibile, pena la violazione del principio del ne bis in idem;

- gli atti adottati dal Comune di Manduria sono direttamente conseguenziali ai provvedimenti adottati dalla Prefettura di Roma;

-l’interdittiva antimafia emessa nei confronti della -OMISSIS- si fonda su un’articolata serie di gravi elementi indiziari che il Prefetto ha valutato come potenzialmente rilevatori del rischio di condizionamenti delle scelte e degli indirizzi della società;

- gli elementi acquisiti in sede istruttoria, considerati complessivamente, per la loro univocità e gravità, delineano un quadro chiaro e convincente del concreto pericolo di infiltrazione mafiosa dell’impresa -OMISSIS- ed escludono che la società, operante in settori ritenuti ad alto rischio di infiltrazione mafiosa, possa intrattenere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione;

-l'interdittiva antimafia costituisce una misura preventiva volta a colpire la criminalità organizzata, impedendole di avere rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione, che prescinde dall’accertamento di responsabilità penali nei confronti dei soggetti che, nell’esercizio di attività imprenditoriali, hanno rapporti con la pubblica amministrazione.

Il Comune di Manduria si costituisce con memorie e deduce l’inammissibilità del ricorso principale, atteso che è stata impugnata la delibera n. -OMISSIS- della Commissione Straordinaria del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana ed assimilati -contratto rep n. -OMISSIS- -indirizzi operativi e gestionali ai servizi”; per ammissione della società ricorrente, tale atto, impugnato in via “cautelativa”, non ha natura immediatamente lesiva e, pertanto, non è autonomamente impugnabile.

Afferma poi che il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti sono entrambi infondati.

Richiama a tal fine la giurisprudenza secondo cui, a fronte di un’interdittiva che accerti il pericolo di condizionamento dell’impresa da parte della criminalità organizzata (valutazione compiuta dal Prefetto, a monte, in ordine ad un requisito fondamentale richiesto dall’ordinamento per la partecipazione alle gare), non residua in capo all’ente committente alcuna possibilità di sindacato nel merito dei presupposti che hanno indotto il Prefetto alla sua adozione, atteso che si tratta di interessi di rilievo pubblico, il cui apprezzamento è riservato in via esclusiva all’Autorità di pubblica sicurezza.

La causa è stata discussa all’udienza del 27 maggio 2025 ed è quindi passata in decisione.

DIRITTO

1.- Parte ricorrente con memoria depositata il 24/04/25 dichiara che persiste l’interesse alla prosecuzione della causa per le sole censure relative alla violazione delle norme che disciplinano la risoluzione del contratto e alla conseguente sostituzione dell'impresa interdetta con imprese non attinte da misure antimafia ex art. 94 D. Lgs. n. 159/2011 e all’illegittimità della conseguente escussione della garanzia disposta con il provvedimento del 16/04/2020.

Pertanto, nella restante parte, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

2.- Il ricorso, nei limiti delle censure per cui permane interesse, deve essere respinto.

3.- -OMISSIS- spa è stata attinta da una informativa antimafia interdittiva ex art. 84, D. Lgs. n. 159/2011 per la ritenuta sussistenza di “situazioni relative a tentativi di infiltrazione mafiosa”, con provvedimento del Prefetto di Roma del -OMISSIS-.

4.- Risulta dirimente anzitutto il giudicato formatosi sulla interdittiva antimafia, atto che costituisce il fondamento dei successivi provvedimenti assunti dal Comune di Manduria e qui impugnati.

Il primo grado di giudizio si è concluso infatti con la pronuncia di reiezione del ricorso, n. -OMISSIS-, resa dal TAR Lazio; il Consiglio di Stato con sentenza n. -OMISSIS- ha respinto l’appello affermando che“ le deduzioni di parte appellante (peraltro ampiamente affrontate in chiave controdeduttiva nella relazione istruttoria della Prefettura di Lecce acquisita nel primo grado di giudizio) non scalfiscono l’affidabilità del quadro indiziario, in particolare nella parte in cui esso attesta l’implicazione della società in una serie di attività corruttive - celate da un livello di copertura formale dei ruoli di vertice societari - che vedevano come sue controparti i clan malavitosi locali ed esponenti delle amministrazioni comunali appaltanti commesse pubbliche. Su questa essenziale cornice istruttoria si innestano ulteriori elementi di arricchimento del compendio indiziario, in sé pienamente idoneo a legittimare – in termini di plausibilità e ragionevolezza – la valutazione di concretezza e attualità del pericolo infiltrativo e la conseguente azione di interdizione giuridica posta in essere dalla Prefettura”.

La sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS- è stata impugnata con ricorso per revocazione, definito con la sentenza di rigetto n. -OMISSIS-, non sussistendo il vizio revocatorio denunciato.

5.- Nel merito i motivi di gravame relativi agli atti conseguenti adottati dalla Commissione strardinaria presso il Comune di Manduria si palesano infondati per le ragioni che seguono.

6.- La determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- del Comune di Manduria avente ad oggetto “servizio di igiene urbana e raccolta differenziata – risoluzione del contratto di appalto” risulta emanata in corretta applicazione dell’art. 94 d. lgs. n. 159/11 il quale, per la parte d’interesse, stabilisce che:

“ 2. Qualora il prefetto non rilasci l'informazione interdittiva entro i termini previsti, ovvero nel caso di lavori o forniture di somma urgenza di cui all'articolo 92, comma 3 qualora la sussistenza di una causa di divieto indicata nell'articolo 67 o gli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa di cui all'articolo 84, comma 4, ed all'articolo 91, comma 6, siano accertati successivamente alla stipula del contratto, i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, salvo quanto previsto al comma 3, revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l'esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite.

3. I soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, non procedono alle revoche o ai recessi di cui al comma precedente nel caso in cui l'opera sia in corso di ultimazione ovvero, in caso di fornitura di beni e servizi ritenuta essenziale per il perseguimento dell'interesse pubblico, qualora il soggetto che la fornisce non sia sostituibile in tempi rapidi ”.

In quest’ottica, il provvedimento impugnato:

- in riferimento al comma 2 dell’art. 94 d. lgs. n. 159/11 costituisce conseguenza necessitata dell’interdittiva antimafia ostativa;

- in ogni caso, anche a volere ritenere applicabile il comma 3 della disposizione (come prospetta parte ricorrente), nella parte dispositiva dà espressamente atto del ricorso all’interpello nei confronti dei soggetti che hanno partecipato alla procedura originaria, costituente presupposto per potere disporre il recesso dal contratto nel caso di fornitura di beni o servizi di particolare interesse pubblico;

- motiva il recesso anche in riferimento all’art. 43 del contratto di appalto rep. n. -OMISSIS- secondo cui “ il contratto sarà di fatto risolto qualora pervenga, successivamente alla sua sottoscrizione, dalla Prefettura competente, informativa antimafia con esito negativo ”. Tale profilo motivazionale, idoneo di per sé a giustificare il contestato recesso, non risulta attinto da specifiche contestazioni ad opera della parte ricorrente.

6.1.- Il Collegio, poi, ritiene immune dalle censure prospettate anche il provvedimento del 16/04/2020 con cui il Comune ha disposto l’escussione della garanzia.

Infatti, con riferimento alla disciplina ratione temporis applicabile al caso in esame, il Consiglio di Stato ha chiarito che le conseguenze patrimoniali della mancata conclusione ed esecuzione del contratto devono ricadere sul soggetto nella cui disponibilità era rimesso il presupposto giuridico mancante o venuto meno, essendo i fatti posti a fondamento dell'interdittiva riferiti ad attività svolte dall’impresa, comunque conosciute, o almeno conoscibili, al momento della presentazione dell'offerta, dall'impresa coinvolta, e pertanto ad essa imputabili; l’esigenza di garantire la serietà e l'affidabilità dell'offerta impone quindi di sanzionare la violazione dell'obbligo di diligenza gravante sull'offerente mediante l'anticipata liquidazione dei danni subiti dalla stazione appaltante attraverso l’escussione della garanzia (Cons. Stato n. 5533/2016).

7.- Conclusivamente il ricorso principale ed i relativi motivi aggiunti, nel limite delle censure di interesse del Fallimento ricorrente, devono essere respinti.

8.- Le spese di giudizio attesa la peculiarità della vicenda sono compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

-lo dichiara in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;

-lo respinge nel resto nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giovanni Mercone, Referendario

Francesco Vergine, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Vergine	Michelangelo Francavilla

IL SEGRETARIO