Pubblicato il 30/06/2025

N. 04858/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00269/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 269 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
LO Di CI, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

contro

Comune di Monte di OC;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo dei seguenti atti:

a) dell'ordinanza di demolizione prot. n. 21 del 22.11.2021;

b) ove e per quanto lesiva della comunicazione prot. n. 15795 del 5.11.2021;

c) ove e per quanto lesiva della relazione prot. n. 11611 del 16.8.2021 e della successiva integrazione prot. n. 11624 del 17.8.2021;

d) ove e per quanto lesiva della nota del comando di polizia municipale prot. n. 11941 del 30.8.2021;

e) di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali che ci si riserva di impugnare espressamente con motivi aggiunti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Di CI LO il 12 aprile 2022:

a) dell'ordinanza di demolizione emessa dal dirigente del Comune di Monte di OC n. 11 del 23.3.2022;

b) ove e per quanto lesiva dell'ordinanza di demolizione emessa dal dirigente del Comune di Monte di OC prot. n. 21 del 22.11.2021;

c) ove e per quanto lesiva della comunicazione prot. n. 15795 del 5.11.2021;

d) ove e per quanto lesiva della relazione prot. n. 11611 del 16.8.2021 e della successiva integrazione prot. n. 11624 del 17.8.2021;

e) ove e per quanto lesiva della nota del comando di polizia municipale prot. n. 11941 del 30.8.2021;

f) di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali che ci si riserva di impugnare espressamente con motivi aggiunti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 17/5/2022:

- 1) dell'illegittimo silenzio – rigetto serbato in ordine all'istanza ex art. 36 e art. 37 del DPR 380/2001, depositata presso il Comune di Monte di OC in data 19.1.2022 con prot. n. 997, così come perfezionatosi in data 21.03.2022;

nonché avverso e per l'annullamento dei seguenti provvedimenti già impugnati con motivi aggiunti: a) dell'ordinanza di demolizione emessa dal dirigente del Comune di Monte di OC n. 11 del 23.3.2022; b) ove e per quanto lesiva dell'ordinanza di demolizione emessa dal dirigente del Comune di Monte di OC prot. n. 21 del 22.11.2021; c) ove e per quanto lesiva della comunicazione prot. n. 15795 del 5.11.2021; d) ove e per quanto lesiva della relazione prot. n. 11611 del 16.8.2021 e della successiva integrazione prot. n. 11624 del 17.8.2021; e) ove e per quanto lesiva della nota del comando di polizia municipale prot. n. 11941 del 30.8.2021; f) di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali che ci si riserva di impugnare espressamente con motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'ER e uditi all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 maggio 2025 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente è concessionario, in forza del decreto dirigenziale n. 21 del 19 marzo 2021 e successivo contratto di concessione del 24 settembre 2021, del suolo appartenente al demanio regionale sito nel Comune di Monte di OC (in catasto foglio 11 particelle 34, 24 e 124).

1.1 Con il ricorso introduttivo impugna l’ordinanza n. 22 del 22 novembre 2021 con cui il Comune ha ordinato la demolizione delle seguenti opere realizzate sine titulo su tale suolo: “a) area di circa mq. 35 con accesso dalla corte di proprietà D.F.P., pavimentata con pietra di tufo e comprendente un pianerottolo, raccordo scalinato con n. 3 gradini, aiuole, tettoia in legno fatiscente di piccole dimensioni a margine sud-ovest; b) n. 2 gabbie in ferro (ricoveri per animali da cortile) poggiate al suolo e aderenti al prospetto nord-est del fabbricato di proprietà D.F.P. di dimensioni rispettivamente m. 2,00x3,00x2.05 (h) e m. 2,00x2,00x2,05 (h); c) pavimentazione in pietra a lastre fugate che si estende in senso longitudinale per tutta l’area occupata, per una superficie di circa mq. 81, fino a culminare contro una pedana in pietra di tufo rivestita in doghe di legno per la superficie di circa mq. 25; d) aiuola alla base del muro di contenimento a margine nord-ovest di larghezza variabile e di altezza m. 1,00 circa dal suolo con bordi in pietra di tufo; e) Terrazzamento lungo parte del muro di contenimento sopracitato, di sagoma irregolare per la superficie stimata di mq. 12 circa, recintato con rete metallica e sovrapposti teli in plastica, al cui interno insistono piccole gabbie adibite a ricovero animali da cortile; f) Recinzione in rete metallica con sovrapposti teli in plastica sulla sommità del muro di contenimento citato”.

2. A sostegno dell’impugnativa ha articolato quattro motivi in diritto con cui ha dedotto:

I) che le opere oggetto del provvedimento demolitorio sarebbero tutte classificabili come elementi di arredo e sistemazione esterna, non comportanti significative modifiche degli assetti planimetrici e vegetazionali, rientranti nell’ambito di quanto disposto dal punto A.12 del DPR 31/2017 e, come tali, non soggette né al preventivo rilascio del permesso di costruire o di altri titoli edilizi né all’autorizzazione paesaggistica;

II) l’illegittima applicazione dell’art. 31 del DPR 380/2001, dovendo invece essere applicata la disciplina di cui all’art. 35 del medesimo DPR, in quanto l’area oggetto di causa appartiene pacificamente al Demanio della Regione Campania, che postula la necessaria previa diffida a demolire;

III) obliterazione delle garanzie partecipative in quanto nella comunicazione di avvio del procedimento sarebbero stati omessi dati rilevanti e il ricorrente, pertanto, non sarebbe stato messo in condizione di conoscere né le opere contestate né per quali motivi le dette opere siano state considerate abusive;

IV) disparità di trattamento del Comune che avrebbe sanzionato il ricorrente per aver offerto ricovero ai propri animali da cortile e per le modalità con cui ha allestito il proprio giardino/orto mentre avrebbe ignorato gli evidenti e consistenti abusi edilizi posti in essere nella proprietà adiacente.

2.1 Con motivi aggiunti depositati il 12 aprile 2022, il ricorrente impugna l’ordinanza di demolizione emessa dal dirigente del Comune di Monte di OC n. 11 del 23 marzo 2022, con la quale, avendo ritenuto di aver commesso un errore materiale nella precedente ordinanza di demolizione, adottata in forza dell’art. 31 del DPR 380/01 e non dell’art. 35, ha dato atto di “ doversi provvedere alla correzione di quanto erroneamente trascritto, mediante il presente atto, che costituisce reitera della precedente ordinanza n. 21 del 22/11/2022 a rettifica della stessa, e che rappresenta atto dovuto anche in presenza di istanza di accertamento della conformità urbanistica per quanto realizzato, avanzata con SCIA in atti al prot. n. 997 del 19/01/2022 ed integrata con nota in atti al prot. n. 3838 del 08/03/2022, allo stato non definita ”.

Avverso tale atto, sostanzialmente reiterativo del precedente, il ricorrente, oltre a ribadire i motivi già dedotti con ricorso principale (motivi sub I), III) e IV) del paragrafo 2), ha dedotto le seguenti ulteriori censure:

- illegittimità dell’operato del Comune di Monte di OC che, pur dando atto della pendenza dell’istanza di accertamento di conformità e del parere favorevole della Regione, invece di pronunciarsi sulla detta istanza (con un provvedimento di accoglimento o di rigetto), ha nuovamente disposto la demolizione delle opere già oggetto della precedente ordinanza di demolizione (primo motivo);

- cattivo uso del potere, nonostante la sua riedizione, atteso che l’art. 35 sanziona la realizzazione su territorio appartenente al patrimonio dello Stato o di altri enti pubblici unicamente di interventi soggetti al previo rilascio del permesso di costruire mentre gli interventi in parola non sarebbero soggetti a p.d.c., con la conseguenza che il richiamo all’art. 35 è completamente inconferente. Inoltre, il mero richiamo all’art. 35 del DPR 380/01, in rettifica al precedente richiamo all’art. 31, sarebbe insufficiente, essendo comunque mancata la previa diffida, che la norma impone di notificare al responsabile dell’edificazione oggetto di contestazione (terzo motivo).

3. Con motivi aggiunti depositati in data 17 maggio 2022, il ricorrente ha impugnato l’illegittimo silenzio-rigetto serbato dal Comune in ordine all’istanza ex artt. 36 e 37 del DPR 380/2001, depositata presso il Comune di Monte di OC in data 19 gennaio 2022, con prot. n. 997, come perfezionatosi in data 21 marzo 2022 deducendo articolate censure con cui lamenta:

che il silenzio serbato dal Comune sarebbe illegittimo in quanto l’istanza di accertamento di conformità prodotta dal dott. Di CI avrebbe dovuto trovare positivo accoglimento, essendo le opere in oggetto sanabili sia sotto un profilo paesaggistico che edilizio in quanto conformi alla normativa di settore vigente sia al momento di realizzazione delle opere (PTP) che al momento della presentazione della istanza di conformità (PUC e PTP);

- la SCIA in sanatoria prodotta dal ricorrente avrebbe sicuramente costituito un valido titolo assentibile per legittimare (sebbene ex post) la realizzazione delle stesse; parimenti è a dirsi sotto un profilo paesaggistico in quanto tutte le opere oggetto dell’istanza per cui è causa rientrerebbero nel novero di cui all’Allegato A.12 del DPR 31/2017, trattandosi in massima parte di opere di arredo e sistemazione esterna dell’area, adibita ad orto/giardino/pollaio e come tali non soggette né al preventivo rilascio del permesso di costruire ovvero di altri titoli edilizi né tantomeno alla autorizzazione paesaggistica, ricadendo il bene “in zona tutelata, ma le opere non comportano alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici ovvero non sono soggetti ad autorizzazione ai sensi dell’art. 149 d.lgs. 42/204 e DPR n. 31/2017 allegato A art. 4 ” ( cfr . artt. 6, 9, 13 PTP dei Campi Flegrei)”;

- inoltre, il silenzio serbato dall’Amministrazione sulla istanza di accertamento di conformità proposta dal dott. Di CI avrebbe determinato la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento, essendo dovuta la comunicazione di cui all’art. 10- bis della l. 241 del 1990.

3. Si è costituita con memoria di stile la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli. Il Comune di Monte di OC, sebbene ritualmente intimato non si è costituito.

4. All’udienza straordinaria del 14 maggio 2025, tenuta da remoto secondo le vigenti disposizioni processuali, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso principale, come integrato dai primi motivi aggiunti è infondato.

5.1 E’ infondato il primo motivo del ricorso principale (come integrato dal secondo motivo dei motivi aggiunti), in quanto la tesi ricorsuale muove dalla considerazione che le opere oggetto del provvedimento demolitorio sarebbero tutte classificabili come elementi di arredo e sistemazione esterna, non comportanti significative modifiche degli assetti planimetrici e vegetazionali, rientranti nell’ambito di quanto disposto dal punto A.12 del DPR 3/2017 e, come tali, non soggette né al preventivo rilascio del permesso di costruire o di altri titoli edilizi né all’autorizzazione paesaggistica.

Tuttavia la prospettazione del ricorrente, intesa a valutare in maniera atomistica le singole conteste difformità, non è condivisibile.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’abuso va valutato complessivamente e non esaminando singolarmente gli interventi realizzati: “ la valutazione degli abusi edilizi e/o paesaggistici richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio o al paesaggio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall'insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e paesistico e nelle reciproche interazioni ” (Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3964; nello stesso senso sez. VI, 18 ottobre 2022, n.8848).

Il Collegio rileva che le opere realizzate in assenza di titolo (tra le altre, una tettoia, grandi gabbie in rete metallica coperte da tegole, pavimentazione di grandi superfici), individuate più puntualmente nell’ordinanza gravata, anche con il rinvio al rapporto tecnico, sono state del tutto correttamente considerate dall’amministrazione in un contesto unitario, atteso che, al contrario, una visione atomistica che prendesse a riferimento separatamente ogni singolo intervento si sarebbe rivelata parziale e quindi incompleta. In tal modo, esse sono state plausibilmente ritenute idonee a determinare un mutamento del contesto edilizio e paesaggistico di significativa rilevanza, tenuto conto della loro oggettiva consistenza e dell’intorno in cui si colloca la loro edificazione.

Mediante l’intervento edilizio in contestazione, nel suo complesso considerato, si è determinata una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio in zona assoggettata a vincolo paesaggistico e ciò avrebbe richiesto la previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica con la conseguenza che la sanzione demolitoria era doverosa. In proposito, la giurisprudenza ha statuito che ove gli interventi edilizi ricadano in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, stante l'alterazione dell'aspetto esteriore, gli stessi risultano soggetti alla previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica, con la conseguenza che, quand'anche si ritenessero le opere pertinenziali o precarie l'applicazione della sanzione demolitoria è, comunque, doverosa ove non sia stata ottenuta alcuna autorizzazione paesistica (questo Trib., sez. VI, n. 2256/2024).

5.2 Il secondo motivo del ricorso principale risulta superato in ragione dell’adozione del nuovo provvedimento di demolizione che ha rettificato il riferimento normativo con il richiamo all’art. 35 (anziché all’art. 31) del T.U. Edilizia. Al riguardo il ricorrente ha comunque lamentato l’illegittimità anche della nuova ordinanza (terzo motivo dei primi motivi aggiunti), sul presupposto che sia mancata la notifica da parte dell’ente della previa diffida al responsabile dell’edificazione oggetto di contestazione.

Senonché non è possibile apprezzare l’interesse sotteso alla censura, posto che la funzione della diffida, sostanzialmente volta a preavvertire il destinatario dell’ordine di allertarsi al fine di procedere alla rimozione dell’abuso, risulta comunque nella specie essere stata svolta dalla precedente ordinanza di demolizione notificata al ricorrente, attraverso la quale lo stesso è stato ben informato della amministrazione in ordine alla necessità di ripristino dello stato dei luoghi, alterato, come detto, in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica.

5.3 È infondato il terzo motivo, con cui è dedotta la violazione delle regole di partecipazione procedimentale, atteso che l'esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce manifestazione di attività amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non essendovi spazio per momenti partecipativi del destinatario dell'atto. Si tratta invero di provvedimenti tipizzati e vincolati che presuppongono un mero accertamento tecnico sulla consistenza delle opere realizzate e sul carattere abusivo delle medesime. Nel caso all’esame, peraltro, al ricorrente è stata comunicata la nota prot. n.15795 del 5 novembre 2021 ad oggetto “Partecipazione del procedimento amministrativo ai sensi degli artt.7 e seguenti della L.241/90 e s.m.i.”, di talché è stata allo stesso concessa la possibilità di interloquire con l’amministrazione prima dell’adozione dell’ordine demolitorio e di fornire, dunque, il proprio apporto al procedimento.

5.4 Inconferente è il rilievo dell'eccesso di potere per disparità di trattamento, posto che tale vizio ben si rivolge alle ipotesi di discriminazione nell'attribuzione di un bene della vita, non già ove, al contrario, si proceda ad eliminare situazioni illegittime, “obliterandone” alcune. Ne consegue che detto vizio non è ipotizzabile nel caso di asserita discriminazione nei provvedimenti di demolizioni per abuso edilizio.

5.5 È infondato, infine, il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti, con il quale viene rappresentata l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, deducendo che la stessa non potrebbe essere portata ad esecuzione dal comune essendo stata presentata una istanza di sanatoria si sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380 del 2001, per le opere in contestazione.

E invero, secondo la pacifica giurisprudenza, se la presentazione di una istanza di sanatoria determina medio tempore e sino alla scadenza del termine per la conclusione del relativo procedimento, la impossibilità di portare in esecuzione l’ordine di ripristino, sicuramente non incide sulla legittimità dell’ordine stesso.

6. Resta da esaminare il secondo ricorso per motivi aggiunti, proposto avverso il diniego tacito di sanatoria ex art. 36 T.U. Edilizia.

6.1 Sul punto il Collegio ritiene potersi far rinvio alle argomentazioni già espresse nel precedente paragrafo 5.1, in ordine alla necessità che le opere in questione necessitassero della previa autorizzazione paesaggistica. Dette argomentazioni, in particolare, consentono di fondare anche il rigetto delle censure di cui ai primi due motivi del ricorso proposto avverso il diniego di sanatoria, essendo necessario, per quanto esposto, il previo conseguimento della valutazione di compatibilità paesaggistica che, invece, nell’istanza presentata dal ricorrente ex art. 36 DPR 380/2001 è stata erroneamente ritenuta non necessaria dall’istante, come peraltro ribadito nelle proprie difese.

6.2 Infine, non coglie nel segno la denunciata violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/90. Difatti, secondo la giurisprudenza, tale violazione è idonea a determinare l'annullamento del diniego di sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001 qualora, alla stregua degli elementi deduttivi e istruttori forniti dalla parte privata, sia dubbio che, in caso di osservanza delle disposizioni procedimentali in concreto violate, il contenuto dispositivo dell'atto sarebbe stato identico a quello in concreto assunto. Tale valutazione prognostica di un diverso esito procedimentale, tuttavia, non è nella specie possibile, tenuto conto della infondatezza dei rilievi censori spiegati dal ricorrente con i ricorsi esaminati.

7. In conclusione il ricorso principale e i motivi aggiunti sono respinti.

8. Il complesso della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Napoli (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025, tenuta da remoto tramite Microsoft Teams, con l'intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Maria Grazia D'ER, Consigliere, Estensore

Elena Farhat, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Grazia D'ER	Guglielmo Passarelli Di Napoli

IL SEGRETARIO