Pubblicato il 12/01/2021

N. 00037/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00445/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 445 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Janna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , e -OMISSIS-, in persona del -OMISSIS- in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in -OMISSIS-, piazza San Marco, 63;

per l'annullamento

del provvedimento del -OMISSIS-, della -OMISSIS-, con cui è stato comunicato il rigetto dell'istanza di accesso alla documentazione amministrativa avanzata dal ricorrente con nota del -OMISSIS-, e di tutti gli atti precedenti e seguenti comunque connessi o presupposti, anche allo stato non conosciuti dal ricorrente, ivi espressamente compreso il provvedimento del-OMISSIS-/-OMISSIS-/-OMISSIS-, della medesima -OMISSIS-,

nonché per l’accertamento e la declaratoria

del diritto del ricorrente di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione suddetta e per l'emanazione dell'ordine di esibizione dei documenti ex art. 116, comma 4, cod. proc. amm. o in subordine ex art. 42, comma 8, della legge n. 124 del 2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e della -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 116 cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2020 il dott. Filippo Dallari e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, -OMISSIS-e successivamente dimessosi in data -OMISSIS-, veniva sottoposto a -OMISSIS- – tuttora pendente – per il reato di “ -OMISSIS- ” ex -OMISSIS- ter -OMISSIS-..

Veniva altresì avviato da parte del Ministero dell’Interno e del -OMISSIS-il procedimento volto allo -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267 dell’8 agosto 2000. Tale procedimento veniva tuttavia concluso, senza disporre alcuno scioglimento, con decreto del Ministro dell’Interno del -OMISSIS-, previa acquisizione della relazione del -OMISSIS- in data -OMISSIS-.

1.2 Con istanza di accesso presentata al Ministero dell’Interno in data -OMISSIS-, considerato che “ la conoscenza dei documenti e dei provvedimenti assunti in seno al suddetto procedimento ex art. 143 del T.U. -OMISSIS- è necessaria per la difesa del sottoscritto nel ricordato procedimento penale, che presumibilmente concerne i medesimi fatti contestati ”, il ricorrente chiedeva “ ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché del d. P.R. 12 aprile 2006, n. 184 ”, di poter prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti afferenti al menzionato procedimento ex art. 143 del T.U. -OMISSIS-, “ ivi espressamente compresi:

- il decreto del Ministro dell’Interno del -OMISSIS-, con cui è stato delegato il -OMISSIS- di -OMISSIS-, ed eventuali atti istruttori, prodromici e propedeutici;

- il decreto del -OMISSIS-del -OMISSIS- di nomina della -OMISSIS-, con cui è stato disposto l’accesso presso il -OMISSIS-, ed il successivo provvedimento di proroga del -OMISSIS-;

- la relazione della -OMISSIS-;

- il verbale della seduta del -OMISSIS-, sentito dal -OMISSIS- ai sensi del comma 3 dell’art. 143 del T.U. -OMISSIS-;

- la relazione del -OMISSIS-del -OMISSIS-;

- tutti gli atti istruttori, prodromici e propedeutici afferenti al suddetto procedimento ex art. 143 del T.U. -OMISSIS-”.

Il ricorrente rilevava che “l’istanza viene avanzata per motivi concernenti la tutela amministrativa e giurisdizionale degli interessi legittimi e dei diritti del medesimo sottoscritto, essendo la conoscenza di tali documenti necessaria per la tutela in giudizio nel suddetto procedimento penale”.

1.3. Tale istanza di accesso veniva respinta dalla -OMISSIS- con provvedimento del -OMISSIS-, con cui si comunicava che “ la predetta documentazione, in quanto è stata attribuita la classifica di ‘RISERVATO’, è sottratta all’accesso e pertanto non è ostensibile ”.

1.4. In data -OMISSIS- il ricorrente presentava un’ulteriore istanza di accesso con cui, sempre “ ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché del D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 ”, chiedeva “ di poter prendere visione ed estrarre copia dei provvedimenti di classificazione con le relative motivazioni, mediante i quali è stata attribuita la ricordata classifica di ‘RISERVATO’ e di ‘segretezza’, nonché di tutti gli atti istruttori, prodromici e propedeutici afferenti ai medesimi subprocedimenti di classificazione ”.

Il ricorrente precisava nuovamente che l’istanza “ viene avanzata per motivi concernenti la tutela amministrativa e giurisdizionale degli interessi legittimi e dei diritti del medesimo sottoscritto, essendo la conoscenza di tali documenti necessaria per la difesa in giudizio nel suddetto procedimento penale”.

1.5. Con nota del -OMISSIS-, la -OMISSIS-, dopo aver sinteticamente ricostruito il quadro normativo in materia di documenti “ Riservati ”, chiariva che “ l’apposizione della classifica viene effettuata contestualmente all’elaborazione del documento stesso dall’Ente originatore e pertanto non sussistono provvedimenti ad hoc per l’attribuzione di una classifica di segretezza ”.

2. Con ricorso, notificato alle Amministrazioni resistenti in data -OMISSIS-, il ricorrente ha impugnato il diniego di accesso del -OMISSIS- e la nota della -OMISSIS- del -OMISSIS-, proponendo i seguenti motivi.

I - Violazione ed errata applicazione degli artt. 1, 22, commi 2 e 3, e 24, commi 1, 6 e 7, della L. n. 241/1990. Violazione ed errata applicazione dell’art. 42 della L. n. 124/2007, nonché dell’art. 4, commi 6, 7 e 8, e dell’All. D del D.P.C.M. n. 7/2009. Eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto d'istruttoria e travisamento dei fatti.

I documenti richiesti sarebbero stati classificati “ Riservati ” senza un provvedimento ad hoc e senza motivazione. L’apposizione di tale classificazione dovrebbe invece avvenire con valutazione da effettuare caso per caso (ove “ ciò si renda necessario ”) e non in maniera automatica, secondo previe classificazioni generali ed astratte.

II - Violazione ed errata applicazione degli artt. 1, 22, commi 2 e 3, e 24, commi 1, 6 e 7, della l. n. 241/1990. Violazione ed errata applicazione dell’art. 42 della L. n. 124/2007. Violazione ed errata applicazione dell’art. 143 del d.Lgs. n. 267/2000 e dell’art. 3, commi 1, lett. m), e 2, del D.M. 10 maggio 1994 n. 415. Violazione degli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione. Violazione dei principi di trasparenza, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e difetto di motivazione, difetto d'istruttoria e travisamento dei fatti .

Il diniego impugnato è illegittimo – sostiene il ricorrente – perché nella domanda era stata rappresentata la necessità dell’accesso per la tutela in giudizio nel procedimento penale promosso nei suoi confronti e il c.d. accesso difensivo prevale anche nell’ipotesi di documenti classificati “Riservati” . Inoltre, la relazione prefettizia e la proposta di scioglimento del Ministero devono ritenersi liberamente accessibili ai sensi dell’art. 143, comma 9, del T.U. -OMISSIS- che ne prevede la pubblicazione. Il diniego di accesso sarebbe in ogni caso illegittimo perché non indica le eccezionali ragioni di prevalenza della riservatezza rispetto al diritto alla esibizione dei documenti.

In subordine, il ricorrente chiedeva l’esibizione dei documenti richiesti con le cautele di cui all’art. 42, comma 8, della legge n. 124 del 2007.

3. Costituitesi in giudizio le Amministrazioni resistenti in via preliminare eccepivano l’incompetenza di questo Tribunale, in quanto ai sensi dell’art. 135, comma 1, lett. q ), cod. proc amm., per le controversie relative ai provvedimenti adottati ai sensi degli artt. 142 e 143 del T.U. -OMISSIS- sarebbe competente il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio.

Nel merito le parti resistenti evidenziavano che nel caso di specie, come esposto nel provvedimento impugnato, doveva ritenersi “ prevalente l’interesse a precludere l’accesso ai detti documenti da parte di soggetti estranei, poiché le informazioni ivi contenute non sono attingibili da fonti pubbliche o non riguardano semplici precedenti giudiziari o di polizia ”.

4. Con ordinanza -OMISSIS-, questa Sezione, ritenuta la propria competenza, ha richiesto alla -OMISSIS- “ una relazione e chiarimenti in ordine al carattere ‘riservato’ dei documenti di cui è stato richiesto l’accesso, con l’indicazione delle eventuali parti di tali documenti la cui ostensione non determinerebbe pregiudizio per interessi giudiziari e per la sicurezza e l’ordine pubblico ”.

5. In esecuzione della sopra menzionata ordinanza, in data -OMISSIS-, il Ministero dell’Interno ha depositato la relazione richiesta e l’elenco degli atti del procedimento suscettibili di ostensione e segnatamente:

a) “ per quanto riguarda gli allegati alla relazione del -OMISSIS- di -OMISSIS-:

- la richiesta di -OMISSIS-del -OMISSIS-;

- richiesta integrativa -OMISSIS-del -OMISSIS-17;

- l’ordinanza n. -OMISSIS-;

- il -OMISSIS- n. -OMISSIS-” ;

b) per quanto concerne gli allegati alla relazione della -OMISSIS-, le sottoelencate delibere del -OMISSIS- (unitamente ai relativi atti istruttori):

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n.-OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS--OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- deliberazione n.-OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- n. -OMISSIS-;

- -OMISSIS- -OMISSIS-;

- deliberazione del commissario straordinario -OMISSIS-” .

6. Alla camera di consiglio del 18 novembre 2020, la causa veniva trattenuta in decisione.

7. Infondato è il primo motivo di ricorso con cui la ricorrente lamenta che i documenti richiesti sarebbero stati classificati “ Riservati ” senza un provvedimento ad hoc e senza motivazione, mentre l’apposizione della classifica dovrebbe avvenire con valutazione da effettuarsi caso per caso.

7.1. In base all’art. 42, commi 2 e 4, della legge n. 124 del 2007, " La classifica di segretezza è apposta, e può essere elevata, dall’autorità che forma il documento, l’atto o acquisisce per prima la notizia, ovvero è responsabile della cosa o acquisisce dall'estero documenti, atti, notizie o cose ... Chi appone la classifica di segretezza individua all’interno di ogni atto o documento le parti che devono essere classificate e fissa specificamente il grado di classifica corrispondente ad ogni singola parte ’’.

L’art. 4, commi 6 e 8, del D.P.C.M. 12 giugno 2009, n. 7, precisa inoltre che " La classifica riservato è attribuita a informazioni, documenti, atti, attività o cose la cui diffusione non autorizzala sia idonea ad arrecare un danno lieve agli interessi della Repubblica ... Le classifiche sono attribuite nei casi in cui ciò si renda necessario, tenuto conto anche dei criteri seguiti in ambito comunitario e nelle relazioni internazionali ’’.

Spetta in definitiva al soggetto che genera il documento la valutazione in ordine all’apposizione della classifica sulla base dei criteri di cui alle sopra richiamate disposizioni, senza che sia necessaria l’adozione di un provvedimento ad hoc che ne espliciti le motivazioni.

Quanto al carattere riservato degli atti del procedimento in questione va peraltro rimarcato che in base all’art. 3, comma 1, lett. m ), del d.m. 10 maggio 1994, n. 415, “ Categorie di documenti inaccessibili per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero ai fini della prevenzione e repressione della criminalità ”, adottato in attuazione dell’art. 24, comma 2, della legge n. 241 del 1990, sono sottratti al diritto di accesso gli “ atti, documenti e note informative utilizzate per l'istruttoria finalizzata all’adozione ... dei provvedimenti di scioglimento degli organi ai sensi ... dell’art. 1 del decreto legge 31 maggio 1991, n. 164, convertito, con modificazioni, nella legge 22 luglio 1991, n. 221 ” (da intendersi oggi riferito all’art. 143 del T.U. -OMISSIS-).

7.2. In considerazione della natura degli atti in questione e proprio in relazione a quanto previsto dalle disposizioni sopra richiamate, non par dubbio che la riconducibilità di tali atti nell’ambito della classificazione “ Riservati ” non possa essere ritenuta manifestamente illogica.

8. Con il secondo motivo di impugnazione, come si è detto, la ricorrente assume che l’accesso era necessario per la tutela in giudizio nel procedimento penale promosso nei suoi confronti e che il c.d. accesso difensivo sarebbe prevalente anche nell’ipotesi di documenti riservati.

8.1. Il rapporto tra diritto di accesso e atti classificati “ Riservati ” è stato puntualmente chiarito dalla Sezione IV del Consiglio di Stato nella sentenza n. 8106 del 27 novembre -OMISSIS- alla luce del parere della Sezione I, n. 1226, dell’1 luglio 2014, a cui il Collegio intende integralmente aderire.

In base ad una lettura coordinata dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 42, commi 1 e 8, della legge n. 124 del 2007, deve concludersi che “ il diritto di accesso prevale sulle esigenze di riservatezza soltanto nel caso in cui sia effettivamente indispensabile per l’utilizzo difensivo, costituendo il diritto alla tutela giurisdizionale uno dei principi cardine dell’ordinamento costituzionale. Il punto di equilibrio individuato dal legislatore tra il diritto di accesso e gli interessi tutelati dalle norme in materia di segreto di Stato, è stato, quindi, quello di affidare direttamente all’Autorità giurisdizionale la valutazione circa la necessità dell’ostensione del documento. Diversamente opinando, l'’essenzialità’ del documento riservato ai fini dell’esercizio del diritto di difesa, verrebbe rimessa alla sola prospettazione di parte e finirebbe con l’assimilare i casi in cui il diritto di accesso è ordinariamente escluso, a quelli in cui è generalmente consentito. Se in questi ultimi, infatti, è sufficiente che l’istante sia in grado di dimostrare all’amministrazione di avere un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, al contrario, nelle ipotesi di ‘segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge’ l’art. 42, comma 8, della l. n. 124 del 2007, affida al giudice il compito di valutare la necessità di ostensione, mediante la modalità della sola visione. Va, altresì, rilevato che tale ultima disposizione, nel regolare il quomodo dell’accesso ai documenti coperti da segreto o da divieto di divulgazione ed i relativi stringenti limiti, postula una specifica, peculiare e rafforzata considerazione da parte del legislatore dei rilevanti interessi pubblici, anche di rilievo costituzionale, connessi alla protezione di tali atti, considerazione che – nell’ambito di una necessaria esegesi sistematica delle diverse norme dell’ordinamento – non può non essere valorizzata anche ai fini dell’interpretazione dell’art. 24, comma 7. l. n. 241/1990 laddove venga in considerazione l’accesso per ragioni di difesa a tali tipologie di documenti, nel senso che tali esigenze di difesa non devono essere semplicemente prospettate in termini generici, bensì puntualmente individuate e comprovate. Solo tale puntuale indicazione e prova consente, infatti, all’Autorità giudiziaria di valutare con precisione l’effettiva indispensabilità dell’accesso e la misura dell’accesso assentibile rispetto alle esigenze di difesa fatte valere ” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre -OMISSIS-, n. 8106).

8.2. Nel caso di specie nelle istanze del -OMISSIS- e del -OMISSIS-, il ricorrente si è limitato ad affermare che “ l’istanza viene avanzata per motivi concernenti la tutela amministrativa e giurisdizionale degli interessi legittimi e dei diritti del medesimo sottoscritto, essendo la conoscenza di tali documenti necessaria per la tutela in giudizio nel suddetto procedimento penale ”.

Non sono stati forniti gli elementi necessari a far considerare indispensabile l’ostensione dei documenti richiesti e quindi a far ritenere prevalente il diritto di accesso rispetto ai rilevantissimi interessi pubblici – giudiziari, alla sicurezza e all’ordine pubblico – evidenziati dalle Amministrazioni resistenti con l’apposizione della classifica di “ Riservati ”, con la motivazione dei provvedimenti impugnati e altresì con la relazione depositata in data -OMISSIS-.

Il diritto del ricorrente deve tuttavia essere riconosciuto limitatamente a quei documenti per i quali non sussiste un interesse pubblico alla riservatezza e segnatamente ai documenti indicati nella richiamata relazione della -OMISSIS-, depositata in data -OMISSIS-.

Il ricorso deve pertanto essere accolto nei limiti sopra indicati.

9. In ragione dell’accoglimento solo parziale del ricorso e della peculiarità della fattispecie, le spese vanno compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte qua i provvedimenti impugnati e dispone che il Ministero dell’Interno esibisca al ricorrente i soli documenti indicati nella relazione della -OMISSIS- depositata in data -OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 18 novembre 2020 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Stefano Mielli, Consigliere

Filippo Dallari, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Filippo Dallari	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.