Pubblicato il 05/06/2025

N. 00626/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00301/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia OM

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 301 del 2021, proposto da
Soc. Aula S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Silvio Campana, Massimo Campana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Silvio Campana in Riccione, via dei Mille 3;

contro

Comune di Montiano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cristiano Bosin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell’estinzione dell'obbligazione di pagamento della somma pretesamente dovuta a titolo di “contributo per la realizzazione di opere correlate alla viabilità provinciale” previsto al punto 2 dell'Accordo di programma rep. n. 800 del 2.04.2007 e alla successiva convenzione di lottizzazione, fra il Comune di Montiano e la Soc. Aula S.r.l. relativa all'attuazione del piano urbanistico attuativo C2.10 del P.R.G. di Montiano ai sensi dell'art. 18 della Legge Regionale del 24.3.2000 n. 20.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montiano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-Il 5 agosto 2005 Aula s.r.l., odierna ricorrente, presentava al Comune di Montiano una proposta di accordo ex art. 18 (“Accordi con i privati”) della L.R. n. 20/2000 per la modifica di destinazione urbanistica di aree di sua proprietà da zona agricola a zona edificabile a destinazione residenziale; l’interesse pubblico a tale trasformazione veniva indicato nella realizzazione di una nuova strada fra via Sarmeggiano e S.P. 9 Badia–Montiano e corrispondente allargamento S.P. 9 Badia Montiano e, inoltre, nella corresponsione di un contributo per la realizzazione di opere correlate alla viabilità provinciale per un importo di €300.000,00.

Tale proposta veniva recepita nel P.R.G. con una variante approvata con Delibera della Giunta Provinciale n. 92764/518 del 20 dicembre 2005.

In data 2 aprile 2007, veniva sottoscritto fra il Comune di Montiano e la Aula S.r.l. un accordo ex art. 18 della L.R. n. 20/2000 relativo all’attuazione del Piano Urbanistico Attuativo C2.10 del P.R.G. di Montiano con cui la società odierna ricorrente si impegnava formalmente a realizzare “..la nuova strada di P.R.G. di collegamento fra via Sarmeggiano e la S.P. 9 Badia–Montiano con la realizzazione della sede stradale fino a metri 6 (sei) e l’allargamento della medesima S.P. 9 Badia-Montiano in prossimità dell’accesso della nuova strada di P.R.G. per un importo…pari a € 221.166,25 e, altresì, a corrispondere un contributo “..per la realizzazione di opere correlate alla viabilità provinciale per un importo di €300.000,00..”.

In occasione della stipula del suddetto accordo la Aula S.r.l. presentava, a garanzia dell’adempimento delle due obbligazioni assunte, la fideiussione n. 07/237669 rilasciata in data 27/3/2007 dalla Banca Popolare dell’Emilia OM per un importo di €305.000,00 nonché la fideiussione n. 07/23753 rilasciata in data 22/3/2007 dalla Banca Popolare dell’Emilia OM per un importo di €300.000,00.

Il comparto attuativo PUA C2.10 veniva, quindi, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Montiano n. 30 del 25 giugno 2007 a cui in data 20 luglio 2007 faceva seguito la stipula della pedissequa Convenzione con atto a rogito del Notaio Paolo Giunchi, Rep. n. 157279.

All’articolo 13 della predetta Convenzione del 20 luglio 2007 veniva esplicitamente richiamato l’accordo ex art. 18 della L.R. n. 20/2000 stipulato tra il Comune di Montiano e la Aula S.r.l. il 2 aprile 2007, ivi comprese le garanzie fideiussorie rilasciate a garanzia dell’esatto adempimento delle obbligazioni assunte dalla odierna ricorrente.

Le opere di urbanizzazione venivano realizzate con permesso di costruire n. 50 del 4 dicembre 2007 e sottoposte a collaudo provvisorio il 1 settembre 2015, poi divenuto definitivo in data 1 settembre 2017.

In data 28 febbraio 2017, con nota PGN 8739, il Comune di Montiano provvedeva a svincolare la fideiussione bancaria relativa alla realizzazione della nuova strada di PRG, oggetto di variante approvata con delibera di Giunta Comunale n. 62/2012 dando atto dell’avvenuto adempimento di tale impegno.

In data 9 luglio 2020, con atto a rogito del Notaio Scardovi, Rep. n. 154.027, veniva stipulata la cessione a titolo gratuito dei terreni destinati a verde pubblico, parcheggi e viabilità (per una superficie complessiva di 3077 mq.) che costituivano le opere di urbanizzazione del P.U.A C 2.10.

La validità del Piano Particolareggiato in questione, stabilita all’articolo 15 della Convenzione del 20 luglio 2007 in dieci anni dalla stipula della stessa - e, poi, prorogata di tre anni per effetto della disposizione normativa di cui all’art. 30, comma 3 bis, della Legge n. 98/2013 - è scaduta in data 20 luglio 2020.

A seguito dell’approvazione del nuovo Piano Urbanistico Generale (PUG) previsto dalla L.R. 24/2017, entrato in vigore il 15 marzo 2023, è cessata la vigenza del P.R.G. del Comune di Montiano; il nuovo Piano intercomunale Cesena Montiano è stato assunto dal Comune di Cesena e con delibera di C.C. n. 26 del 24 settembre 2021 dal Comune di Montiano ed è stato approvato con delibera C.C. di Cesena n. 2 del 16 febbraio 2023 e delibera C.C. di Montiano n. 2 del 20 febbraio 2023.

Nel P.U.G., sia in fase di assunzione che alla definitiva approvazione, l’area dei ricorrenti è stata identificata come “Area con piani/progetti (in corso) alla data di assunzione del PUG” (art. 4.14 delle Norme del PUG approvato).

Non avendo, la ricorrente mai conferito il contributo di €300.000,00 di cui all’impegno assunto con l’accordo del 2 aprile 2007, esplicitamente richiamato nella Convenzione del 20 luglio 2007, con note del 9/3/2020, 8/10/2020, 4/11/2020 e 17/3/2021 il Comune di Montiano ha costituito in mora la Aula S.r.l., ai sensi dell’art. 1219 c.c., richiedendo l’adempimento di detta obbligazione rimasta, a tutt’oggi, inattuata.

Con il ricorso in esame, notificato il 7 aprile 2021, Aula s.r.l. chiede l’accertamento in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 133 co. 1 lett. a) n. 2 c.p.a. dell’estinzione delle obbligazioni derivanti dai suindicati accordi urbanistici, deducendo motivi così riassumibili:

I)ECCEZIONE DI ADEMPIMENTO E DICHIARAZIONE LIBERATORIA IN ATTO PUBBLICO NOTAIO SCARDOVI N. 154027/27276 DEL 9.7.2020: avendo la ricorrente realizzato la strada pubblica come da relazione di collaudo redatta nel 2015 poi ceduta al Comune di Montiano con l’atto pubblico del 9 luglio 2020, nulla sarebbe più dovuto all’Amministrazione come da dichiarazione liberatoria contenuta in tale atto.

II) ESTINZIONE E COMUNQUE NULLITA’ O INEFFICACIA DELLA CLAUSOLA CONTENUTA AL PUNTO 2) DELLA CONVENZIONE DI LOTTIZZAZIONE 2007, NON RIPROPOSTA IN QUELLA ALLEGATA ALLA DELIBERA G.C. n. 62/2012 MODIFICATA NEL TERMINE DI DURATA DEL PUA DI CUI ALL’ART. 15. INDETERMINATEZZA DELL’OGGETTO, DIFETTO DI CAUSA GIURIDICA E COMUNQUE PRESCRIZIONE: l’ulteriore obbligazione di corresponsione “una tantum” della somma di 300.000,00 euro a favore del Comune, inserita nell’accordo di programma e nella convezione di lottizzazione, sarebbe nulla ex art. 1325 c.c. in quanto priva di causa oltre che generica ed indeterminata. Il credito preteso dall’Amministrazione comunale sarebbe comunque estinto per prescrizione decennale ai sensi dell’art. 2934 c.c, decorrendo il termine dalla data di stipulazione, risalente al 2 aprile 2007.

Si è costituito il Comune di Montiano eccependo l’infondatezza della pretesa “ex adverso” azionata poiché in sintesi:- negli accordi urbanistici il privato può sempre assumere oneri maggiori rispetto a quelli astrattamente previsti dalla legislazione urbanistica; - il “dies a quo” per la decorrenza del termine di prescrizione andrebbe individuato secondo la giurisprudenza nella scadenza dell’efficacia decennale della convenzione: - l’azione di accertamento proposta sarebbe comunque inammissibile nel processo amministrativo avendo essa carattere soltanto sussidiario rispetto all’azione di annullamento.

Con memoria la difesa di parte ricorrente ha ampliamente replicato alle eccezioni anche in rito sollevate dal Comune.

Anche l’Amministrazione ha a sua volta depositato memoria di replica.

Alla pubblica udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere l’accertamento in sede di giurisdizione esclusiva dell’estinzione delle obbligazioni derivanti da accordi urbanistici tra la ricorrente Aula s.r.l. ed il Comune di Montiano.

Segnatamente in base all’accordo di programma Rep. n. 800 del 2 aprile 2007 e alla successiva convenzione di lottizzazione di attuazione del Piano urbanistico attuativo, risulterebbero tutte adempiute ad avviso della ricorrente le obbligazioni a suo carico consistenti nella realizzazione della strada tra via Sarmeggiano e SP. 9 Badia Montiano e nella corresponsione di un contributo “una tantum” per la viabilità comunale, risultando la prima pacificamente adempiuta e la seconda non esigibile sia perché del tutto priva di causa ed indeterminata sia perché in ogni caso prescritta.

2.- Preliminarmente va respinta l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa comunale.

Trascura l’Amministrazione che l’azione di accertamento qui proposta ricade nella giurisdizione esclusiva del g.a. ai sensi dell’art. 133 co. 1, lett. a) n. 2 c.p.a in tema di “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo”e che allorquando il g.a. è chiamato a tutelare in sede di giurisdizione esclusiva le posizioni sostanziali di diritto soggettivo (nei limiti tracciati dalla Corte Costituzionale) deve poter disporre degli stessi strumenti di tutela di cui dispone il g.o, secondo una interpretazione costituzionalmente orientata della disciplina processuale ( ex multis Cassazione civile Sez. Un., 5 dicembre 2023, n. 33944; T.A.R. Emilia-OM Bologna sez. II, 8 luglio 2020, n. 480; Consiglio di Stato sez. III, 31 agosto 2016, n. 3755; T.A.R. Emilia-OM Bologna sez. II, 7 gennaio 2025, n. 12).

E’ del tutto pacifica la giurisdizione del g.a. per le controversie inerenti l’adempimento delle obbligazioni scaturenti da accordi di urbanizzazione e convenzione di lottizzazione ( ex multis Consiglio di Stato sez. II, 2 febbraio 2022, n.720) ivi comprese quelle inerenti le richieste di tutela in forma specifica di cui all’art. 2932 c.c. ( ex multis Cassazione civile sez. II, 3 aprile 2024, n.8851).

Sono pertanto del tutto irrilevanti i riferimenti giurisprudenziali citati dalla difesa comunale riferiti a fattispecie ricadenti nella giurisdizione genarle di legittimità del g.a., laddove effettivamente è discussa l’ammissibilità o meno di azione di accertamento atipica perché non prevista dal vigente Codice del processo amministrativo, in ogni caso soltanto ove non elusiva del termine decadenziale per l’azione tipica di annullamento ( ex multis T.A.R. Emilia-OM Bologna sez. I, 13 giugno 2022, n. 512 nel senso peraltro della ammissibilità anche per le posizioni di interesse legittimo laddove sussista interesse ex art. 100 c.p.c.).

3.- Venendo al merito il ricorso è infondato.

4.- In base all’accordo di programma del 2 aprile 2007 e alla conseguente convenzione di lottizzazione, la ricorrente si è impegnata non solo alla realizzazione di una strada di PRG con l’obbligo di cessione al Comune ma anche alla corresponsione di un contributo “una tantum” pari a 300.000,00 euro per la viabilità comunale.

Si tratta di due obbligazioni diverse e distinte, garantite non a caso infatti da due diverse fideiussioni emesse dalla Banca Popolare dell’Emilia OM.

Tale seconda ben distinta obbligazione di dare non è stata, a differenza della prima, adempiuta e risulta invero tutt’ora esigibile da parte dell’Amministrazione comunale. Non ha pregio l’assunto di parte ricorrente secondo cui nell’atto notarile di cessione della strada del 9 luglio 2020 vi sarebbe una dichiarazione liberatoria comprensiva anche della seconda obbligazione, riguardando invece detto atto pubblico esclusivamente la prima obbligazione di realizzare e cedere gratuitamente al Comune la strada pubblica.

5.- Posto che come rilevato anche dalla difesa civica negli accordi urbanistici il privato può sempre assumere oneri maggiori rispetto a quelli astrattamente previsti dalla legislazione urbanistica impegnandosi a corrispondere i c.d. oneri esorbitanti ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 29 settembre 1999, n. 1209) parte ricorrente non ha fornito elementi a comprova di tale circostanza, limitandosi a dolersi della carenza di causa.

Ad ogni modo la causa della convenzione urbanistica, e cioè l'interesse che l'operazione contrattuale è diretta a soddisfare, va valutata non con riferimento ai singoli impegni assunti, ma con riguardo alla oggettiva funzione economico-sociale del negozio, in cui devono trovare equilibrata soddisfazione sia gli interessi del privato sia quelli della pubblica amministrazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 26 novembre 2013, n. 5603; id. sez. IV, 1 ottobre 2019, n.6561)

Inoltre, occorre sottolineare che non è affatto escluso dal sistema che un operatore, nella convenzione urbanistica, possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o, anche, di una libera scelta volta al benessere della collettività locale), rientrante nella ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sé con norme imperative (ancora Consiglio di Stato sez. IV, 1 ottobre 2019, n. 6561).

6.- Ne consegue che tale obbligazione di dare “una tantum” assunto dalla ricorrente, di contenuto certo e determinato ex art. 1346 c.c., non può di per sé ritenersi priva di causa.

7.- Va anche respinta l’eccezione di prescrizione sollevata con il secondo motivo.

Secondo orientamento del tutto pacifico anche dell’adito Tribunale Amministrativo il “dies a quo” per la decorrenza del termine di prescrizione ordinario decennale va individuato nella scadenza della convenzione urbanistica ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 21 agosto 2024, n.7186; T.A.R. Veneto sez. II, 14 giugno 2023, n. 826; T.A.R. Emilia-OM Bologna sez. I, 6 febbraio 2023, n.73) data da cui il diritto può essere fatto valere.

Ciò premesso, la convenzione di lottizzazione del 20 luglio 2007 ha previsto all’art. 15 una validità del piano particolareggiato di dieci anni dalla stipula, prorogata ex art. 30 co 3 bis dalla legge n. 98/2013, si che la scadenza è stata posticipata al 20 luglio 2020.

Il suddetto termine risulta invero interrotto dal Comune per effetto di vari atti di costituzione in mora inviati tra il 9 marzo 2020 ed il 17 marzo 2021 (vedi doc. nn. 2, 3, 4 e 5 depositati dall’Amministrazione) si che il credito - diversamente da quanto argomentato dalla ricorrente - risulta allo stato esigibile.

8.- Alla luce delle suesposte conclusioni il ricorso va respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza secondo dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – OM Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese in favore del Comune di Montiano in misura di 4.000,00 (quattromila/00) euro, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Amovilli	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO