Pubblicato il 28/05/2025

N. 00965/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01712/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1712 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Gioiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, corso Vittorio Emanuele, 58;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato sull’istanza di rilascio del permesso di soggiorno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- col ricorso in epigrafe, -OMISSIS- (in appresso, B. S.) agiva avverso il silenzio inadempimento serbato dalla Questura di Salerno sull’istanza del 24 novembre 2023, volta al rilascio, in proprio favore, del permesso di soggiorno ai sensi degli artt. 5 ss. del d.lgs. n. 286/1998;

- richiedeva, quindi, a questa adita Sezione: -- di accertare l’illegittimità del silenzio serbato dalla Questura di Salerno sulla menzionata istanza del 24 novembre 2023; -- di ordinare, conseguentemente, alla medesima Questura di Salerno, di provvedere in merito al richiesto rilascio del permesso di soggiorno; -- di nominare un Commissario ad acta per il caso di perdurante inerzia amministrativa;

- ad illustrazione dell’azione proposta, deduceva che: -- in data 14 agosto 2024 era stato sottoposto al fotosegnalamento presso gli uffici della Questura di Salerno; -- essendo decorsi ben oltre 60 giorni dal fotosegnalamento, perdurava l’inerzia dell’amministrazione interpellata; -- tale comportamento omissivo gli precludeva a tempo indeterminato l'ottenimento del permesso di soggiorno, condizione indispensabile per accedere ai basilari diritti e servizi previsti dall’ordinamento come l’iscrizione all’anagrafe civile, l’iscrizione al SSN, la scelta del medico di base, l’erogazione degli istituti sociali e previdenziali (indennità di disoccupazione o pensione di invalidità), apertura di un conto corrente, la stipula di un contratto di lavoro o di locazione, richiedere e ottenere il ricongiungimento familiare oppure fare ritorno al proprio paese di origine per motivi di vacanza;

- denunciava, quindi, la violazione degli artt. 24 e 97 Cost., 5, comma 9, del d.lgs. n. 286/1998, 1 e 2 L. n. 241/1990;

- l’intimato Ministero dell’Interno si costituiva in giudizio;

- alla camera di consiglio del 29 aprile 2025, la causa era trattenuta in decisione;

Considerato, innanzitutto, che:

- occorre prendere posizione in ordine all’individuazione sia del termine di conclusione del procedimento sia del dies a quo del predetto termine;

- al riguardo, questa Sezione ha già avuto modo di precisare (cfr. sent. n. 1221/2024) che il procedimento avviato con l'istanza di emersione del rapporto di lavoro irregolare nell'interesse di una persona di cittadinanza straniera deve essere definito nel termine di 180 giorni; e ciò in quanto ai sensi dell'art. 2, comma 4, della l. n. 241/1990, la materia dell'emersione deve ritenersi esclusa dall'intero sistema dei termini per il procedimento amministrativo previsto dai tre commi dell'art. 2 e, a maggior ragione, dal termine più breve previsto dal relativo comma 2;

- se tale orientamento merita conferma, va precisato, tuttavia, che, una volta concluso il peculiare procedimento ex art. 103 del d.l. n. 34/2020, non sono ravvisabili ragioni per escludere l’applicazione delle regole ordinarie in materia di rilascio del permesso di soggiorno per lavoro subordinato previste dal d.lgs n. 286/1998, cui la disciplina relativa all’emersione si pone in rapporto di strumentalità;

- la speciale disciplina prevista dall’art. 103 del d.l. n. 34/2020 costituisce, infatti, un corpus normativo autonomo e distinto, introdotto dal legislatore al fine di favorire l'emersione dei rapporti di lavoro irregolari, nell’ambito del quale è previsto l’accertamento di determinati presupposti che consentono allo straniero, che versi nelle condizioni ivi previste, di ottenere un permesso di soggiorno per lavoro subordinato, previa effettuazione da parte della Questura delle medesime verifiche previste per tutte le altre ipotesi disciplinate dal d.lgs n. 286/1998 e in mancanza di qualsivoglia espressa disposizione derogatoria;

- se le due discipline si pongono in un rapporto di naturale consecuzione, non si verifica, tuttavia, alcuna interferenza, sicché il titolo che consente la permanenza nel territorio dello Stato è quello stesso disciplinato dal d.lgs. n. 286/98, ciò che comporta l’applicazione del regime giuridico suo proprio, ivi compresa la disciplina procedimentale e, segnatamente, quella relativa al termine di conclusione del procedimento;

- ciò è reso evidente anche dalla formulazione del comma 15 dell’art. 103, d.l. n. 34/2020, in forza del quale lo Sportello Unico per l’Immigrazione, effettuate le opportune verifiche ed acquisiti i pareri obbligatori, convoca l’istante, tra gli altri incombenti, per la compilazione della “richiesta” di permesso di soggiorno per lavoro subordinato, il cui rilascio è evidentemente di competenza di altra articolazione dell’amministrazione centrale periferica (che deve necessariamente beneficiare di un nuovo termine per il compimento della propria attività amministrativa), dato che depone per una netta separazione tra i due procedimenti;

- la Corte costituzionale (sentenza 8 maggio 2023, n. 88), nel pronunciarsi sulla legittimità delle disposizioni che prevedono la commissione di alcuni reati quale motivo ostativo al rinnovo del permesso di soggiorno a prescindere da un accertamento in concreto della pericolosità sociale del soggetto richiedente, ha evidenziato come la “disciplina ‘speciale” applicabile all’intera sequenza procedimentale che parte dall’emersione e giunge al rilascio del permesso di soggiorno per lavoro, non può non trovare logico e coerente approdo anche nell’ambito della disciplina “generale” di cui all’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998”; disciplina generale che trova, dunque, piena e diretta applicazione anche allorquando il rilascio del permesso di soggiorno consegua alla positiva definizione del procedimento di emersione;

- in ultimo, è opportuno osservare che non ricorrono, nell’ipotesi in esame, ancorché si versi pur sempre nella materia dell’immigrazione, le ragioni che hanno indotto la giurisprudenza amministrativa ad individuare un termine “residuale” (pari a 180 giorni) per la conclusione del procedimento di cui all’art. 103 del d.l. n. 34/2020, giacché non sussiste, in questo caso, alcuna lacuna da colmare, essendo previsto, in attuazione della riserva di legge di cui all’art. 2 della l. n. 241/1990, un termine espresso per la conclusione del procedimento;

- tale termine va rinvenuto nella disposizione di cui all’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286/1998 ed è pari a 60 giorni, dal cui superamento «discende unicamente la formazione di un silenzio inadempimento avverso il quale il privato può esercitare l'azione di cui agli artt. 31 e 117 d.lg. n. 104/2010» (TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 9 febbraio 2022, n. 300);

- per quanto concerne, poi, il dies a quo, ad avviso del Collegio, esso deve essere individuato nel giorno in cui l’istante è convocato presso la Questura per l’effettuazione dei rilievi fotodattiloscopici, per ragioni sia giuridiche che di coerenza logica;

- la presentazione all’Ufficio Postale del plico da far pervenire alla Questura non integra, infatti, tecnicamente la formulazione di un’istanza, bensì un mezzo di trasmissione della stessa;

- a norma dell’art. 2, comma 6, della l. n. 241/1990, nei procedimenti ad istanza di parte il termine per la conclusione del procedimento decorre dal ricevimento della domanda da parte dell’amministrazione;

- tale regola generale – che risponde non solo ad esigenze di celerità nella definizione del procedimento a tutela della posizione del privato ma anche alla necessità che l’amministrazione entri nella materiale disponibilità dell’”oggetto” sul quale deve provvedere – deve essere coordinata con quanto previsto dall’art. 39, comma 4 bis, della l. n. 3/2003, in forza del quale «il Ministero dell'interno può altresì, stipulare, senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica, convenzioni con concessionari di pubblici servizi (…) per la raccolta e l'inoltro agli uffici dell'Amministrazione dell'interno delle domande, dichiarazioni o atti dei privati indirizzati ai medesimi uffici nonché per lo svolgimento di altre operazioni preliminari all'adozione dei provvedimenti richiesti e per l'eventuale inoltro, ai privati interessati, dei provvedimenti o atti conseguentemente rilasciati»;

- in data 30 gennaio 2006, il Ministero dell’interno e Poste Italiane s.p.a. hanno siglato una convenzione «per la semplificazione delle procedure amministrative di rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno», avente per oggetto i servizi postali e le attività amministrative ed informatiche connesse ai procedimenti in materia di immigrazione di cui all’allegato tecnico n. 1 che costituisce parte integrante della convenzione;

- quest’ultimo prevede (Parte B, par. 5.2.11.) che la gestione delle convocazioni avvenga in base ad un piano di carichi di lavoro delle Questure (Ufficio immigrazione e Polizia scientifica) mediante un apposito servizio online e che per mezzo della “funzionalità di Gestione Agenda” l’amministrazione possa avviare l’istruttoria, provvedendo alla convocazione dello straniero per l’identificazione o i rilievi fotodattiloscopici e/o per altri adempimenti;

- pertanto, è lo stesso sistema delineato dal legislatore, che ha ricevuto attuazione mediante la stipula della predetta convenzione, comprensiva dell’allegato tecnico, a prevedere uno iato temporale tra la presentazione del kit presso l’Ufficio postale e il ricevimento della domanda da parte dell’Ufficio competente, che deve necessariamente identificarsi con il giorno della convocazione, risultando altrimenti irragionevole far decorrere il termine per il compimento dell’attività istruttoria da un momento antecedente rispetto a quello in cui l’amministrazione può in concreto esercitare la funzione accertativa cui è preposta;

- del resto, tale sistema risulta perfettamente coerente con l’obiettivo, perseguito dal legislatore attraverso il meccanismo sopra delineato, di rendere l’amministrazione in grado di gestire in modo efficiente, tenuto conto della limitatezza delle risorse umane e strumentali a disposizione, procedimenti, come quello in discorso, c.d. “di massa”, rispetto ai quali la giurisprudenza amministrativa è talora giunta addirittura a negare l’esistenza di un termine di conclusione del procedimento e l’esperibilità dei rimedi avverso il silenzio inadempimento;

Considerato, quindi, che:

- nella specie, il B. è stato sottoposto ai rilievi fotodattiloscopici in data 14 agosto 2024;

- tuttavia, nessun provvedimento è stato finora adottato dalla Questura di Salerno;

- risulta pertanto, inutilmente decorso, il termine di 60 giorni previsto alla legge;

Ritenuto, in conclusione, che:

- stante la sua ravvisata fondatezza, il ricorso in epigrafe va accolto, dovendosi conseguentemente ordinare all’amministrazione resistente di provvedere, mediante l’adozione di un provvedimento espresso, nel termine di 60 giorni dalla comunicazione o, se anteriore, notifica della presente sentenza;

- in caso di perdurante inerzia, la Sezione si riserva di nominare un Commissario ad acta, su richiesta di parte, affinché provveda in via sostitutiva;

- le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, tenendo conto della limitata attività difensiva espletata e del carattere seriale del contenzioso;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, ordina alla Questura di Salerno di concludere il procedimento entro 60 giorni dalla comunicazione o, se anteriore, notifica della presente sentenza.

Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese di lite, che si liquidano in € 1.000,00 per compensi professionali forensi, oltre accessori IVA e CPA nella misura di legge

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Olindo Di Popolo	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO