Pubblicato il 13/06/2025

N. 01119/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00022/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di AL (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 22 del 2023, proposto da
Il Timone Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giacomo Sparano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Amalfi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Feliciana Ferrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Cooperativa Sant'Andrea S.C.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ugo Santucci e Giovanni Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

- della nota del Responsabile del settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi prot. 18047 del 10.10.2022 avente ad oggetto “richiesta di decadenza dalla concessione della società Sant’Andrea”, concessione recante n. 23/2021, rilasciata dalla Regione Campania e relativa all’installazione di un box biglietteria alla radice del Molo Cassone in Amalfi;

- di ogni altro atto, anche non conosciuto, preparatorio, preordinato, presupposto, consequenziale e comunque connesso a quello oggi gravato;

nonché per l’accertamento e la declaratoria del diritto della società ricorrente all’ottenimento del provvedimento di decadenza dalla concessione demaniale della società coop. Sant’Andrea di Amalfi avente ad oggetto un box-biglietteria alla radice del Molo Cassone in Amalfi in attinenza all’attività principale svolta di trasporto di linea marittimo passeggeri regolarmente autorizzata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Amalfi e della Società Cooperativa Sant'Andrea S.C.R.L.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il dott. Marcello Polimeno;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con le istanze di cui in atti presentate nell’anno 2022 la società ricorrente ha diffidato il Comune di Amalfi ad eseguire controlli a carico dei concessionari gestori di box-biglietteria per presunti inadempimenti e, in particolare, a carico della controinteressata Società Cooperativa Sant'Andrea, nonché a dichiararne la decadenza dalla concessione relativa al box-biglietteria alla radice del Molo Cassone in Amalfi in attinenza all’attività principale svolta di trasporto di linea marittimo passeggeri regolarmente autorizzata.

Con nota prot. 18047 del 10.10.2022 il Responsabile del settore Lavori Pubblici e Demanio del Comune di Amalfi ha comunicato quanto segue:

“ Le istanze presentate dalla Società il Timone, tuttavia, hanno per oggetto un "facere" che non è configurabile a carico della Pubblica Amministrazione e, tanto meno, da parte del privato.

Le posizioni giuridicamente rilevanti dei privati, inoltre, sono tutelabili solo nelle ipotesi e con le modalità previste dal legislatore, nelle quali non rientrano le istanze in questione che, pertanto, sono inammissibili.

Beninteso che le funzioni in materia di concessioni demaniali rientrano nella competenza esclusiva del Comune di Amalfi, con insussistenza di qualsiasi legittimazione in capo alla Regione Campania essendo cessato irreversibilmente ogni potere in data 31.12.2021 ai sensi dell'art. 40 LRC 5/2021 e della DGRC 483/2021.

Quanto all'accesso documentale la relativa istanza, volta ad ottenere "tutta la documentazione facente capo ai singoli concessionari delle CDM per la gestione dei boxes-biglietterie alla radice del Molo Cassone", è generica e riveste natura esplorativa in funzione di un inammissibile controllo generalizzato dell'attività dell'Amministrazione, con conseguente inammissibilità/improcedibilità.

La Società Il Timone, per finire, non è titolare di alcun diritto al rilascio di concessione demaniale neanche in caso di eventuale decadenza di concessionario in corso, con insussistenza di qualsiasi asserito danno.

Ad ogni buon fine, si comunica che questo Ente secondo i principi costituzionali di buona amministrazione ed imparzialità effettua ordinariamente verifiche e controlli sulle attività demaniali ”.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 9.12.2022 e depositato in data 3.1.2023) la società ricorrente ha impugnato tale nota ed ha chiesto l’annullamento della stessa. Inoltre, la ricorrente ha chiesto l’accertamento del diritto della stessa all’ottenimento del provvedimento di decadenza dalla concessione demaniale suddetta della società controinteressata.

La ricorrente ha premesso:

- di essere inserita nel quadro accosti della Regione Campania in relazione alle corse assegnate per il trasporto pubblico di linea;

- di non avere la disponibilità di alcuna concessione demaniale per l’occupazione di spazio da adibire ad infopoint e biglietteria;

- di aver partecipato nel 2018 alle procedure indette dalla Regione Campania per l’assegnazione di cinque box-biglietteria ubicati al molo Cassone;

- di aver contestato nel corso di tali procedure la sussistenza di cause di esclusione a carico delle società partecipanti;

- che all’esito sono risultate aggiudicatarie la società controinteressata e la Positano Jet s.r.l., mentre la ricorrente si è classificata soltanto al terzo posto;

- che dall’esame della documentazione acquisita presso la Regione Campania sarebbe emersa l’inosservanza da parte della società controinteressata degli obblighi previsti dalla concessione soprattutto per quanto riguarda il personale.

La ricorrente ha quindi posto a fondamento del ricorso i seguenti motivi:

“ 1) Violazione della normativa statale e regionale. Carenza di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti di fatto e di diritto, violazione ed omessa applicazione del codice della Navigazione - Violazione dei principi della correttezza, trasparenza e buona amministrazione - Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni - difetto di motivazione e difetto dei presupposti ”;

il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo, in quanto si tradurrebbe in una violazione del dovere del Comune di provvedere sulle istanze della ricorrente, nonostante i poteri spettanti al Comune in materia di concessioni demaniali;

l’inerzia del Comune avrebbe determinato un trattamento di favore per la controinteressata, la quale avrebbe dovuto essere dichiarata decaduta;

in effetti, mediante lo scorrimento della graduatoria la ricorrente potrebbe ottenere il rilascio in proprio favore della concessione relativa all’area di cui si discute;

tramite il provvedimento suddetto il Comune si sarebbe sottratto agli obblighi derivanti dai canoni di buona amministrazione, correttezza e trasparenza;

“ 2) Violazione della normativa statale e regionale. Carenza di motivazione e di istruttoria, carenza dei presupposti di fatto e di diritto, violazione ed omessa applicazione del codice della Navigazione - Violazione del principio del giusto procedimento. Difetto di motivazione e difetto dei presupposti ”;

la ricorrente ha poi sostenuto di aver comprovato la violazione da parte della controinteressata degli obblighi previsti in concessione e che il Comune non potrebbe risultare inerte rispetto a tale situazione ed alle istanze della ricorrente; le considerazioni svolte nell’atto impugnato non risulterebbero pertinenti;

in particolare, la ricorrente ha lamentato che dalla documentazione acquisita dalla ricorrente emergerebbe che la controinteressata per l’anno 2021 non avrebbe assunto alcun dipendente in violazione di quanto previsto dalla concessione;

dai modelli UNILAV prodotti dalla concessionaria in seguito a specifica richiesta di codesta Regione Campania sarebbe desumibile quanto segue:

- i dipendenti indicati sarebbero stati assunti non dalla società concessionaria e controinteressata soc. coop. Sant’Andrea, bensì da altra società e precisamente dalla S. Andrea s.r.l.;

- i due dipendenti assunti a tempo indeterminato dagli stessi UNILAV sarebbero stati assunti da quest’ultima ancor prima del rilascio della concessione demaniale marittima di cui in oggetto;

- per uno dei due dipendenti a tempo indeterminato la sede di lavoro non coinciderebbe in alcun modo con il box-biglietteria oggetto della concessione demaniale;

per l’effetto, il Comune sarebbe tenuto a dichiarare la decadenza della controinteressata dalla concessione in applicazione dell’art. 47 cod. nav.;

il Comune di Amalfi andrebbe quindi condannato ad emettere un provvedimento in tal senso.

3. Si è costituita la società controinteressata, la quale ha dedotto:

- l’inammissibilità del ricorso, in quanto l’azione proposta dalla ricorrente andrebbe correttamente qualificata come avanzata ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.; di conseguenza, andrebbe applicato il rito camerale ed il deposito del ricorso (in data 3.1.2023) sarebbe avvenuto tardivamente oltre il termine di 15 giorni dalla notifica del ricorso (in data 9.12.2022);

- l’inammissibilità del ricorso, perché l’eventuale annullamento degli atti impugnati non potrebbe comportare alcun vantaggio per la ricorrente e comunque la ricorrente non avrebbe censurato il provvedimento nella parte in cui lo stesso afferma l’inesistenza di qualsivoglia obbligo di provvedere;

- l’infondatezza del ricorso per assenza di obbligo di provvedere del Comune di Amalfi, tenuto conto dell’estraneità della ricorrente al rapporto concessorio tra il Comune e la controinteressata; neppure la ricorrente avrebbe alcun interesse strumentale, poiché anche in ipotesi di decadenza della controinteressata non vi sarebbe alcun obbligo di rilascio della concessione alla ricorrente e comunque la ricorrente sarebbe preceduta in graduatoria da altro operatore.

4. Si è altresì costituito il Comune di Amalfi, il quale ha dedotto:

- l’inammissibilità del ricorso per contraddittorietà dei motivi proposti e genericità delle censure;

- l’inammissibilità del ricorso, in quanto l’azione proposta dalla ricorrente andrebbe correttamente qualificata come avanzata ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.; di conseguenza, il deposito del ricorso sarebbe avvenuto tardivamente oltre il termine di 15 giorni dalla notifica del ricorso;

- l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse per insussistenza dei presupposti di cui al comma 3 dell’art. 31 c.p.a., in quanto il provvedimento richiesto dalla ricorrente non avrebbe natura vincolata;

- l’infondatezza del ricorso, poiché l’istanza della ricorrente sarebbe sostanzialmente volta a sollecitare l’esercizio da parte del Comune del potere di autotutela; trattandosi di potere notoriamente discrezionale il giudice amministrativo non potrebbe condannare il Comune ad emettere provvedimento nel senso voluto dalla ricorrente; neppure sarebbe poi previsto lo scorrimento della graduatoria in materia di concessioni.

5. Proposta domanda cautelare, all’udienza camerale del 26.1.2023 il difensore del Comune ha rappresentato che era in corso procedimento di verifica in ordine al corretto adempimento degli obblighi scaturenti dalla concessione demaniale rilasciata alla controinteressata ed è stata disposta la cancellazione della causa dal ruolo su richiesta delle parti.

6. In vista dell’udienza per la trattazione del merito il Comune di Amalfi ha depositato la sentenza n. 1009/2023, pubblicata in data 2.5.2023, di questa Sezione.

La ricorrente ha poi depositato in data 26.5.2025 memoria con la quale alla luce dell’avvenuta adozione del richiesto provvedimento di decadenza e dell’intervenuta sentenza n. 1009/2023 di questa Sezione ha chiesto di dichiarare l’intervenuta cessazione della materia del contendere. La ricorrente ha poi insistito nella condanna alle spese in suo favore in applicazione del principio della soccombenza virtuale.

7. All’udienza pubblica del 27.5.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso, dalla lettura della sentenza n. 1009/2023 di questa Sezione risultano i successivi sviluppi della vicenda oggetto di causa.

In effetti, il Comune all’esito di avvio del relativo procedimento di verifica ha poi adottato il provvedimento prot. n. 2548 del 6.2.2023. Con tale provvedimento il Comune ha disposto la revoca/decadenza dell’odierna controinteressata dalla concessione demaniale n. 23 del 14.5.2021 per l’utilizzo di un box - biglietteria sito sul molo Cassone del porto di Amalfi.

Tale provvedimento ha rilevato la violazione della disciplina di riferimento da parte dell’odierna controinteressata, in quanto il Comune ha ritenuto che: avendo la società cooperativa Sant’Andrea conferito l’azienda relativa all’oggetto della concessione alla Sant’Andrea s.r.l. con atto del dicembre del 2018, la prima sarebbe risultata priva dei requisiti di idoneità dichiarati in sede di partecipazione alla procedura; l’attività sarebbe stata esercitata utilizzando il personale della Sant’Andrea s.r.l. anziché della cooperativa Sant’Andrea con conseguente configurabilità di un sub-affidamento non autorizzato; la cooperativa Sant’Andrea non avrebbe avuto a disposizione le risorse indicate all’art. 3, lett. b), della concessione.

9. Con la sentenza n. 1009/2023 questa Sezione ha accolto il ricorso proposto avverso tale provvedimento dall’odierna controinteressata (in contraddittorio anche con l’odierna ricorrente che in quel giudizio era costituita quale controinteressata) ed annullato lo stesso.

Nel senso dell’annullamento di tale provvedimento questa Sezione ha osservato quanto segue:

“ A differenza di quanto sostenuto dal Comune di Amalfi, l’Amministrazione, nella specie la Regione Campania che ha originariamente assegnato e gestito la concessione in questione, era a conoscenza della cessione del ramo di azienda da parte della ricorrente, avvenuta con atto del dicembre 2018 e comunicata alla medesima Regione con le note del gennaio 2019 e del febbraio 2019 (prodotte dal ricorrente).

L’Amministrazione non ha al riguardo adottato alcun provvedimento né ai fini del subentro (richiesto alla ricorrente) né ai fini della decadenza che, in ogni caso, avrebbe potuto riguardare unicamente la precedente concessione n. 118/2009 nella vigenza della quale è avvenuta la predetta operazione.

La concessione n. 23/2021 è stata invece aggiudicata con provvedimento del 15 aprile 2021 ed è stata rilasciata con provvedimento del 14 maggio 2021, con la conseguenza che la citata vicenda aziendale era ben nota all’Amministrazione che non ha rilevato alcunché.

A ciò si aggiunga che:

- con il primo provvedimento, la Regione ha dato atto della trasmissione da parte della ricorrente della documentazione “necessaria ai fini dell’aggiudicazione definitiva (contratti di lavoro o piano occupazionale

vincolante)” e della corrispondenza a quanto dichiarato in sede di offerta;

- con il secondo provvedimento, il medesimo Ente ha dato atto dell’avvenuto accertamento della “veridicità delle autocertificazioni prodotte dalla Soc. Coop. Sant’Andrea in sede di presentazione delle offerte”. Sotto tale profilo occorre considerare che la lettera di invito imponeva ai concorrenti di illustrare l’esperienza nel settore del trasporto marittimo di persone mediante dichiarazione ex d.P.R. n. 445/2000 e in tale forma la ricorrente ha descritto la propria esperienza nel medesimo settore, anche e soprattutto con riferimento al gruppo societario in cui è inserita.

Ciò chiarito, si consideri quanto segue.

L’avvenuta cessione del ramo di azienda non impediva alla ricorrente la partecipazione alla procedura. Tale cessione ha riguardato le attività di “trasporto passeggeri linea costiera amalfitana e via Capri”.

La lettera di invito relativa alla procedura svolta per l’aggiudicazione della concessione n. 23/2021 non prevedeva specifici requisiti; lo stesso Comune, sia nel provvedimento sia nelle memorie, si riferisce a tali requisiti in maniera generica e imprecisa senza alcuna specificazione; gli stessi comunque non emergono dagli atti.

Occorre al riguardo rammentare che, anche nelle procedure della specie, eventuali requisiti di partecipazione devono essere definiti in maniera chiara e precisa, in ossequio a un elementare principio di correttezza e buona fede che deve dominare i rapporti tra amministrazione e concorrenti, al fine di evitare che la prima possa, nel corso della procedura o successivamente alla conclusione della stessa, arbitrariamente formulare contestazioni nei confronti dei concorrenti o del concessionario.

Anche a voler desumere la richiesta di un requisito esperienziale dal primo dei criteri di valutazione relativo alla qualità tecnica dell’offerta (“comprovata esperienza maturata nel settore del trasporto marittimo di persone”) - requisito che risulterebbe in ogni caso privo dell’indicazione di condizioni minime - occorre considerare che la cessione o, meglio, il conferimento del ramo di azienda a cui fa riferimento l’Amministrazione, avvenuto nel 2018, non ha privato del tutto la ricorrente dell’esperienza maturata nei lunghi anni precedenti e, infatti, riferita nell’ambito dell’offerta presentata.

Inoltre, il provvedimento impugnato rileva la mancanza, in capo alla ricorrente, del ramo di azienda “inerente l’attività oggetto di concessione” che, come emerge dal medesimo provvedimento concessorio, consiste nella gestione di un box in biglietteria a servizio dei collegamenti marittimi.

Con la cessione del dicembre 2018, però, la ricorrente ha ceduto il ramo relativo al settore del trasporto marittimo; anche a voler ritenere l’azienda relativa al servizio di biglietteria ricompresa in quella oggetto di cessione, in ragione del trasferimento anche delle concessioni demaniali relative ai box biglietteria, occorre considerare che risulterebbe in ogni caso ceduta la specifica azienda con cui veniva esercitata la precedente concessione n. 118/2009.

Considerato la consistenza dell’azienda necessaria alla gestione del predetto servizio, limitata a pochi beni (essendo il box nella titolarità dell’Amministrazione e oggetto di totale ristrutturazione, secondo l’offerta prodotta nella procedura e la relazione allegata alla concessione) e poche unità di personale, la ricorrente ben poteva partecipare alla procedura e gestire la concessione dotandosi di altra azienda. Ne è riprova il fatto che la stessa ha provveduto alla gestione della concessione, mantenendone la titolarità e sostenendo, come provato, i costi aziendali ad essa riferiti.

Infatti occorre distinguere il profilo aziendale da quello imprenditoriale. L’avvenuta cessione dell’azienda utilizzata (nel caso di specie costituita da un limitatissimo complesso di beni e di personale) non impediva infatti che alla ricorrente di dotarsi di una nuova azienda, fermo restando la continuità dell’imprenditore ovvero del soggetto che esprime la capacità imprenditoriale nella gestione della concessione, che alla luce degli elementi rappresentati non può dirsi pertanto mutato.

La valutazione condotta dal Comune, con il provvedimento impugnato, si è limitata all’astratto e ormai superato profilo aziendale, senza approfondire quelli relativi all’imprenditore, al fine di verificare la concreta e reale gestione della stessa da parte di un soggetto diverso.

Con riferimento al personale utilizzato nell’ambito della gestione della concessione occorre considerare che, effettivamente, la ricorrente ha previsto l’utilizzo di “personale diretto” e rappresentato la disponibilità di personale “con contratto a tempo indeterminato (annuale)” (quindi non a tempo indeterminato ma determinato) e stagionale. La ricorrente ha utilizzato quindi correttamente personale con contratto di lavoro a tempo determinato; tale personale tuttavia è nella disponibilità della ricorrente sulla base di un distacco da altra società del gruppo. In disparte l’ambigua formulazione dell’offerta, con riferimento alla quale sarebbe stato quantomeno opportuno la richiesta, in sede di procedura di selezione, di chiarimenti in merito all’impegno assunzionale, tale personale, pur facendo capo ad altra società, risulta soggetto al potere direttivo della ricorrente e inserita nel contesto aziendale, partecipando in maniera diretta alla prestazione del servizio che non ha subito, non essendo state formulate contestazioni al riguardo, alcun impatto negativo.

Tuttavia, tali aspetti non sono stati esaminati dall’Amministrazione, nell’ambito di una necessaria valutazione della gravità dell’inadempimento addebitato alla ricorrente”.

Tale sentenza non è stata appellata da alcuna delle parti ed è, quindi, passata in giudicato.

10. Ciò posto, facendo seguito al rilievo d’ufficio effettuato a verbale in sede di udienza pubblica, va dichiarata l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse alla stregua di quanto verificatosi successivamente all’instaurazione del presente giudizio con l’emanazione del provvedimento prot. n. 2548 del 6.2.2023 da parte del Comune e con il successivo annullamento dello stesso da parte di questo Tribunale con la sentenza n. 1009/2023. Del resto, depone nel senso di tale declaratoria anche l’avvenuta richiesta da parte della ricorrente di pronuncia di cessazione della materia del contendere.

Ad ogni buon conto, la richiesta di applicazione del criterio della soccombenza virtuale da parte della ricorrente rende necessario verificare se in mancanza di tali sopravvenienze il ricorso sarebbe risultato fondato.

Orbene, il ricorso sarebbe risultato infondato anche sulla scorta di quanto risultante dalla sentenza n. 1009/2023 (infondatezza che consente di prescindere dall’esame di tutte le eccezioni in rito sollevate dal Comune e dalla controinteressata).

Iniziando dal primo motivo di ricorso, come correttamente argomentato dal Comune, l’istanza della ricorrente è stato volta a sollecitare l’esercizio da parte del Comune di un potere di autotutela, con conseguente applicabilità della consolidata giurisprudenza che esclude, in termini generali, la sussistenza di un obbligo dell’Amministrazione di rispondere ad istanze tese alla sollecitazione dell’esercizio del potere di autotutela (v. tra le tante Consiglio di Stato, IV Sez., 29 marzo 2021, n. 2622).

Ne consegue la non condivisibilità di tale motivo.

Peraltro, nel caso di specie il Comune ha poi esercitato tale potere con il provvedimento annullato da questa Sezione con la sentenza n. 1009/2023.

Passando al secondo motivo di ricorso questo Collegio ritiene che vadano recepite le considerazioni svolte dalla Sezione sentenza nella sentenza n. 1009/2023 per escludere comunque la fondatezza delle censure relative al personale impiegato. Del resto, tale sentenza non è stata appellata dall’odierna ricorrente, nonostante questa fosse parte nell’ambito del relativo giudizio, con la conseguenza che sul punto è passata in giudicato.

Da quanto precede emerge che le azioni proposte dalla ricorrente nel presente giudizio sarebbero state certamente rigettate.

Le spese di lite vanno compensate alla luce della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di AL (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Spese compensate.

Contributo unificato irripetibile

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AL nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Polimeno	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO