Pubblicato il 29/05/2025

N. 10459/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06310/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6310 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Mastrangelo, Laura Gentili e Giuseppe Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Scacchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Ambiente, non costituiti in giudizio;

nei confronti

per l’annullamento:

dell’atto prot. n. -OMISSIS- adottato dal responsabile della Direzione Verifiche ed ispezioni del GSE in data -OMISSIS-2021 (e comunicato in data -OMISSIS-.2021) con il quale è stata disposta la “sospensione in via cautelare degli incentivi di cui alla convenzione n° TO100954”;

nonché per il conseguenziale riconoscimento del diritto della società ricorrente alla riapertura presso il GSE del conto proprietà e per l’elargizione dei contributi dovuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16 maggio 2025 il dott. Marcello Polimeno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il provvedimento impugnato il GSE:

- ha comunicato alla società ricorrente in qualità di Soggetto Responsabile dell’impianto termoelettrico a biogas sito nel Comune di -OMISSIS-, ai sensi degli artt. 7 e ss. della L. 241/1990 e dell’art. 7 del D.M. 31 gennaio 2014, l’avvio del procedimento di controllo di cui all’art. 42 del D. Lgs. 28/2011 e all’art. 1 del D.M. 31 gennaio 2014.;

- ha invitato la società ricorrente ad inviare copia della documentazione elencata nell’allegato 1 al provvedimento ai fini dell’espletamento dell’attività di controllo;

- ha disposto, “ vista l’esigenza concreta e attuale di scongiurare una iniusta locupletatio, dalla quale deriverebbe un danno per i consumatori energetici, con ricadute anche sull’interesse pubblico generale dell’intero Sistema-Paese, la sospensione in via cautelativa degli incentivi di cui alla convenzione n. TO100954, sino alla definizione dell’esito della presente attività di controllo ”.

A fondamento del provvedimento il GSE ha richiamato le vicende penali che hanno vista coinvolta la società ricorrente e le ipotesi accusatorie nell’ambito delle quali è stato disposto da parte del G.i.p. presso il Tribunale di -OMISSIS-sequestro preventivo della somma pari ad € 14.532.920,86.

In particolare, il GSE ha espressamente richiamato l’ordinanza di misura cautelare emessa da tale giudice ed i gravi reati contestati agli indagati relativi anche a traffici illeciti di rifiuti ed a truffe ai danni del GSE.

Il GSE ha quindi evidenziato la prevalenza degli interessi alla tutela della corretta erogazione degli incentivi pubblici sull’interesse della società ricorrente a vedersi riconosciuti i contributi incentivanti, con conseguente necessità di disporre la sospensione degli incentivi ed ha richiamato la giurisprudenza di questo Tribunale relativa alla sussistenza in tali ipotesi di pendenza del procedimento penale delle gravi ragioni di cui all’art. 21 quater della L. 241/1990.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 15.6.2021 e depositato in data 17.6.2021) la ricorrente, in persona dell’amministratore e custode giudiziario nominato dal giudice penale, ha chiesto l’annullamento di tale provvedimento, nonché “ il conseguenziale riconoscimento del diritto della soc. ricorrente, in amministrazione giudiziaria, alla riapertura presso il GSE del conto proprietà e per l’elargizione dei contributi dovuti ” e la condanna del GSE “ al risarcimento dei danni subiti dalla società ricorrente per effetto degli atti impugnati come quantificabili all’esito del giudizio, posto che ogni giorno che trascorre maturano interessi passivi nei confronti degli istituti creditizi) e comunque per come quantificati nella istanza di sospensione o, in subordine, con determinazione equitativa da effettuarsi da parte del collegio ”.

A sostegno del ricorso la ricorrente ha posto i seguenti motivi:

“ A) INCOMPETENZA DELL’ORGANO EMANANTE ”;

il provvedimento impugnato sarebbe viziato perché sottoscritto dal direttore della Direzione verifiche; invece, tale atto avrebbe dovuto essere sottoscritto dal legale rappresentante del GSE, vale a dire il soggetto che aveva sottoscritto la convenzione in essere tra la ricorrente ed il GSE;

“ B) VIOLAZIONE DI LEGGE. IN PARTICOLARE VIOLAZIONE DEL d.Lgs. n° 159/2001 e della L. n° 241/90 ”;

stante il disposto sequestro preventivo l’amministrazione avrebbe dovuto applicare le disposizioni di cui al D. Lgs. 159/2011; il provvedimento impugnato avrebbe violato il comma 2 dell’art. 35-bis di tale Decreto, contemplando tale previsione la sospensione per un periodo di sei mesi dalla notificazione dell’accertamento all’amministratore giudiziario dell’irrogazione delle sanzioni derivanti dagli accertamenti a qualsiasi titolo disposti sull’azienda sequestrata dal GSE;

“ C) Illegittimità dell’atto di sospensione dell'erogazione dell'incentivo per eccesso di potere sotto vari profili, per violazione dei principi di imparzialità, proporzionalità, legittimo affidamento, violazione dell'art. 21 quater della L. n. 241 del 1990, violazione degli artt. 3 e 41 Cost., difetto di motivazione, violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. n. 241 del 1990, violazione delle direttive 27/2012, 28/2009 ”;

l’amministrazione avrebbe poi violato l’art. 21 quater della L. 241/1990, in quanto prima di adottare il provvedimento suddetto avrebbe dovuto effettuare una delibazione della situazione sostanziale quantomeno ai fini dell'avvio del procedimento di annullamento d'ufficio o di verifica ex art. 42 del D. Lgs. 28/2011, nell’ottica dell’accertamento in modo autonomo della sussistenza dei presupposti di ammissione agli incentivi; la sospensione sarebbe stata illegittimamente disposta in modo automatico in seguito alle indagini preliminari, senza neppure indicare il termine della sospensione;

“ D) ILLEGITTIMITÀ DERIVATA DAI VIZI DELLA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO ”;

l’amministrazione avrebbe poi violato l’art. 7 della L. 241/1990, poiché prima di disporre la censurata sospensione avrebbe dovuto comunicare l’avvio del relativo procedimento; del resto, laddove vi fosse stata tale comunicazione il provvedimento adottato avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello in concreto adottato;

“ E) VIOLAZIONE DI LEGGE. VIOLAZIONE DEL D.LGS. N° 159/2011. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO ”;

ulteriore profilo di violazione del D. Lgs. 159/2011 andrebbe ravvisato nella circostanza che il GSE non ha tenuto conto che in seguito al sequestro la società ricorrente sarebbe gestita da organi rappresentativi ed aventi funzioni di amministrazione e controllo, sottoposti per legge a particolari requisiti di onorabilità tali da escludere la sussistenza delle cause di sospensione, di decadenza o di divieto di cui all’art. 67; in ragione della caratteristiche di tali soggetti non potrebbero in alcun modo verificarsi situazioni di compromissione degli interessi pubblici;

“ F) VIOLAZIONE DI LEGGE (D.LGS 28.9.2011 N. 159). ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ ED INGIUSTIZIA MANIFESTA ”;

infine, il GSE avrebbe nuovamente violato il D. Lgs. 159/2011, in quanto non avrebbe tenuto conto della pendenza del sequestro preventivo disposto dal giudice penale rispetto alla società ricorrente e della preordinazione dello stesso all’eventuale confisca del bene, con conseguente applicazione delle disposizioni del Codice Antimafia riguardanti l’amministrazione, la gestione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati; tale misura garantirebbe la massima trasparenza della gestione;

per l’azienda ricorrente l’erogazione dei contributi da parte del GSE sarebbe essenziale ai fini della sua sopravvivenza sul mercato; in mancanza la stessa andrebbe incontro alla liquidazione giudiziale; tuttavia, il GSE non avrebbe tenuto conto di tali circostanze con conseguente sussistenza del vizio di eccesso di potere per palese illogicità ed ingiustizia manifesta.

3. Si è costituito il GSE il quale ha chiesto la reiezione del ricorso.

In particolare, il GSE ha dedotto:

- l’inammissibilità del ricorso in ragione della natura endoprocedimentale e non provvedimentale dell’atto impugnato;

- la competenza dell’organo che ha emanato l’atto impugnato, trattandosi di atto promanante dalla Direzione verifiche ed ispezioni, vale a dire la direzione deputata all’attività di controllo e di verifica sugli impianti relativamente alla percezione degli incentivi;

- la natura non sanzionatoria dell’atto impugnato con conseguente non condivisibilità del secondo motivo di ricorso;

- l’assenza di qualsivoglia automatismo tra vicende penali ed emanazione dell’atto impugnato alla luce delle considerazioni svolte dal GSE nel provvedimento impugnato; in particolare, il GSE ha evidenziato la connessione tra procedimento penale ed erogazione degli incentivi da parte del GSE e che seguendo la prospettazione del P.M. la società ricorrente avrebbe ottenuto in modo indebito l’erogazione da parte del GSE degli incentivi;

- che la sospensione non sarebbe stata disposta sine die da parte del GSE, bensì soltanto sino alla definizione dell’esito dell’attività di controllo; del resto, l’art. 12 del D.M. 11.1.2017 avrebbe previsto il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento di controllo, salvi i casi di maggiore complessità; sarebbe quindi tale disposizione a prevedere il termine ultimo di conclusione dell’attività di controllo;

- l’intervenuta comunicazione di avvio del procedimento di controllo proprio con l’atto impugnato;

- la natura vincolata del provvedimento del GSE alla luce del contenuto dell’ordinanza cautelare emessa dal G.i.p. presso il Tribunale di -OMISSIS-;

- l’avvenuta adozione dello stesso al fine di scongiurare immediatamente un ingiusto arricchimento a danno dei consumatori;

- l’irrilevanza dell’avvenuta sottoposizione della ricorrente ad amministrazione giudiziaria ai fini dell’attività di verifica e di controllo a cui è tenuto il GSE e tenuto conto della necessità per il Gestore di evitare l’erogazione di incentivi in modo illegittimo.

4. Con ordinanza n. 3869/2021, pubblicata in data 14.7.2021, questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare proposta dalla ricorrente sulla scorta delle seguenti considerazioni:

“ - va premesso che l’amministrazione dispone di un generale potere di natura cautelare e di durata temporanea, consistente nella sospensione degli effetti dell'atto amministrativo, al quale si accompagna la necessità della previsione di un termine che salvaguardi l'esigenza di certezza della posizione giuridica della parte;

- nel caso odierno la necessità della sospensione è motivata dalla necessità di verificare la sussistenza di gravi irregolarità, come emergenti dagli atti del procedimento penale;

- nel caso di specie l’amministrazione giudiziaria, risulta non aver prestato piena e dovuta collaborazione alle richieste documentali del Gestore volte alla verifica della corretta erogazione degli incentivi pubblici;

- appare quindi allo stato giustificata la sospensione temporale del beneficio, per il limitato periodo volto all’espletamento dei necessari accertamenti.

Ritenuto in conclusione che, nella ponderazione degli interessi coinvolti, tenuto conto della necessità di verificare che l’erogazione degli incentivi sia effettuata in presenza dei presupposti di legge, non risultano i presupposti per la concessione della tutela cautelare ”.

Con ordinanza n. 5192/2021, pubblicata in data 23.9.2021, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello cautelare con la seguente motivazione:

“ Considerato che non sussistono, a mente del combinato disposto degli artt. 55 e 62 c.p.a., gli indispensabili requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora per la concessione della misura cautelare, in quanto:

-il provvedimento impugnato (immediatamente lesivo per la sfera giuridica della società appellante), non reca alcuna sospensione sine die dovendo la Società ottemperare al deposito completo della documentazione richiestagli dal Gestore nell’esercizio dei suoi poteri di controllo e risalente ai mesi di aprile e giugno, sollecitata il successivo mese di agosto, e solo parzialmente adempiuta dalla Società medesima il 9-16 settembre 2021, sicché alcun ritardo appare, allo stato, imputabile al Gestore;

Dato atto, altresì, che all’esito dell’avvenuto deposito della documentazione occorrente, qualora il Gestore non dovesse concludere il procedimento nel doveroso rispetto dei termini, riemergerà senz’altro l’interesse cautelare della Società che potrà, a tal fine, sollecitare le opportune misure cautelari in danno della parte resistente;

Ritenuto, infine, che nel bilanciamento dei contrapposti interessi (periculum), appare prevalente, allo stato, quello pubblico (erariale) al mantenimento della res adhuc integra ”.

5. Con memoria depositata in data 4.3.2025 si sono costituiti i difensori indicati in epigrafe in aggiunta a quello già costituito all’atto del deposito del ricorso ed hanno depositato regolare procura alle liti rilasciata dal legale rappresentante della società ricorrente.

6. In vista dell’udienza per la trattazione del merito le parti hanno depositato documenti e memorie.

6.1. Più nel dettaglio, con memoria depositata in data 15.4.2025 la ricorrente ha insistito per le conclusioni come rassegnate in ricorso ed ha dedotto:

- che le misure coercitive personali disposte nei confronti degli imputati nell’ambito del procedimento penale suddetto erano state annullate dal Tribunale del Riesame di -OMISSIS-, ritenendo che alcune delle condotte contestate fossero state superate sulla scorta della documentazione prodotta in giudizio;

- l’intervenuta pronuncia della sentenza n. 247/2024 con cui il Giudice per l’udienza preliminare presso il Tribunale di -OMISSIS-all’esito di giudizio abbreviato ha assolto gli imputati perché il fatto non sussiste in relazione alla quasi totalità dei capi di imputazione (fatto salvo un solo capo di imputazione rispetto al quale è stato pronunciato il non doversi procedere per estinzione del reato dovuta a prescrizione) e disposto “ la revoca del sequestro dei beni immobili e dei beni mobili registrati facenti parte del complesso aziendale della società-OMISSIS-e la loro restituzione agli aventi diritto ” (v. doc. 10 prodotto dalla ricorrente in data 4.4.2025);

- l’avvenuta presentazione al GSE di nota del 15.10.2024 recante richiesta di conclusione del procedimento di verifica e controllo in seguito alla predetta sentenza del giudice penale ed il mancato riscontro del GSE;

- l’inattività dell’impianto dall’1.11.2023 a causa dell’insostenibilità dell’attività in ragione della cessione di energia in assenza dell’erogazione degli incentivi;

- la fondatezza delle censure già svolte in ricorso ed in particolare del motivo ivi contrassegnato dalla lettera C, pure tenuto conto che: l’efficacia del provvedimento di sospensione perdura ormai da quattro anni senza che il GSE abbia concluso il procedimento di verifica; la sospensione “sino alla definizione dell’esito della presente attività di controllo” si tradurrebbe nella mancata fissazione di qualsivoglia limite; del resto, lo stesso termine di 180 giorni citato dal GSE in memoria sarebbe stato abbondantemente superato; la mancanza di autonoma valutazione da parte del GSE circa la sussistenza dei gravi motivi richiesti dall’art. 21-quater della L. 241/1990; la sentenza di assoluzione suddetta avrebbe pure dimostrato la non qualificabilità come rifiuti dei materiali indicati nei capi di imputazione in sede penale, trattandosi invece di sottoprodotti;

- che l’annullamento del provvedimento impugnato imporrebbe la reviviscenza della convenzione tra ricorrente e GSE, con conseguente obbligo per il GSE “ di rideterminare la posizione economica finanziaria del ricorrente con la riapertura del c.d. conto energia ai fini della liquidazione e corresponsione degli importi dovuti in relazione alle operazioni di ritiro dell’energia elettrica prodotta e incentivate in relazione al periodo che va dal 1 maggio 2021 al 31 ottobre 2023 ” (v. pag. 13 della memoria);

- la conseguente richiesta al Tribunale “ anche ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. d) del D.Lgs 104/2010, di voler dichiarare e precisare, quale conseguenza dell’ottemperanza della sentenza di auspicato annullamento, la sussistenza in capo al GSE dell’obbligo di procedere, previa acquisizione dei dati da parte del soggetto responsabile del servizio di raccolta, validazione e registrazione della misura dell’energia prodotta dall’Impianto (cfr. art. 6 della Convenzione, doc. 4), alla determinazione degli importi spettanti alla Società ai sensi e per gli effetti degli artt. 4 e 5 della Convenzione e relativi sia all’energia elettrica incentivata che alle altre voci di costo eventualmente dovute al ricorrente in applicazione agli artt. medesimi per il periodo storico che va dal 1 maggio 2021 al 31 ottobre 2023; il tutto con ogni consequenziale statuizione di legge o di contratto in ordine al pagamento delle conseguenti somme così determinate in favore del ricorrente ” (v. pagg. 13 e 14 della memoria).

6.2. Con memoria depositata in data 24.4.2025 il GSE ha dedotto: la pendenza del giudizio di appello avverso la sentenza n. 247/2024 del Tribunale di -OMISSIS-, in seguito ad appelli proposti dal P.M. e dal GSE, nonché l’avvenuta discussione di tale appello all’udienza del 10.3.2025; il diretto collegamento tra l’attività di verifica e controllo del GSE e l’esito del processo penale; la necessità di rigettare il ricorso in ragione della perdurante sussistenza dei presupposti dell’attività di controllo, non potendo tale attività che essere correlata all’esito del merito della vicenda penale.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16.5.2025, tenutasi da remoto mediante collegamento via TEAMS, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso, va prima di tutto respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal GSE, poiché, come già evidenziato dal Consiglio di Stato in sede cautelare, dalla sospensione dell’erogazione degli incentivi è certamente derivata un’immediata, attuale e concreta lesione dell’interesse della società ricorrente, con conseguente possibilità per la stessa di proporre il presente ricorso (v. mutatis mutandis Consiglio di Stato, II Sez., 25 luglio 2022, n. 6541).

9. Ciò posto, non coglie nel segno il motivo A del ricorso relativo all’asserito vizio di incompetenza, perché, come dedotto dal GSE, l’impugnato provvedimento risulta essere stato emanato dal Direttore della Direzione Verifiche e Ispezioni del GSE, investito della competenza in ordine ai controlli in sede ispettiva e competente anche all’adozione dell’impugnato provvedimento (v. sentenza n. -OMISSIS-/2024 di questo Tribunale). Del resto, con l’impugnato provvedimento non è stata disposta direttamente la risoluzione della convenzione, bensì più semplicemente la sospensione in via cautelativa degli incentivi erogati in forza della convenzione.

10. Non colgono poi nel segno neppure i motivi B, E ed F nella parte in cui hanno lamentato la violazione da parte del GSE di quanto previsto dal D. Lgs. 159/2011.

La circostanza che il provvedimento impugnato sia stato adottato nei confronti di soggetto all’epoca rappresentato da amministratore / custode nominato dal giudice penale in ragione del disposto sequestro non ostava in alcun modo all’emissione del provvedimento impugnato alla luce della natura non sanzionatoria di tale provvedimento e della circostanza che la sospensione dell’erogazione degli incentivi è stata legata alla potenziale mancanza dei presupposti per l’erogazione degli stessi, con conseguente irrilevanza della nomina da parte del giudice penale degli organi che in quel momento gestivano la società ricorrente e della maggiore trasparenza da questi assicurata.

11. Neppure è ravvisabile la lamentata violazione dell’art. 7 della L. 241/1990, fatta valere con il motivo D del ricorso.

In effetti, con l’atto impugnato è stato comunicato l’avvio del procedimento di verifica e di controllo da parte del GSE e l’adozione del provvedimento di sospensione già con tale atto risultava giustificata dalle particolari esigenze di celerità scaturenti dalle vicende penali nelle quali era rimasta coinvolta la società ricorrente.

12. Si arriva quindi ad affrontare la censura di violazione dell’art. 21-quater della L. 241/1990.

Anche tale censura è infondata.

Per quanto formalmente il provvedimento abbia fatto riferimento alla necessità di concludere il procedimento di controllo il chiaro richiamo alle vicende penali che hanno investito la società ricorrente (contenuto nel provvedimento impugnato) fa sì che la conclusione del procedimento di controllo sia stata sostanzialmente ancorata all’esito del processo penale. Per l’effetto, ci si trova di fronte ad ipotesi di provvedimento di sospensione recante termine finale certo, seppure con data mobile, ancorato alla conclusione del processo penale (allo stato ancora non pervenuto ad esito definitivo in ragione della pendenza del relativo giudizio in grado di appello).

Con riferimento ad un provvedimento di questo tipo, va richiamata la giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha ritenuto legittimo lo stesso proprio in ragione del fatto che l’efficacia di esso non può ritenersi tale da operare sine die (v. Consiglio di Stato, II Sez., 3 marzo 2025, n. 1780, nonché Consiglio di Stato, II Sez., 4 gennaio 2024, n. 158). In questi casi il Consiglio di Stato ha sottolineato come il Gestore non possa “ fissare un termine con data fissa di conclusione del processo penale, estraneo, invero, alla sua sfera d’influenza, che tuttavia va da esso necessariamente considerato ”.

Ne consegue che il termine fissato con il provvedimento impugnato va correttamente inteso, anche alla stregua della giurisprudenza del Consiglio di Stato, come quello di conclusione del pendente processo penale con sentenza penale irrevocabile. Di conseguenza, la disposta sospensione risulta ancora giustificata all’attualità dalla pendenza del giudizio penale.

13. La reiezione della proposta azione di annullamento comporta il rigetto anche delle altre domande proposte dalla ricorrente, in quanto scrutinabili dal punto di vista logico soltanto in caso di accoglimento dell’azione di annullamento.

In conclusione, il ricorso proposto va integralmente respinto.

14. Le spese di lite vanno compensate alla luce della peculiarità e complessità delle questioni oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento della denominazione della società ricorrente e di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la stessa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente FF

Antonino Scianna, Primo Referendario

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Polimeno	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.