Pubblicato il 13/06/2025

N. 00541/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00128/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la GN

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 128 del 2025, proposto da OM EN & IN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Cappa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Calasetta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianfranco Trullu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

GI NN UN, NE AS e ES AS, non costituiti in giudizio;

per l'accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del silenzio formatosi sull’istanza di accesso agli atti della ricorrente prot. Comune di Calasetta n. 2347 del 2025 e il conseguente annullamento del silenzio- rigetto formatosi;

per l’accertamento del diritto della ricorrente di accedere, ai sensi degli artt. 22 ss. l.241/1990, a tutti gli atti ed i documenti richiesti con la predetta istanza e con ordine impartito al Comune di Calasetta di rilasciare copia di tutti gli atti e documenti richiesti e nomina di Commissario ad acta, per l’ipotesi di ulteriore inerzia dell’Amministrazione convenuta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Calasetta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 il dott. Roberto Montixi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la OM EN & IN srl ha adito l’intestato Tribunale ai fini dell’annullamento del silenzio diniego formatosi sull’istanza di accesso presentata della società ricorrente al Comune di Calasetta e per la declaratoria di accertamento del diritto a prendere visione ed estrarre copia degli atti richiesti e conseguente ordine di esibizione degli stessi alla P.A. intimata.

2. Espone parte ricorrente di aver richiesto tutta la documentazione (concessioni, autorizzazioni, permessi, SCIA, DIA, progetti, pareri della Soprintendenza, dichiarazioni, autocertificazioni, concessioni in sanatoria etc) in possesso dell’Amministrazione in relazione alle pratiche edilizie concernenti i manufatti al Foglio 21 mappali nn° 147, 359 e 243.

3. Rappresenta parte ricorrente di essere legittimata all’acquisizione della predetta documentazione in ragione della vicinitas , dello stabile collegamento con la zona, atteso che la ricorrente risulta essere nel possesso di terreni sul confinante mappale 125 e di subire un pregiudizio dalla realizzazione del manufatto che assume essere abusivo.

4. Censura parte ricorrente la violazione degli artt. 1 e 2 della Legge 241/90, dei principi di celerità, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa in quanto l’amministrazione sarebbe venuta meno al proprio obbligo di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato in relazione a tutta la documentazione richiesta.

5. Parte ricorrente deduce, altresì, la violazione dell’art. 97 Cost, del principio di trasparenza e buona amministrazione, oltre a eccesso di potere per illogicità manifesta atteso che il comportamento omissivo della p.a. avrebbe precluso all’esponente di acquisire i documenti amministrativi richiesti per partecipare attivamente all’attività della P.A., per valutarne la legittimità, darvi corretta esecuzione ovvero per tutelare i suoi diritti innanzi ai vari Tribunali.

6. Ulteriormente, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 3 e 25 della Legge 241/90 e dell’art. 9 del dpr 184/2006, oltre a difetto assoluto di motivazione in ragione del fatto che la P.A. intimata non avrebbe supportato il diniego opposto all’accesso con alcuna motivazione, se del caso correlata alla salvaguardia degli interessi indicati dall’art. 24, c. 2, L. 241/1990 e con riferimento ai criteri delineati dal D.P.R. n. 184/2006.

7. Sotto un quarto profilo parte ricorrente deduce la violazione degli artt. 3, 22 e 24 della Legge 241/90, difetto di motivazione e d’istruttoria in quanto gli atti e documenti richiesti non sarebbero esclusi dall’accesso a norma dell’art. 24 cit..

8. Con un quinto ordine di argomenti, la ricorrente deduce la violazione degli artt. 24 e 113 Cost., dell’art. 22 della legge 241/90 e del diritto di difesa ed effettività della tutela giurisdizionale rappresentando la preminenza che deve essere assicurata al diritto di accesso allorquando la conoscenza dei documenti sia necessaria per dare concretezza ed effettività all’esercizio del diritto di azione.

9. Con un ultimo profilo di doglianza parte ricorrente ribadisce che il silenzio frapposto dall’amministrazione all’istanza di accesso si palesa violativo dell’art. 97 Cost. del principio di trasparenza e buona amministrazione ed estrinseca una ipotesi di eccesso di potere per illogicità manifesta.

10. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione Comunale che ha eccepito l’inammissibilità o comunque l’improcedibilità dello stesso in quanto proposto prima del termine di 30 giorni per la formazione del silenzio rigetto all’istanza di accesso agli atti e nel merito ha instato per la sua reiezione in ragione del fatto che l’amministrazione comunale avrebbe già messo tutti i documenti di cui si duole parte ricorrente a disposizione della stessa e/o del socio AR IN e dell’avv. Cappa in altri contenziosi già posti all’attenzione del Tribunale.

11. Parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del gravame.

12. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 28 maggio 2025.

DIRITTO

1. Il ricorso è manifestamente infondato e tale infondatezza esime il Collegio dal soffermarsi in merito all’eccezione di inammissibilità o improcedibilità del gravame avanzata dal Comune, in quanto notificato e incardinato prima del decorso del termine di trenta giorni.

1.1. Osserva, in primo luogo, il Collegio che, in materia di diritto di accesso ai documenti amministrativi, è previsto che, decorsi inutilmente trenta giorni dalla presentazione, l’istanza che sia rimasta inevasa si intende respinta. Si tratta quindi di un meccanismo di silenzio significativo (silenzio rigetto). Il thema decidendum proprio dell’impugnazione di tale silenzio, quindi, non riguarda e non può comprendere la statuizione dell’obbligo della pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, ma esso è limitato necessariamente all’eventuale accertamento del preteso diritto del ricorrente all’ostensione della documentazione. La richiesta declaratoria dell’obbligo della pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, cui si riferisce in particolare, il primo motivo di doglianza, esula, pertanto, dall’oggetto del contendere del presente procedimento giudiziario (CdS sez. III^ 23/05/2017, n° 2401).

1.2. In secondo luogo va evidenziato che l’istante ha richiesto in maniera onnicomprensiva tutti gli atti inerenti alla contestata iniziativa edilizia comprendenti “ concessioni, autorizzazioni, permessi, SCIA, DIA, progetti, pareri della Soprintendenza, dichiarazioni, autocertificazioni, concessioni in sanatoria, dichiarazioni di preesistenza, planimetrie, fotografie, rendering, accertamenti sui luoghi, comunicazione di inizio lavori, comunicazione del direttore dei lavori, comunicazioni imprese realizzatrici, comunicazioni di fine lavori, verbali dei sopralluoghi effettuati dall’Ufficio Tecnico e/o della Polizia Locale prima, durante e dopo l’esecuzione dei lavori, certificati di agibilità, anche relativi alla baracca ecc. ecc. ”.

Tuttavia l’amministrazione ha puntualmente controdedotto in merito evidenziando di aver da tempo già messo a disposizione la documentazione inerente all’intervento edilizio in questione.

Di tale circostanza, non oggetto di contestazione nell’odierno giudizio, viene dato atto nel giudizio nrg 1014/2024, proposto dal sig. IN AR con intervento ad adiuvandum dell’odierna ricorrente, definito con sentenza 220 dell’8.3.2025.

In tale decisione si evidenzia che “ L’amministrazione resistente ha fornito apposita documentazione (cfr. doc. 3 prodotto dal Comune di Calasetta) attestante come la segnalazione di presunti abusi e la sollecitazione all’esercizio di poteri di verifica fosse già stata sollecitata con varie note e comunicazioni (tra queste la nota prot. 3400 del 4 aprile 2014) riscontrate mediante la messa a disposizione della documentazione inerente all’intervento edilizio oggetto di segnalazione (cfr. nota prot. 10472 del 18.11.2014, doc. 4 del Comune). Sempre con riferimento al medesimo manufatto l’amministrazione ha prodotto il permesso di costruire in accertamento di conformità n° 21 del 6.10.2017 prot. 11676 e la determinazione 177 del 28 marzo 2017 dell’Area Lavori Pubblici e Urbanistica e Paesaggio inerente all’accertamento della compatibilità paesaggistica sulla base del conseguimento del presupposto parere favorevole prot. 3778 del 20.2.2017 rilasciato dalla competente Soprintendenza per le province di Cagliari e AN “.

Appare così dimostrato che quantomeno una parte della documentazione richiesta deve ritenersi già nella disponibilità della società ricorrente.

1.2.1. Va evidenziato a tale proposito che l’istanza di accesso non può essere generica, eccessivamente estesa o riferita ad atti non specificamente individuati, ovvero formulata in guisa tale da costringere l'Amministrazione ad attività di ricerca ed elaborazione dati (T.A.R. Campania, VI, 16 novembre 2020, n. 5267); di qui la improponibilità di una istanza di accesso " al buio ", al fine dichiarato di eventualmente reperire ed individuare nei documenti richiesti, elementi potenzialmente idonei al soddisfacimento dei fini " investigativi " (e perciò esplorativi) perseguiti dall'istante (sulla inammissibilità di una siffatta domanda, da ultimo TAR Lombardia, Milano, sez. I, 14 novembre 2019, n. 2403; Id., id., 27 agosto 2018, nn. 2023 e 2024).

1.3. In punto di interesse, nella richiamata istanza di accesso agli atti la società ricorrente rappresenta che “ con la vicinitas, come noto, è riconosciuta la sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale per il soggetto giuridico confinante all'accesso ad atti come titoli edilizi, che di per sé rappresentano atti pubblici ”.

1.3.1. Per converso, evidenzia il Collegio che la mera indicazione di essere un proprietario viciniore, senza alcuna indicazione della concreta utilità, diretta od indiretta, che l'accesso ad eventuali titoli edilizi rilasciati alla controinteressata può comportare nella sua sfera giuridica, è di per sé una circostanza " neutra " rispetto all'interesse all'accesso ai titoli stessi.

Deve evidenziarsi, infatti, che, stante la differenza e l'autonomia tra la legittimazione e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione, è indispensabile la sussistenza di entrambi i presupposti non essendo sufficiente da solo il criterio della vicinitas come prova della sussistenza né dell'interesse al ricorso avverso l'eventuale titolo rilasciato né, a monte, dell'interesse all'accesso agli atti, dovendo esservi uno specifico pregiudizio derivante dall'atto impugnato (in termini: Cons. Stato, Ad. Plen., n. 22 del 2021).

Peraltro, tale interpretazione, vista la distinzione tra legittimazione e interesse in tema di vicinitas ribadita dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 09/12/2021, n. 22, è l'unica che consente di rispettare il chiaro dettato dell'art.22 della L. n. 241 del 1990, in caso contrario non differenziandosi l'accesso procedimentale dall'accesso civico.

1.3.2. Ciò vale soprattutto in fattispecie quali quelle in esame in cui, da un lato, parte ricorrente si duole dell’esistenza di atti abilitativi oramai consolidati e, dall’altro, non deduce l’esistenza, all’attualità, di ulteriori avanzamenti di lavori non assistiti da titoli abilitativi.

La giurisprudenza ha evidenziato che in simili casi il diniego all’ostensione può essere legittimamente opposto ogni qualvolta l'istanza risulti generica, non solo sotto il profilo dei documenti richiesti ma anche sotto quello del labile interesse all'ostensione; l'accesso agli atti, infatti, non può prescindere dalla pertinenza del contenuto degli atti rispetto alla condizione della richiedente, assumendo altrimenti l'istanza un sostanziale carattere di natura meramente esplorativa, inammissibile ex art. 24, comma 3, L. n. 241 del 1990 (Cons. Stato, Sez. III, 05/02/2024, n. 1139; T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, Sent., 12/05/2025, n. 816);T.A.R. Sicilia Catania, Sez. IV, Sent., 18/04/2025, n. 1274; T.A.R. Toscana Firenze, Sez. I, Sent., 04/03/2025, n. 337).

1.3.3 Infatti, se è vero che in materia di accesso agli atti amministrativi, deve essere accolta l'istanza avanzata dal proprietario di un'area di un fabbricato confinante con l'immobile nel quale si assume essere stato realizzato un abuso edilizio finalizzata al rilascio di copia dei documenti relativi all'immobile limitrofo (non potendo essere messa in discussione la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale, a conoscere gli atti e i documenti del procedimento "abilitativo" delle attività edilizie del confinante, al fine di verificare la legittimità del titolo e la conformità delle opere allo stesso), nel caso di specie la società ricorrente nell'istanza presentata non ha fatto riferimento né alla realizzazione di nuovi interventi edilizi in relazione ai quali vantare interesse all'impugnazione degli eventuali titoli rilasciati, né alla pendenza di vertenze giudiziarie con il proprietario del fabbricato confinante, precludendo all’amministrazione di apprezzare, al momento della presentazione dell'istanza, la sussistenza di concrete esigenze difensive, giusto il disposto dell'art. 24 della L. n. 241 del 1990 (cfr. T.A.R. Lazio Latina, Sez. II, Sent., 12/10/2024, n. 629).

1.3.4. Va rammentato, altresì che ai sensi dell'art. 25, comma 2, della L. 7 agosto 1990, n. 241, "la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata" ed essa deve trovare fondamento in "… un interesse diretto concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso ".

La necessità di un interesse personale all'accesso strumentalmente connesso ad una situazione giuridica soggettiva finale trova speculare conferma nella previsione di cui all'art. 24, comma 3, della medesima L. n. 241 del 1990, che, espressamente, dispone che: " Non sono ammissibili istanze di accesso finalizzate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni.".

In tema di accesso agli atti cd. Difensivo, ex art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 questa Sezione ha affermato, di recente, che le finalità dell'accesso devono essere dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell'istanza, onde permettere all'Amministrazione detentrice della documentazione il vaglio dell'indicato "nesso di strumentalità necessaria", mentre non è sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando (v. Cons. Stato, Ad. plen., 25 settembre 2020 n. 19).

In particolare, l'indispensabilità della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica 'finale', nel senso che l'ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico “ex ante”, come il tramite per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti, principali e secondari, integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica 'finale' controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio (in questi termini Cons. Stato, Ad. plen., n. 19/2020 cit.).

In altri termini è stata predicata la necessità di una prospettazione delle ragioni che rendono la documentazione oggetto dell'accesso necessaria a salvaguardare la posizione giuridica da tutelare (cfr. T.A.R. Emilia-OMgna Parma, Sez. I, Sent., 11/10/2024, n. 265) (TAR GN, I, nn. 917 e 916 del 2024).

Ancora, condivisibile giurisprudenza amministrativa ha affermato al riguardo che: " In materia di accesso difensivo ai sensi dell'art. 24, comma 7, della L. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare” (cfr. T.A.R. Toscana Firenze, Sez. III, Sent., 23/12/2024, n. 1579).

In tale contesto, pertanto, non vale a supportare l’interesse all’accesso documentale la generica affermazione riportata nell’istanza d’accesso in cui ci si riferisce all’esigenza di “ poter intraprendere, con piena cognizione di causa qualsivoglia azione giudiziaria nelle competenti sedi (civili, penali e/o amministrative) ”; ciò sia in ragione della già rilevata assenza di riferimenti ad attività edificatorie “ in essere ”, sia alla pacifica inoppugnabilità dei titoli edificatori -già in possesso del ricorrente- e alla quale le pratiche edilizie oggetto della richiesta di ostensione si riferiscono; peraltro, in merito a tale ultima circostanza questo Tribunale ha già avuto modo di ribadire che " una volta consolidatosi il titolo edilizio, non è più possibile rimetterne in discussione la legittimità che lo assiste” (T.A.R. GN Cagliari, Sez. I, Sent., 06/03/2025, n. 211).

1.3.5. In definitiva, nell'istanza nessun'altro particolare è indicato oltre alla circostanza di essere proprietario di un terreno limitrofo e, pertanto, deve ritenersi legittimo il contegno dell’amministrazione che ha denegato l'accesso (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. II, 25/03/2024, n. 1902; T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. II, 16/10/2023, n. 1259).

1.3.6. In ultimo, osserva il Collegio come il giudizio all’odierno esame si inserisca all’interno di un ampio contenzioso coltivato dall’attuale società ricorrente OM EN & IN srl, da un lato e dal sig. AR IN, dall’altro, costellato da gravami impugnatori rivolti avverso atti da tempo consolidatisi, azioni avverso il silenzio volte a compulsare poteri di autotutela per i quali non sussiste, come noto, alcun obbligo d’avvio procedimentale in capo all’amministrazione, nonché ricorsi per l’ostensione di documentazione amministrativa -in parte già in possesso dell’istante e in assenza del prescritto presupposto dell’interesse- rivolti nei confronti della medesima iniziativa edificatoria.

Orbene, questo Tribunale ha già evidenziato (cfr. Tar GN, sez. 1^, decreto presidenziale n° 55 del 14.3.2025) la documentale emersione della sussistenza di “ un collegamento tra la srl e il suddetto AR il quale ultimo, a sua volta e in via individuale, sta impegnando l’attività del Tribunale con una moltitudine di ricorsi, tuttora pendenti, concernenti sempre la medesima materia e proposti avverso la stessa amministrazione comunale ” (vengono citati i nn. rg 523 del 2023, 918 del 2024, 122 del 2025).

Osserva il Collegio come il complessivo quadro dei contenziosi proposti evidenzi un anomalo proliferare di iniziative giudiziarie che, partendo dalla titolarità (o dalla mera disponibilità) di immobili insistenti nel Comune di Calasetta, di volta in volta si traduce in una sistematica e strumentale duplicazione di gravami -spesso contraddistinti da manifesti profili di inammissibilità o palese infondatezza- volti a sollecitare un eccentrico controllo generalizzato circa la regolarità edilizia dei manufatti presenti nelle aree circostanti le proprietà della ricorrente.

La condotta in parola, tuttavia, si traduce innegabilmente in uno sviamento del sistema giurisdizionale dai suoi fini istituzionali atteso che tale approccio, denotante l’intento di parcellizzare in maniera strumentale le iniziative contenziose, è idoneo a cagionare un ingiustificato aumento del contenzioso, rivelandosi di ostacolo alla ragionevole durata dei processi pendenti e al corretto impiego delle risorse necessarie per il buon andamento della giurisdizione (Cass. n. 10327 del 30/04/2018; Cass. n. 29812 del 18/11/2019; Cass. civ., Sez. I, Ord., 02/09/2024, n. 23488).

1.3.7. Le superiori considerazioni rendono evidente la sussistenza dei presupposti per applicare l'articolo 26 comma 1° seconda parte a mente del quale “ il giudice, anche d'ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata, comunque non superiore al doppio delle spese liquidate, in presenza di motivi manifestamente infondati", posto che nel comportamento della ricorrente si ravvisa certamente la colpa grave, sussistente nell'ipotesi di violazione di quel grado minimo di diligenza che consente di avvertire, secondo il parametro proprio degli illeciti soggetti a sanzione pubblicistica, ossia quello dell'assenza di ogni ragionevole dubbio, l'infondatezza o l'inammissibilità della propria domanda (Cons. Stato, sez. V Sez., sentenza n. 8487 del 2023 e Cass. S.U. n. 9912 del 20.04.2018).

2. Conclusivamente e per le suesposte considerazioni il ricorso si rivela infondato e meritevole di reiezione.

3. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della GN, definitivamente pronunciando sul ricorso siccome proposto lo respinge siccome infondato.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore dell’amministrazione resistente delle spese del giudizio che liquida in Euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge, ove dovuti, nonché ad Euro 2.000,00 (duemila/00) ai sensi dell'art. 26, comma 1° cpa e 96 comma 3° c.p.c.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario

Roberto Montixi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Montixi	Marco Buricelli

IL SEGRETARIO