Pubblicato il 27/12/2022

N. 02061/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00135/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 135 del 2020, proposto da
Universal Service S.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Bice Annalisa Pasqualone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fragagnano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Pedone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Comune di Fragagnano al risarcimento dei danni subiti dalla Universal Service s.r.l. derivanti dall’illegittima adozione dell’Ordinanza Sindacale n. 11/2018 del 4.5.2018, giusta sentenza del TAR Lecce n. 1534/2018, confermata dal Consiglio di Stato con Sentenza n. 6623/2019 del 03.10.2019.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Fragagnano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2022 il dott. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti i difensori avv. M. Conte, in sostituzione dell'avv. B. A. Pasqualone, per la parte ricorrente, avv. L. Pedone per il Comune di Fragagnano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente ha proposto l’odierno giudizio al fine di ottenere la condanna del Comune di Fragagnano al risarcimento dei danni da essa subiti a cagione dell’illegittima adozione dell’ordinanza sindacale n. 11/2018 del 4.5.2018, giusta sentenza del TAR Lecce n. 1534/2018, confermata dal Consiglio di Stato con Sentenza n. 6623/2019 del 03.10.2019.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Fragagnano ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 20.12.2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Il ricorso è parzialmente fondato, nei termini di seguito esposti.

2.1. Premette anzitutto il Collegio che, per pacifica giurisprudenza amministrativa: “ L'art. 2043 c.c. richiede, ai fini del risarcimento, l'ingiustizia del danno. Con riferimento specifico alle ipotesi di risarcimento conseguente all'illegittimità di un provvedimento amministrativo, l'ingiustizia del danno deve essere valutata con riferimento alla lesione del bene della vita posto a fondamento della domanda di risarcimento e riconducibile all'adozione dell'atto illegittimo. In altri termini, in materia di responsabilità da provvedimento illegittimo, la responsabilità civile della P.A. non consegue automaticamente all'annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all'accertamento della sua illegittimità), in sede giurisdizionale (o di ricorso straordinario o di autotutela). Non basta il solo annullamento dell'atto lesivo o la declaratoria della sua invalidità, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all'assunzione o all'esecuzione della determinazione contra ius lesivo del bene della vita spettante all'attore ” (TAR Lazio, II, 6.6.2022, n. 7309, nonché la giurisprudenza ivi citata).

2.2. Tanto premesso, e venendo alla fattispecie in esame, emerge dalla documentazione in atti che:

- il Comune di Fragagnano, all’esito di procedura di evidenza pubblica, ha affidato all’odierna ricorrente lo svolgimento del servizio di igiene urbana all’interno del Comune;

- la durata contrattualmente prevista per lo svolgimento del servizio è stata fissata in anni 10, con decorrenza dall’8.5.2013;

- con ordinanza sindacale n. 35/2013 l’Amministrazione resistente ha ordinato alla ricorrente: “ di non sospendere e di proseguire il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti e tutti gli altri servizi previsti dal contratto vigente, sino a quando non si saranno concluse le procedure di gara con affidamento del servizio di igiene urbana da parte dell’ARO TA/5 ”;

- con successiva Determinazione n. 367/2017, il Comune di Fragagnano ha avviato la procedura di evidenza pubblica per l’affidamento del “ Servizio di raccolta differenziata e trasporto RSU ed assimilati e servizi di igiene urbana per mesi 24 ”;

- alla procedura in esame ha partecipato sia l’odierna ricorrente che la Impregico s.r.l;

- con determinazione n. 172/18, l’Amministrazione ha aggiudicato l’appalto in esame in favore della Impregico s.r.l;

- con ordinanza n. 11/18 l’Amministrazione resistente: “ ... in considerazione dell’importanza ed essenzialità del servizio di cui trattasi, l’assoluta necessità ed urgenza di adottare ogni utile iniziativa finalizzata ad evitare sospensioni del servizio pubblico di che trattasi ”, ha ordinato alla ricorrente: “ l’interruzione del servizio di raccolta e trasporto rifiuti e di tutti gli altri servizi previsti dal contratto vigente alla data odierna… ”, disponendo, altresì, “ di non rimuovere i cassonetti di

raccolta di rifiuti solidi urbani di proprietà della Universal Service fino a nuova disposizione ”;

- l’ordinanza n. 11/2018 è stata impugnata dalla ricorrente innanzi a questo TAR (ric. n. 483/18 R.G.);

- con distinto ricorso n. 484/2018 R.G. la ricorrente ha altresì impugnato la D.D. 172/2018, di aggiudicazione della c.d. “gara ponte” in favore della Impregico s.r.l.

- riuniti i due giudizi, questo TAR, con sentenza n. 1534/2018, ha accolto il ricorso n. 483/2018 R.G, annullando l’ordinanza n. 11/2018; a parziale accoglimento del ricorso n. 484/2018 R.G, questo TAR ha altresì annullato la D.D. n. 172/2018, di aggiudicazione definitiva della gara

in favore di Impregico s.r.l, nella parte in cui l’Amministrazione ha disposto l’immissione

in via d’urgenza, nel servizio di raccolta rifiuti, in favore della Impregico S.r.l.

3. Tale essendo l’excursus procedimental-processuale rilevante nel caso di specie, è anzitutto evidente l’illegittimità dell’azione amministrativa, essendo la stessa acclarata da questo TAR con la citata sentenza n. 1534/18, passata in giudicato.

In particolare, nel censurare la DD n. 172/18, nella parte in cui l’Amministrazione ha disposto l’immissione in via d’urgenza, nel servizio di raccolta rifiuti, in favore della Impregico S.r.l, questo TAR ha chiarito che: “ L’attivazione in via anticipata degli effetti del contratto, integrando una deviazione rispetto al sopra descritto percorso procedurale paradigmatico e ordinario, presuppone dei requisiti rigorosi e tassativi. In particolare, è necessario che si sia in presenza, come precisato all’art. 32 comma 8 cit., di pericolo per l’igiene e l’incolumità pubblica, e che tale pericolo sia derivante da fattori non prevedibili. Nel caso di specie, né l’uno né l’altro dei due requisiti descritti all’art. 32 comma 8 D. Lgs. 50/2016 erano sussistenti nel caso di specie. Non sussisteva, contrariamente a quanto dedotto nel provvedimento, il pericolo per l’igiene pubblica scaturente da

un’eventuale cesura temporale nel servizio di raccolta dovuta ai tempi necessari a stipulare con la nuova aggiudicataria. La Universal Service S.n.c. era infatti destinataria dell’Ordinanza n. 35/2013, che le imponeva di proseguire nell’erogazione del servizio fino al completamento della procedura selettiva volta all’individuazione del nuovo soggetto affidatario. All’epoca della Determinazione n. 172/2018, dunque, sussisteva un soggetto affidatario (Universal Service) che avrebbe garantito l’igiene urbana per tutto il tempo necessario a consentire l’attivazione del servizio di raccolta rifiuti secondo il fisiologico schema procedimentale di cui all’art. 32 commi 7 e 8 D. Lgs. 50/2016, come sopra individuato. Non si prospettavano pertanto situazioni urgenti che imponevano l’eccezionale attivazione preventiva del servizio. ... Di quanto sopra, del resto, si trae conferma dalla condotta della stessa p.a., la quale ha ritenuto necessario adottare l’ordinanza contingibile e urgente n. 11/2018 per ordinare alla Universal Service di astenersi dal proseguire l’erogazione del servizio, con ciò evidentemente dando atto che, in assenza di tale provvedimento, la società avrebbe potuto e dovuto continuare nell’attività. Non sussisteva dunque alcuna situazione di urgenza atta a ingenerare un pericolo per la pubblica igiene, incolumità o salute. ... La disposta attivazione in via anticipata del servizio è dunque illegittima stante la carenza dei presupposti di cui all’art. 32 comma 8 ultimo periodo D. Lgs. 50/2016. Per conseguenza, la Determinazione n. 172/2018 deve essere, in parte qua, annullata ”.

4. Ciò detto con riferimento alla DD n. 172/18, e passando ora all’ordinanza n. 11/18, questo TAR, con la citata pronuncia n. 1534/18, nel disporne l’annullamento, ha affermato che: “ Nel caso di specie, nessuna fattispecie di urgenza, tantomeno imprevedibile e non fronteggiabile con mezzi ordinari, si presentava per l’igiene e la salute pubblica del Comune di Fragagnano. A ben vedere, mancavano infatti, con riferimento all’ordinanza n. 11/2018, tutti i requisiti individuati dagli artt. 50 e 54 TUEL per l’adozione di un siffatto ed eccezionale provvedimento. In primis, non vi era alcun pericolo per l’igiene pubblica. In presenza di due soggetti individuati per l’erogazione del servizio, Universal Service S.n.c. con l’ordinanza n. 35/2013 e Impregico S.r.l. con la Determinazione n. 172/2018, non vi era in effetti alcun rischio che la raccolta dei rifiuti non venisse posta in essere ”.

5. Alla luce di tale pronuncia giudiziale, passata in giudicato, non vi è dubbio, pertanto, che l’azione dell’Amministrazione – e in particolare, l’ordine di interruzione del servizio a far data dal 4.5.2018 – deve ritenersi illegittima.

Risulta pertanto senz’altro integrato l’elemento oggettivo (condotta non iure) richiesto ai fini dell’operare della fattispecie risarcitoria.

6. Venendo ora all’esame dell’elemento soggettivo, premette il Collegio che, per pacifica giurisprudenza amministrativa: “ Per la configurabilità della colpa dell'Amministrazione occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca e cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa giudicata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere sia stato esercitato in palese spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità. E, infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità dell'Amministrazione potrà essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa ha disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri del buon andamento e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile ” (C.d.S, IV, 18.10.2019, n. 7082).

7. Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, l’Amministrazione, nel disporre esecuzione anticipata degli effetti del contratto in assenza dei relativi elementi costitutivi, ha violato la previsione dell’art. 32 co. 8 d. lgs. n. 50/16, la quale è quanto mai chiara e precisa nel delineare le ipotesi di relativa applicazione.

Alla stessa stregua, l’Amministrazione ha emesso l’ordinanza contingibile e urgente n. 11/18, in assenza dei presupposti di straordinarietà e di urgenza.

8. È pertanto evidente, sotto questo profilo, la colpa di apparato dell’Amministrazione, avendo quest’ultima disposto immediata interruzione del servizio sinora svolto dalla ricorrente, in spregio delle chiare previsioni normative (art. 32 d. lgs. n. 50/16) che disciplinano la sequenza procedimentale da osservarsi in sede di aggiudicazione e successiva stipula del contratto; previsioni che, se rettamente applicate, avrebbero dovuto condurre l’Amministrazione ha lasciare gestire il servizio alla ricorrente sino alla data di stipula del contratto con Impregico s.r.l.

9. Ciò detto quanto all’elemento psicologico, e venendo ora all’esame del nesso causale, lo stesso – con riferimento al danno da mancato svolgimento del servizio – è di tutta evidenza, atteso che l’illegittima e anticipata interruzione dello stesso ha impedito alla ricorrente la continuazione dal 4.5.2018 (data di emanazione dell’illegittima ordinanza sindacale n. 11/18) sino alla stipula del contratto con la Impregico s.r.l, avvenuta in data 7.9.2018.

10. Accertata la sussistenza di tutti gli elementi richiesti ex art. 2043 c.c. al fine del sorgere della fattispecie risarcitoria, e venendo ora al quantum del risarcimento, reputa il Collegio che il danno da anticipata interruzione del servizio può essere equitativamente (art. 1226 c.c.) quantificato nella misura di € 12.833,07, pari al 10% del canone mensile (riconducibile all’utile di gestione del servizio), moltiplicato per i mesi di mancata esecuzione del servizio medesimo (4.5.2018/7.9.2018).

Trattandosi di debito di valore, tale importo va maggiorato di rivalutazione monetaria e interessi legali sulla somma via via rivalutata (Cass. civ, SS.UU. n. 1712/1995), dal dì dell’illecito (4.5.2018) sino al soddisfo.

11. Va invece rigettata l’ulteriore richiesta risarcitoria di parte ricorrente, per l’utilizzo, da parte della nuova aggiudicataria Impregico s.r.l, dei cassonetti di proprietà della prima. Ciò in quanto tale situazione non configura un danno per la ricorrente, posto che, da un lato, se avesse continuato a gestire il servizio sino al 7.9.2018 (data di legittimo subentro di Impregico s.r.l.), essa li avrebbe utilizzati per il corretto espletamento dello stesso, non ricavandone, dunque, un utile aggiuntivo.

In secondo luogo, essa non ha dimostrato di aver dovuto acquistare ulteriori cassonetti per proprie esigenze di servizio (es. per la partecipazione ad altre gare aventi lo stesso oggetto di quella in esame), talché anche sotto tale profilo va escluso un concorrente profilo di danno nei suoi riguardi.

12. Conclusivamente, il ricorso è parzialmente fondato, nei termini sopra esposti.

Ne consegue la condanna del Comune di Fragagnano al pagamento, in favore della ricorrente, a titolo di risarcimento del danno subito da quest’ultima nella vicenda in esame, della somma di € 12.833,07, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali sulla somma via via rivalutata, dal dì dell’illecito (4.5.2018) sino al soddisfo.

13. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Seconda - definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione, e condanna per l’effetto il Comune di Fragagnano al pagamento, in favore della ricorrente, a titolo di risarcimento del danno subito da quest’ultima nella vicenda in esame, della somma di € 12.833,07, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali sulla somma via via rivalutata, dal dì dell’illecito (4.5.2018) sino al soddisfo.

Condanna il Comune di Fragagnano al rimborso delle spese di lite sostenute dalla ricorrente, che si liquidano in € 1.500 per onorario, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2022, con l'intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

Andrea Vitucci, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO