Pubblicato il 08/07/2025

N. 05900/2025REG.PROV.COLL.

N. 04256/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4256 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Senatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NC D'TA, rappresentata e difesa dagli avvocati Adriana Pavesi e Michele Cossa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Stralcio) n. 17842/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di NC D'TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la richiesta di passaggio in decisione dell’appellante;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udito per la parte appellata l’avvocato Michele Cossa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. E’ appellata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza Stralcio, n. 17842/2023 che ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’accertamento della responsabilità aquiliana nonché della illegittimità dell’atto del 4.7.2017 e per la condanna della NC d’TA, in persona del Presidente p.t. e/o legale rappresentante p.t., al risarcimento di tutti i danni, nessuno escluso a qualsiasi titolo subiti, quantificati in euro 20.000,00 ovvero nella maggiore o minore somma che si andrà a determinare in corso di causa.

2. Le pregresse vicende in punto di fatto possono essere così sintetizzate.

In data 28 marzo 2017, prot. 423762/17 del 30.3.2017, -OMISSIS-, già Presidente del Consiglio di Amministrazione della locale BCC di Sassano, chiedeva alla NC d’TA, ai sensi e per gli effetti della legge n. 241/1990, l’accesso ad una serie di atti e documenti di un procedimento sanzionatorio dalla stessa condotto in funzione di organo di vigilanza e definito con provvedimento del 21 aprile 2015 di irrogazione di sanzioni pecuniarie, tra l’altro, a carico del ricorrente, nella sua qualità di direttore generale p.t., pari a euro 22.000 e a carico dello stesso -OMISSIS-, nella veste di Presidente p.t., pari a euro 28.000, in quanto ritenuti responsabili della violazione di cui all’art. 53 comma 1, lett. b) e d), del D. L.vo n. 385/1993.

L’istanza di accesso faceva riferimento a due decreti di citazione nell’ambito di procedimenti penali del 2015 e 2016 e aveva ad oggetto, tra l’altro, anche le controdeduzioni presentate dal ricorrente (e da altre figure di vertice) nell’ambito del suddetto procedimento di vigilanza e per tale specifico atto era motivata dalla tutela di propri interessi in quanto tali controdeduzioni avrebbero contenuto diffamazioni e falsità nei confronti del Presidente -OMISSIS-.

La NC d’TA, con nota del 26.4.2017, prot. n. 0543341/17, inoltrava l’istanza di accesso a -OMISSIS-, nella qualità di controinteressato procedimentale, il quale si opponeva con atto del 5.5.2017 contenente articolata motivazione al riguardo.

Con nota del 4.7.2017 la NC d’TA, dopo aver negato l’accesso ad una serie di atti e documenti, rappresentava allo stesso -OMISSIS-che “ in esito al bilanciamento degli interessi rappresentati ” riteneva che per le controdeduzioni non vi fossero ragioni sufficienti per non consentire l’accesso all’istante -OMISSIS-. Precisava tuttavia che allo stesso è stato rammentato che la documentazione in questione non potrà essere divulgata a terzi.

In data 31.7.2017, l’odierno ricorrente inoltrava alla NC d’TA una richiesta finalizzata a conoscere l’elencazione, analitica e puntuale, degli atti consegnati al richiedente -OMISSIS- alla quale la NC d’TA rispondeva con nota dell’8.8.2017, che l’accesso era stato consentito esclusivamente alle controdeduzioni presentate nell’ambito del procedimento sanzionatorio avviato a seguito degli accertamenti ispettivi condotti presso la ex BCC di Sassano dal 19.1. al 2.4.2015.

In data 11 luglio 2017 l’odierno appellante, in ragione dei motivi di accesso formulati da parte del sig. -OMISSIS-, presentava nei confronti dello stesso una denuncia/querela alla Procura della Repubblica per diffamazione.

2.1. In seguito alle richiamate vicende l’odierno appellante, ritenendo illegittima e lesiva l’ostensione del documento concessa dalla NC d’TA, ha adito il Tar per il Lazio con richiesta di condanna della NC d’TA al risarcimento del danno morale dallo stesso patito in cagione della condotta in tesi illecita della stessa.

2.2. Ad esito del giudizio, il Tar ha respinto il ricorso ritenendo che “ Nel caso di specie, non solo i documenti ostentati risultano privi di qualsivoglia informazione di carattere personale o rilevante ai sensi dell’art. 24 commi 1, 4, 6, l. 241/90; per di più, alcun danno risulta essere stato provato. ”.

3. Non condividendo la motivazione assunta a corredo della decisione di rigetto il ricorrente ha proposto il presente appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

I. “ Error in iudicando ed in procedendo. Erronea e falsa applicazione degli artt. 22, 23 e 24, commi 1, 2 e 7, della Legge n. 241/1990, in relazione al provvedimento di attuazione adottato dal Governatore della NC d’TA, in data 16.5.1994, e, segnatamente, all’art. 2, comma 1, lett. a), nonchè dell’art. 7 del D. L.vo n. 385/1993 (c.d. TUB), in relazione alle Direttive Europee 77/780/CEE n. 89/640/CEE. e n. 2006/48CEE ”;

II. “ Error in iudicando ed in procedendo. Erronea e falsa applicazione degli artt. 327 bis, 329, 331, 333 e 391 decies c.p.p. ”;

III. “ Error in iudicando ed in procedendo. Erronea e falsa applicazione degli artt. 2023, 2056 e 1226 c.c. in relazione all’art. 2043 ”.

3.1. Nel giudizio d’appello si è costituita la NC d’TA insistendo nella conferma della decisione di primo grado e con successiva memoria, depositata in data 12 maggio 2025, ha svolto articolate difese a conferma della correttezza dei provvedimenti adottati.

3.2. In data 2 maggio 2025 l’appellante ha depositato una perizia di parte redatta il 30.4.2025 e di seguito ha presentato una memoria difensiva alla quale la NC d’TA ha replicato.

3.2. All’odierna udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare va rilevato che parte ricorrente ha proposto in via autonoma un’azione di condanna, al risarcimento del danno, senza notificare il ricorso (oltre che alla NC d’TA quale parte danneggiante) anche al terzo beneficiario dell’atto in tesi illegittimo benché considerato per legge un litisconsorte necessario (v. art. 41, comma 1, secondo periodo, c.p.a.). Non di meno si può prescindere dal rilevare d’ufficio tale omissione, sulla quale non vi è stato contraddittorio tra le parti, essendo il ricorso e la sottostante azione infondati nel merito ai sensi dell’art. 49, comma 2, c.p.a. (richiamato dall’art. 41).

1.1. Sempre in via preliminare va dato atto della costituzione nel giudizio di appello della NC d’TA, non costituita in primo grado, e della produzione da parte della stessa di due documenti di cui si chiede l’acquisizione ai sensi dell’art. 104, comma, 2 c.p.a., motivata dal fatto che l’amministrazione non era presente in primo grado e che si tratterebbero di documenti ritenuti essenziali per fornire un quadro completo sulla condotta della NC d’TA. Si tratta di due note inviate, in data 26.4.2017 e 4.7.2017, all’istante -OMISSIS-, non prodotte in prime cure dalla parte ricorrente.

1.2. Vi è inoltre nuova documentazione depositata in data 12 maggio 2025 dall’appellante, consistente in una relazione peritale di parte firmata il 30.4.2025, finalizzata a dimostrare di aver subito un danno esistenziale dovuto a condotte vessatorie e di demansionamento esercitate dai suoi datori di lavoro e che risulta qualificata dal depositante quale mera allegazione difensiva.

1.3. A tale riguardo osserva il Collegio come in relazione all’istanza ex art. 104, comma 2, c.p.a. formulata dall’amministrazione, la giurisprudenza della Sezione abbia evidenziato che, ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., è preclusa la produzione in appello di « nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non avere potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile ». Secondo la Sezione – “ in disparte la considerazione che l’art.104 c.p.a. sembra riferirsi al ricorrente che, soccombente in primo grado, propone appello, il quale non può ampliare il thema decidendum del giudizio dallo stesso instaurato, piuttosto che all’amministrazione appellante, la quale potrebbe non essere costituita in primo grado, se non nel caso in cui quest’ultima abbia già proposto in primo grado un’eccezione non rilevabile d’ufficio senza produrre un adeguato corredo probatorio ” – risulta condivisibile l’orientamento giurisprudenziale ampiamente prevalente, secondo cui la citata norma detta criteri alternativi e non cumulativi, destinati a essere analizzati separatamente, nel riferirsi all’ammissibilità di “ nuovi documenti ” (cfr., ex multis , Con. di Stato, VI, 11 dicembre 2024 n. 9999, id. VI 2 gennaio 2024, n. 64; Sez. VI, 9 giugno 2023, n. 5670). Ne consegue che la produzione di nuovi documenti nel processo amministrativo è ammissibile in due ipotesi alternative: i) la loro indispensabilità ai fini della decisione della causa; ii) la impossibilità di produzione nel giudizio di primo grado per causa non imputabile. D’altra parte, “ovvero” è una forma rinforzata della congiunzione disgiuntiva semplice “o”, con lo stesso valore di “oppure”, sicché anche da un punto lessicale, nessun dubbio può sorgere sulla corretta esegesi della norma (Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 febbraio 2024, n. 1321). In sostanza, diversamente da quanto previsto dal codice di procedura civile, il codice del processo amministrativo permette l’ingresso nel grado di appello anche di documenti che non siano nuovi in senso stretto, in quanto materialmente sopravvenuti, e anche al di là del caso in cui la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile, purché si tratti di documenti indispensabili ai fini della decisione della causa (Con. Stato, Sez. VI, n. 9999/2024).

1.4. Fatte queste premesse l’ammissione delle note prodotte da NC d’TA nel presente grado di giudizio, rispetto alla quale la parte appellante nulla ha opposto, e che consente con precisione l’individuazione della condotta della NC d’TA, risulta, a giudizio del Collegio, indispensabile per assicurare completezza ad un quadro istruttorio soltanto parziale e consente di assumere una decisione corretta in relazione alle vicende sostanziali e processuali relative alle pretese risarcitorie.

1.5. Altrettanto non può dirsi riguardo alla perizia depositata dall’appellante, alla cui ammissione la difesa dell’amministrazione si è espressamente opposta nella memoria di replica. Invero, si tratta di un documento – e non di una semplice allegazione difensiva - che ben poteva essere prodotto dal ricorrente nel giudizio di primo grado nel rispetto dei termini previsti per il deposito di documenti dal codice del processo amministrativo e che, per quanto si dirà nel prosieguo, non presenta i caratteri della indispensabilità.

Pertanto, sulla scorta dei propri precedenti il Collegio ritiene tale produzione inammissibile (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 2 sent. 30 aprile 2024 n. 3931).

2. Nel merito, il ricorso in appello è, come già anticipato, infondato.

I motivi di censura, di seguito riportati, si prestano ad un esame congiunto.

Con la prima censura si afferma che il Tar pur avendo correttamente riconosciuto che le controdeduzioni ostese ineriscono ad un procedimento di ispezione e vigilanza avrebbe omesso di considerare che in base alla disciplina speciale vigente ai sensi dell’art. 7 del Testo Unico NCrio tali atti sarebbero coperti dal segreto d’ufficio. Anche il Provvedimento del Governatore della NC d’TA del 16.5.1995 individua, all’art. 2, comma 1, lett. a), le categorie di documenti sottratti all’accesso, ovvero: “...i documenti amministrativi, di contenuto generale o particolare, contenenti informazioni e dati in possesso della NC d’TA in ragione dell’attività di vigilanza informativa, regolamentare, ispettiva e di gestione delle crisi, esercitata nei confronti delle banche, dei gruppi bancari... nonché in ragione di ogni altra attività di vigilanza riguardante l’accesso all’intermediazione bancaria o finanziaria e il suo esercizio, coperti da segreto d’ufficio ai sensi dell’art. 7 del decreto legislativo 1 settembre 1993 n. 385.. .”. All’uopo fa presente che la Sentenza della Corte costituzionale n. 460/2000 in relazione all’art. 4 del T.U.F., attinente al segreto d’ufficio sugli atti della Consob – ma valevole anche per la NC d’TA – ha precisato che le esigenze di segretezza possono cedere soltanto nell’unica ipotesi in cui si chieda l’ostensione di atti confluiti in un procedimento sanzionatorio se la loro conoscenza sia necessaria per finalità di difesa dell’interessato nell’ambito del procedimento stesso o nella successiva fase processuale. Per questi motivi, la NC d’TA non avrebbe potuto procedere alla ostensione delle controdeduzioni per finalità diversa.

Al secondo motivo l’appellante lamenta che il giudice nulla avrebbe dedotto sulla censura con cui aveva eccepito che la NC ha l’obbligo di garantire il segreto di tutti gli atti confluiti nel procedimento, anche quelli di provenienza privata, e che in questo caso – avendo il dott. -OMISSIS-prospettato la configurazione di un reato, i funzionari procedenti nella loro funzione di pubblici ufficiali avrebbe avuto l’obbligo di rimettere la memoria alla Procura della Repubblica e non di consegnarla al richiedente affinché ne facesse uso.

Infine, con il terzo motivo, deduce che il Tar erroneamente avrebbe ritenuto che non fosse stata raggiunta, nemmeno per presunzioni, la prova del danno subito. Afferma di aver chiesto il risarcimento del danno non patrimoniale e morale che non seguono lo stesso iter logico dei danni patrimoniali. Questi danni sarebbero in re ipsa e andrebbero liquidati secondo la regola dell’equità ex art. 1226 cc. Insiste di aver subito un danno intimo e transeunte come anche uno stress psico-fisico derivante dalla fortissima tensione che gli ha provocato la NC d’TA per aver svelato argomenti difensivi che dovevano rimanere nella sfera segreta dell’appellante e dei soggetti destinatari, unici abilitati a custodirli. Questi danni morali, avendo fornito tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano, andavano liquidati in modo equitativo dal Tar oppure dallo stesso quantificati attraverso l’assunzione di una perizia tecnica, di natura medico legale, esperibile d’ufficio. Evidenzia infine tutte le ripercussioni negative che la vicenda, a causa del procedimento penale per denunciata offesa alla reputazione, ha avuto in danno del dott. -OMISSIS-ai fini del procedimento di conferimento dell’onorificenza di Cavalliere dell’Ordine “al merito della Repubblica TAna”.

2.1 I rilievi non hanno pregio.

L’art. 24 della legge n. 241/1990 (intitolato “ Esclusione dal diritto di accesso ”), al comma 1, lettera a), prevede l’esclusione del diritto di accesso per i documenti coperti da segreto di Stato, ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni, ai sensi del comma 2 dello stesso articolo. Il comma 2 prevede poi che le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1 e il comma 5 stabilisce che i documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 “ sono considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale connessione ”.

Come ha ricordato la parte appellante, la NC d’TA ha individuato le categorie di documenti amministrativi formati dalla NC o comunque rientranti nella sua disponibilità con il provvedimento del Governatore del 16 maggio 1994 (“ Regolamento per l’esclusione dell’esercizio dei diritto di accesso ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 24, comma 4 ”) sottraendo all’accesso, tra l’altro, i documenti amministrativi, di contenuto generale o particolare, contenenti notizie, informazioni e dati in possesso della NC d’TA in ragione dell’attività di vigilanza informativa, regolamentare, ispettiva.

Tale norma regolamentare è in linea con l’art. 7 del D.Lvo n. 385/1993 (c.d. Testo Unico NCrio) il quale stabilisce ” Tutte le notizie, le informazioni e i dati in possesso della NC d'TA in ragione della sua attività di vigilanza sono coperti da segreto d'ufficio anche nei confronti delle pubbliche amministrazioni, a eccezione del Ministro dell'economia e delle finanze, Presidente del CICR. Il segreto non può essere opposto all'autorità giudiziaria quando le informazioni richieste siano necessarie per le indagini, o i procedimenti relativi a violazioni sanzionate penalmente ”.

Anche la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 460 del 2000, pure citata dal ricorrente ed il cui ragionamento può considerarsi valevole anche per la regolamentazione della NC d’TA, nel ritenere infondata la questione di legittimità costituzionale, ha peraltro ritenuto, sulla base di una interpretazione sistematica della norma, che la sfera di applicazione dell'art. 4, comma 10, del d. lgs. n. 58 del 1998 dettato per la Consob, quale che ne sia l'effettiva estensione, con certezza non comprende gli atti, le notizie e i dati in possesso della Commissione in relazione alla sua attività di vigilanza, posti a fondamento di un procedimento disciplinare, sicché questi nei confronti dell'interessato non sono affatto segreti e sono invece pienamente accessibili non solo nel giudizio di opposizione alla sanzione disciplinare ma anche nello speciale procedimento di accesso regolato dall'art. 25 della legge n. 241 del 1990, strumento esperibile anche dall'incolpato nei procedimenti disciplinari, per orientare preventivamente l'azione amministrativa onde impedirne eventuali deviazioni. La Corte ha, poi, aggiunto che le esigenze di segretezza, che costituiscono la “ratio” dell’art. 4 del T.U.F., sono recessive rispetto al diritto di accesso “defensionale”, nell’ipotesi in cui si chieda l’ostensione di atti confluiti in un procedimento sanzionatorio o a carattere contenzioso e la loro conoscenza sia necessaria per la difesa dell’interessato nell’ambito del procedimento stesso. La Corte ha, in proposito, chiarito che “ ogni residuo dubbio è … destinato a dissolversi se agli argomenti interpretativi … desunti dalla legislazione ordinaria si aggiungono quelli derivanti dai principi costituzionali ”.

Fatte queste premesse di natura generale, il Collegio rileva che l’istanza di accesso del 28.3.2017, che in realtà aveva un contenuto molto più ampio e riguardava diversi atti detenuti dalla NC d’TA e che hanno costituito oggetto di motivato diniego, è stata accolta esclusivamente con riguardo alle controdeduzioni formulate dal ricorrente nell’ambito del procedimento sanzionatorio condotto dinanzi all’organo di vigilanza in cui era coinvolto – per le stesse vicende - anche il richiedente l’accesso ed era motivata da finalità di tutela dei suoi interessi giuridici a fronte di affermazioni del direttore generale -OMISSIS-ritenute dal richiedente l’accesso non corrette e diffamatorie.

Questa circostanza, ossia la necessità difensiva, come ha evidenziato la difesa della NC d’TA, non risulta essere contestata dall’appellante, né poteva essere sindacata dalla stessa NC nei suoi aspetti più sostanziali. Invero, nel ricorso in appello è stato dedotto solamente che la finalità non sarebbe quella evidenziata dalla Corte Costituzionale relativa alla difesa nel procedimento sanzionatorio che, in effetti, risulta essere concluso da diverso tempo.

Emerge, tuttavia, dalla richiesta di accesso come anche dalle esposizioni del ricorrente che le vicende che hanno costituito oggetto del procedimento sanzionatorio del 2015 hanno dato seguito a due procedimenti penali di cui ai decreti di citazione RG 1882/2015 e RG 224/2016.

Sulla base di queste circostanze e tenuto conto di quanto stabilito dal comma 5 dell’art. 24 della L. 241/1990 (norma di principio) si considerano corrette le motivazioni addotte dalla NC d’TA nelle note indirizzate all’opponente e all’istante nel ritenere prevalente l’interesse difensionale rispetto a quello della segretezza, anche in considerazione del fatto che le dichiarazioni contenute nelle controdeduzioni non contengono dati o informazioni personali o rilevanti ai sensi dell’art. 24 commi 1, 4, 6, l. 241/90, come già osservato dal primo giudice, e perché comunque ritenute non idonee a ledere le finalità pubbliche sottese alle attribuzioni dell’Autorità di vigilanza che il segreto intende tutelare.

Manca quindi nel caso di specie in radice l’illegittimità dell’operato della NC d’TA, quale primo presupposto necessario ai fini della dedotta ingiustizia del danno, la cui attività appariva dovuta; difetta inoltre, per le ragioni già bene evidenziate nella sentenza di primo grado, anche la prova stessa del danno lamentato, la cui mancanza nell’an mai potrebbe essere supplita dalla richiesta di consulenza tecnica d’ufficio che avrebbe carattere del tutto esplorativo.

Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante a rimborsare alla NC d’TA le spese di lite della presente fase di giudizio che si liquidano in complessive Euro 4.000 (quattromila/00), più oneri accessori di legge se ed in quanto dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.