Pubblicato il 07/07/2025

N. 05853/2025REG.PROV.COLL.

N. 04368/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.)
sul ricorso numero di registro generale 4368 del 2025, proposto dal
Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

avv. Deborah Lombardi, rappresentata e difesa da se stessa, nonché dall’avv. Maurizio Bufalini e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

per la riforma in parte qua,

previa sospensione dell’efficacia,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Quarta Quater , n. 9769/2025 del 21 maggio 2025, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 3421/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione e difensiva dell’avv. Deborah Lombardi;

Vista l’istanza dell’appellata di passaggio della causa in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025 il Cons. Pietro De Berardinis, udito per il Ministero appellante l’Avvocato dello Stato Giuseppe Greco e viste le conclusioni dell’appellata, come da verbale;

Sentita la parte comparsa ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Considerato:

- che con il ricorso in epigrafe il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, Sez. IV- quater , n. 9769/2025 del 21 maggio 2025 nel capo in cui lo ha condannato alle spese di lite, liquidate in € 1.500,00, oltre accessori di legge se dovuti, chiedendone la sospensione dell’efficacia;

- che in fatto l’odierna appellata, avv. Deborah Lombardi, presentava ricorso in tema di accesso agli atti, accolto dal T.A.R. Lazio, Roma, con la sentenza della Sez. IV- quater n. 22271 del 10 dicembre 2024, confermata da questa Sezione con la sentenza n. 1693/2025 del 26 febbraio 2025;

- che perdurando l’inerzia dell’Amministrazione, la ricorrente agiva per l’ottemperanza del giudicato con ricorso R.G. n. 3421/2025: nelle more del giudizio di ottemperanza il Ministero dava integrale riscontro all’istanza ostensiva della ricorrente;

- che sulla base di tale sopravvenienza, con la sentenza appellata il T.A.R. ha dichiarato la cessazione della materia del contendere, ma, avendo la ricorrente ottenuto l’ostensione dei documenti solo dopo la notifica del ricorso per ottemperanza e in applicazione del criterio della soccombenza virtuale, ha disposto la condanna del Ministero alle spese del giudizio di ottemperanza;

Considerato, inoltre:

- che nel gravame il Ministero insorge contro il capo della sentenza appellata recante la condanna alle spese, deducendo i seguenti motivi:

I) error in iudicando et in procedendo , violazione e falsa applicazione delle norme di diritto in tema di motivazione della sentenza (art. 3 c.p.a. e art. 111, sesto comma, Cost.), atteso che la ricorrente in primo grado avrebbe atteso solo n. 13 giorni [ rectius : 15] dalla pubblicazione della sentenza di questa Sezione n. 1693/2025 per notificare il ricorso in ottemperanza. La pronuncia del T.A.R. di condanna alle spese sarebbe, inoltre, priva di una motivazione adeguata, risolvendosi in un mero dispositivo privo di un’esplicitazione delle ragioni sottese alla condanna alle spese nel giudizio di ottemperanza, peraltro definito con declaratoria di cessata materia del contendere, il tutto in violazione dell’obbligo ex art. 111, sesto comma, Cost., di motivazione dei provvedimenti giurisdizionali;

II) error in iudicando et in procedendo , violazione e falsa applicazione delle norme di diritto in tema di condanna alle spese, in quanto la sentenza appellata non avrebbe tenuto minimamente conto delle circostanze del caso concreto in cui si inseriva la domanda di accesso, che non sarebbe stata rigettata, ma decisa con un differimento per la pendenza della procedura concorsuale riservata di cui al d.m. n. 107/2023 e, soprattutto, avrebbe violato le regole sulla soccombenza;

- che la richiesta di sospensione della sentenza è stata giustificata dal Ministero appellante, sotto il profilo del periculum in mora , con il rischio del danno d’immagine e per l’eventualità che la sentenza possa incoraggiare la proposizione di ulteriori azioni aventi le stesse caratteristiche, così aggravando l’attività della P.A. a detrimento del normale andamento degli Uffici coinvolti;

- che si è costituita in giudizio con memoria di costituzione e difensiva l’avv. Deborah Lombardi, concludendo per la reiezione dell’appello, previa reiezione dell’istanza cautelare;

- che l’appellata ha inoltre depositato istanza di passaggio della causa in decisione sulla base dei soli scritti difensivi;

- che nella camera di consiglio del 1° luglio 2025, fissata per la discussione dell’istanza cautelare, il Collegio, dato avviso alla parte comparsa, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., della possibilità di pronunciare sentenza “semplificata”, previa conversione del rito, ha trattenuto la causa in decisione;

Ritenuta la sussistenza delle condizioni per pronunciare sentenza “semplificata” ai sensi degli artt. 38 e 60 c.p.a., accertata la regolare instaurazione del contraddittorio e la completezza dell’istruttoria e previa conversione del rito;

Ritenuto che i motivi dell’appello – che per ragioni di economia processuale è opportuno trattare in modo congiunto – siano palesemente infondati:

Considerato, infatti:

- che per giurisprudenza consolidata, nel processo amministrativo la regolazione delle spese segue, per principio generale, la soccombenza (cfr. art. 26 c.p.a., che rinvia agli artt. 91 e segg. c.p.c.) ed in tal evenienza non richiede in sentenza un’ampia motivazione, mentre un onere di motivazione più specifica sussiste qualora la regolazione delle spese prescinda da una vittoria in giudizio e risponda ad esigenze differenti. In particolare, in caso di compensazione delle spese l’onere di motivazione è rinforzato, al fine di mantenere inalterato il rapporto di regola ad eccezione esistente tra i principi di condanna del soccombente alle spese e di compensazione delle spese (cfr., ex plurimis , C.d.S., Sez. VII, 23 maggio 2025, n. 4519; id., 18 maggio 2023 n. 4953; Sez. VI, 1° ottobre 2024, n. 7874; id., 16 marzo 2020 n. 1850; Sez. V, 28 febbraio 2023 n. 2093);

- che, più in generale, il giudice gode di un’ampia discrezionalità nel pronunciare sulle spese, con i soli limiti di non potere condannare alle spese la parte risultata vittoriosa in giudizio e di non poter emettere statuizioni abnormi (cfr., ex plurimis , C.d.S., Sez. V, 2 aprile 2025, n. 2836; id., 12 giugno 2024, n. 5265; id., 8 gennaio 2024, n. 274; Sez. VII, 25 novembre 2024, n. 9425; Sez. IV, 12 luglio 2024, n. 6262; id., 10 luglio 2020, n. 4434; Sez. II, 9 maggio 2024, n. 4201; Sez. III, 31 gennaio 2024, n. 950; Sez. VI, 20 gennaio 2022, n. 362);

- che è altrettanto consolidato l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui la declaratoria di cessazione della materia del contendere “ opera quando si determini una successiva attività amministrativa integralmente satisfattiva dell’interesse azionato ”, essendo “ decisivo che la situazione sopravvenuta soddisfi in modo pieno ed irretrattabile il diritto o l’interesse legittimo esercitato, così da non residuare alcuna utilità alla pronuncia di merito ”, con la conseguenza che “ il Giudice deve procedere all’accertamento virtuale sulla fondatezza dell’originaria pretesa ai fini del regolamento delle spese di lite ” (c.d. soccombenza virtuale: cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 20 febbraio 2025, n. 1436; Sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1390), eccetto che non siano le stesse parti a domandare congiuntamente la compensazione delle spese (C.d.S., Sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2909), circostanza che nel caso ora in esame non si è verificata;

- che la giurisprudenza di questo Consiglio ravvisa una situazione di c.d. soccombenza virtuale in capo all’Amministrazione, tra l’altro, nel caso in cui questa si pronunci positivamente, ma in ritardo sull’istanza della parte richiedente, poiché le eventuali ragioni legate alle condizioni operative della P.A., caratterizzate da un numero esorbitante di pratiche da sbrigare, non possono risolversi in una mera formula di stile, generica e sganciata da riferimenti specifici e concreti a situazioni contingenti, potenzialmente spendibile in modo indifferenziato per qualunque ipotesi di attività amministrativa e, come tale, sostanzialmente elusiva dell’obbligo di adeguata esternazione della “ eccezionalità ” e della “ gravita ” dei motivi derogatori, prescritta dall’art. 92 c.p.c. ai fini della compensazione delle spese (C.d.S., Sez. III, 8 gennaio 2025, n. 90; id., 18 aprile 2023, n. 3931);

- che nel caso di specie il T.A.R. ha quindi fatto corretta applicazione del principio di soccombenza virtuale, alla luce del riconoscimento implicito da parte della P.A. delle ragioni della ricorrente insito nell’aver dato corso alla sua istanza di accesso, intervenuto, però, soltanto nelle more del giudizio di ottemperanza e quindi tardivamente, senza alcuna giustificazione;

- che in proposito è infondato sia il riferimento al limitato periodo di tempo (n. 15 giorni) trascorso dalla pubblicazione della sentenza di questa Sezione n. 1693/2025, sia alla circostanza che l’accesso sarebbe stato non rifiutato, ma solo differito, atteso che l’Amministrazione è risultata soccombente in ambedue i gradi del giudizio sull’accesso agli atti e che, nonostante ciò, la richiedente è stata costretta ad agire in ottemperanza per vedere infine soddisfatte le proprie esigenze ostensive;

- che al riguardo non va trascurato che nel corso del giudizio innanzi al T.A.R. Lazio sul differimento dell’istanza di accesso la ricorrente aveva circoscritto, alla camera di consiglio del 3 dicembre 2024, le proprie esigenze ostensive alle domande di partecipazione dei candidati alla procedura riservata e al parere legale reso dall’Avvocatura Generale dello Stato, e che tale delimitazione è stata ritenuta sia dal primo giudice, sia dal giudice d’appello, un “ giusto ed equo bilanciamento tra il diritto di accesso difensivo di parte ricorrente e le esigenze organizzative ” della P.A.;

- che inoltre è palesemente privo di valore il riferimento al rischio per la P.A. di una moltiplicazione di azioni del tipo di quella in esame, essendo un preciso obbligo del Ministero, scaturente dai principi di buona amministrazione ex art. 97 Cost., di organizzarsi in modo da poter soddisfare le istanze di accesso con diligenza e tempestivamente, senza costringere i richiedenti ad esperire defatiganti rimedi stragiudiziali o giudiziali;

Ritenuto in conclusione, per tutto quanto esposto, di dover respingere l’appello;

Ritenuta, da ultimo, di dover liquidare secondo soccombenza le spese del giudizio di appello, nella misura di cui al dispositivo;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito a rifondere all’appellata le spese del giudizio di appello, che liquida in via forfettaria in € 3.000,00 (tremila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1° luglio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO